淺析聯(lián)合國教科文組織在海地大地震后公共危機(jī)管理中扮演的角色

魏安琪

公共危機(jī)是相對(duì)于人類生活中正常的社會(huì)秩序而形成的一個(gè)特定概念，它通常是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對(duì)社會(huì)共同利益和安全生產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際社會(huì)面臨的公共危機(jī)呈現(xiàn)高爆發(fā)、高風(fēng)險(xiǎn)、多樣化和難預(yù)知的時(shí)代特點(diǎn)，自然災(zāi)害、人為災(zāi)難、恐怖襲擊、烈性傳染病的流行蔓延有時(shí)甚至相互交織，因果互置，引發(fā)一定程度的群體性恐慌和社會(huì)騷亂，社會(huì)公共危機(jī)亦日漸由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)為常態(tài)化的頻發(fā)。

隨著各國政府的國際公共危機(jī)意識(shí)愈加鮮明，治理理念日臻完善，國際社會(huì)日益達(dá)成下述共識(shí)：公共危機(jī)的預(yù)測(cè)、預(yù)防、控制和處理需要國際組織成立政府間合作的專門機(jī)構(gòu)，以科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略和人道主義關(guān)懷為基石，共同承擔(dān)避免、減緩危機(jī)危害，彌補(bǔ)危機(jī)損失的國際責(zé)任。在此過程中， 公共危機(jī)治理主體由危機(jī)發(fā)源地的單一國家政府部門，轉(zhuǎn)向政府間專門性國際組織，有效促成了公共危機(jī)的共同監(jiān)管、迅速反應(yīng)和協(xié)商應(yīng)對(duì)模式?！奥?lián)合國的各專門性國際組織的活動(dòng)促進(jìn)了國際社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和人道主義方面的合作”。筆者在下文中將詳細(xì)論述聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)聯(lián)合國教科文組織如何利用震后關(guān)鍵時(shí)間，“提供緊急與長期救援的國際努力”，參與重建大地震后的“世界上最不發(fā)達(dá)國家之一”海地，聚焦專門性國際組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域和長效機(jī)制作用。

一、聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的合法性與歷史特征

聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)是依據(jù)協(xié)定而與聯(lián)合國建立關(guān)系，或者根據(jù)聯(lián)合國決定而成立的對(duì)某一特定專業(yè)部門負(fù)有國際責(zé)任的政府間專門性國際組織。《聯(lián)合國憲章》第五十七條規(guī)定：“由各國政府間協(xié)定所成立之各種專門機(jī)關(guān)，依其組織約章之規(guī)定，于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生及其他有關(guān)部門負(fù)有廣大國際責(zé)任者，應(yīng)依第六十三條之規(guī)定使與聯(lián)合國發(fā)生關(guān)系?！痹摋l款表明，聯(lián)合國促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展與合作的責(zé)任不是由大會(huì)和經(jīng)社理事會(huì)壟斷，而是依政府間協(xié)定成立的、對(duì)某個(gè)領(lǐng)域的問題負(fù)國際責(zé)任的、相對(duì)獨(dú)立的各個(gè)專門機(jī)構(gòu)來分擔(dān)，但這些機(jī)構(gòu)應(yīng)與聯(lián)合國建立關(guān)系。”根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第三十六條規(guī)定，目前共有17家機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國訂立了關(guān)系協(xié)定①。

聯(lián)合國各專門機(jī)構(gòu)均具有如下三個(gè)基本特征：

（一）政府間組織。只有政府間組織才有可能成為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)。專門機(jī)構(gòu)由各國政府根據(jù)正式協(xié)定建立，協(xié)定規(guī)定機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)屬性并說明機(jī)構(gòu)建立目的與機(jī)構(gòu)構(gòu)成。專門機(jī)構(gòu)既不是超國家組織，也不是非政府間組織，且不同于聯(lián)合國內(nèi)部發(fā)揮國際公益職能的附屬機(jī)關(guān)。

（二）專業(yè)性。專門機(jī)構(gòu)只對(duì)某一特定領(lǐng)域負(fù)有廣泛的國際責(zé)任。此種責(zé)任是世界范圍的，不隸屬于任何一個(gè)地理區(qū)域，并且只就其專業(yè)范圍開展調(diào)查研究，與成員國有關(guān)部門交換意見，協(xié)調(diào)成員國之間的有關(guān)政策和措施，推動(dòng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，從而促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件的改進(jìn)與發(fā)展。

（三）同聯(lián)合國具有法律關(guān)系。專門機(jī)構(gòu)是根據(jù)同聯(lián)合國簽訂的特別協(xié)定而同聯(lián)合國建立工作關(guān)系，或是根據(jù)聯(lián)合國決定而設(shè)立，被正式納入聯(lián)合國體系。它們擁有內(nèi)部自治權(quán)，但必須同時(shí)接受聯(lián)合國的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

二、聯(lián)合國教科文組織的總體情況、歷史發(fā)展與現(xiàn)狀

聯(lián)合國教育、科學(xué)與文化組織（教科文組織）成立于1945年11月6日，現(xiàn)已擁有195個(gè)會(huì)員國和8個(gè)準(zhǔn)會(huì)員國，由大會(huì)和執(zhí)行局進(jìn)行日常事務(wù)的監(jiān)理，并由總干事領(lǐng)導(dǎo)的秘書處執(zhí)行上述兩機(jī)構(gòu)的決定。教科文組織總部設(shè)立在法國巴黎，在全世界各地?fù)碛谐^50個(gè)總部外辦事處。

1945年11月1日-16日，第二次世界大戰(zhàn)剛剛結(jié)束。依據(jù)盟國教育部長會(huì)議的提議，在倫敦舉行了旨在成立一個(gè)教育及文化組織的聯(lián)合國會(huì)議（ECO/CONF），約四十個(gè)國家的代表應(yīng)邀出席。在飽經(jīng)戰(zhàn)爭(zhēng)苦難的法國和英國的聯(lián)合推動(dòng)下，會(huì)議代表決定成立一個(gè)以建立真正和平文化為宗旨的機(jī)構(gòu)。按照他們的設(shè)想，這個(gè)新的組織應(yīng)建立“人類智力上和道義上的團(tuán)結(jié)”，從而防止爆發(fā)新的世界大戰(zhàn)。會(huì)議結(jié)束時(shí)，三十七個(gè)國家簽署了《組織法》，聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織（UNESCO）從此誕生。

教科文組織的服務(wù)宗旨是：“通過促進(jìn)各國間教育、科學(xué)及文化方面的合作，對(duì)和平與安全做出貢獻(xiàn)，以促進(jìn)對(duì)正義、法治以及人權(quán)與基本自由的普遍尊重?！遍L久以來，教科文組織通過動(dòng)員政治意愿和協(xié)調(diào)國際社會(huì)多領(lǐng)域的利益相關(guān)者（包括發(fā)展伙伴、政府、非政府組織和民間社會(huì)）形成多股合力，領(lǐng)導(dǎo)全球努力實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。作為“聯(lián)合國掃盲十年”和“聯(lián)合國教育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”的牽頭機(jī)構(gòu)，教科文組織通過構(gòu)建“聯(lián)合學(xué)校項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)（聯(lián)合178個(gè)國家的大約8500所學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新示范實(shí)驗(yàn)室）”、設(shè)立“教科文組織專職教育中心（包括國際教育