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    論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)

    2016-04-20 08:40楊揚(yáng)
    2016年7期

    楊揚(yáng)

    摘 要:1982年《憲法》從立法上確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)著集體生產(chǎn)資料和公共財產(chǎn)的管理職責(zé)和本地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的指導(dǎo)決策職責(zé)。1984年“政社分離”后,很多地區(qū)沒有建立起與村民自治組織配套的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,由村民自治組織管理集體生產(chǎn)資料和公共財產(chǎn),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為空殼。本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵及職能分析出發(fā),論述立法對這一術(shù)語沿用的必要性和適當(dāng)性,及現(xiàn)階段對其應(yīng)進(jìn)行的立法調(diào)整。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;政社合一;村民自治組織;家庭聯(lián)產(chǎn)承包

    農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)業(yè)集體化運(yùn)動的產(chǎn)物,承擔(dān)著管理集體財產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)決策的職責(zé)。隨著改革開放,公共事務(wù)管理職能逐漸分離過渡到村民自治組織手中?,F(xiàn)階段,由于法律規(guī)定和制度不完善,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能已經(jīng)弱化,與村民自治組織的職能重疊嚴(yán)重,致其法律地位被架空,不能妥善的履行其經(jīng)濟(jì)事務(wù)和集體財產(chǎn)管理職能。

    一、 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵分析

    經(jīng)濟(jì)組織的概念,國內(nèi)主要有三種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)組織是指家庭、企業(yè)、公司這樣一些按一定方式組織生產(chǎn)要素進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營活動的單位,是一定的社會集團(tuán)為了保證經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)的正常運(yùn)行,通過權(quán)責(zé)分配和相應(yīng)層次結(jié)構(gòu)所構(gòu)成的一個完整的有機(jī)整體①。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)組織是指經(jīng)濟(jì)體系組織經(jīng)濟(jì)活動的體制,是社會經(jīng)濟(jì)活動在其上運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),決定著經(jīng)濟(jì)體系的生產(chǎn)要素配置過程、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品分配過程的基本方式,因而直接影響著社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果②。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)組織是指擁有獨(dú)立資產(chǎn),以營利為目的,自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧,獨(dú)立核算,具有一定組織結(jié)構(gòu),從事生產(chǎn)、流通和服務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)實(shí)體③。

    按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué),集體經(jīng)濟(jì)組織是生產(chǎn)資料歸一部分勞動者共同所有的一種公有制經(jīng)濟(jì)組織。但我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位卻與三種觀點(diǎn)不盡相符。首先農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并非以營利為目的,而是以管理經(jīng)營集體土地和財產(chǎn)、為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)為目的,不擁有獨(dú)立資產(chǎn),不自負(fù)盈虧;另一方面,現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織理論認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包括決策機(jī)構(gòu),決策機(jī)構(gòu)一般是權(quán)利機(jī)關(guān)。在農(nóng)村,集體經(jīng)濟(jì)組織的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是村民大會或村民代表大會。④但《村民委員會組織法》第23條至第27條中明確了村民大會或村民代表大會的職責(zé)是對本村的公共公益事務(wù)等村民自治事務(wù)進(jìn)行管理并作出決定。則現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策機(jī)構(gòu)實(shí)際上是村民委員會。這與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織理論不符。

    1982年將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織寫入《憲法》之初,一方面急需完善的經(jīng)濟(jì)和集體財產(chǎn)管理機(jī)制,對集體土地和財產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理;另一方面農(nóng)村地區(qū)的技術(shù)、生產(chǎn)理念等較為落后,不能有效的進(jìn)行“分干到戶”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立一定程度上也是為了向農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)服務(wù)而成立。從《農(nóng)業(yè)法》第十條的規(guī)定可見一斑。這樣的立法理念亦悖于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)組織理論。

    二、 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存廢之分析

    現(xiàn)階段,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的定位模糊,職能重疊,集體土地和集體財產(chǎn)未能妥善經(jīng)營管理,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的幫助服務(wù)功能亦不能履行,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法目的已然不能實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)在兩方面。首先,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能不到位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的基本定位是經(jīng)營管理集體土地和財產(chǎn),行使土地管理權(quán),為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。但成立之初,其經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱,無法提供相應(yīng)服務(wù)。90年代以來,農(nóng)業(yè)市場化加快,但單個農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)仍不能滿足市場經(jīng)濟(jì)大市場的需求,兩者矛盾日益突出,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,愈加不能為農(nóng)戶提供滿意的服務(wù),滿足農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求,其服務(wù)功能逐漸邊緣化。

    其次,法律明確規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部財產(chǎn)屬集體所有,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)的管理主體。這是為了解決1984年“政社分離”完成初期部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織不完善,不能妥善管理集體財產(chǎn)的狀況。但實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)所有權(quán)模糊,法人資格不明確,加之其本身制度結(jié)構(gòu)不健全,經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱,導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)所有權(quán)歸屬鄉(xiāng)政府或村委會,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對于集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)已經(jīng)被削弱。

    如此,現(xiàn)階段實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)與集體經(jīng)濟(jì)組織這一術(shù)語的內(nèi)涵和組織結(jié)構(gòu)不相符,立法中繼續(xù)沿用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一術(shù)語已不甚妥當(dāng)。

    三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法構(gòu)想

    在目前對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)中,將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一明顯不當(dāng)?shù)男g(shù)語作廢,并以“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”將其替代更為妥善。原因如下:

    首先,雖然現(xiàn)階段村民自治組織較為成熟,但根據(jù)《村民委員會組織法》第2條規(guī)定可看出村民委員會在我國農(nóng)村地區(qū)主要肩負(fù)公共事務(wù)管理的職責(zé)。另外《憲法》第8條亦明確村民委員會的法律屬性是基層群眾性自治組織,并賦予其相應(yīng)職權(quán):即村民自治組織只能依法辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,向人民政府反映村民意見、要求和提出建議,充當(dāng)公益人、仲裁人、守夜人和中介人的角色,既不能超越國家公權(quán)力的界限,也不能越過村民私權(quán)利的屏障。⑤所以集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)營管理,應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)負(fù)責(zé),這有助于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?,客觀上亦能避免實(shí)踐中“政社合一”的腐敗現(xiàn)象,妥善管理集體土地和財產(chǎn)。

    其次,在集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)職能方面,改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)技術(shù)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步和信息來源渠道多元化,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在為單個農(nóng)戶提供服務(wù)方面的功能已經(jīng)弱化,《農(nóng)業(yè)法》第10條對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定亦顯得沒有必要,而對合作、聯(lián)營等集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理決策,實(shí)際上也可包含在集體財產(chǎn)管理之中。同時,對現(xiàn)存立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能進(jìn)行分離,既有助于完善集體土地和財產(chǎn)管理職能的履行,也可避免因其本身較為薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致的對集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的力不從心,防止職能弱化和村民自治組織越權(quán)管理,引起腐敗。

    四、結(jié)語

    在現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法重構(gòu)是不可避免的。將其以“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”替代,細(xì)化其職能也是應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)對市場管理的要求。當(dāng)然,在將“農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織”予以立法明文規(guī)定的同時,還需對其進(jìn)行較多的配套的立法完善,如組織結(jié)構(gòu)、決策機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度等,都需加以詳細(xì)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。

    注解:

    ① 李偉,《論股份合作經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)》,載《廣西民族學(xué)院院報》2000年06期。

    ② 王明明,《網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)組織制度的影響》,載《科學(xué)決策》2001年03期;

    ③ 劉亞莉,《學(xué)習(xí)新<會計法>的幾點(diǎn)思考》,載《財會月刊》2000年14期;

    ④ 姬志創(chuàng),《對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的法律思考》,載《科技信息》,2007年第11期,

    ⑤ 韋少雄,《村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系辨析》,載《法制與社會》2012年11月上半月刊;

    參考文獻(xiàn):

    [1] 李偉,論股份合作經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)[J].《廣西民族學(xué)院院報》,2000,(06).

    [2] 王明明,網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)組織制度的影響[J].《科學(xué)決策》,2001,(03).

    [3] 劉亞莉,學(xué)習(xí)新《會計法》的幾點(diǎn)思考[J].《財會月刊》,2000,(14).

    [4] 姬志創(chuàng),對完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的法律思考[J].《科技信息》,2007,(11).

    [5] 韋少雄,村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律關(guān)系辨析[J].《法制與社會》,2012,(11).

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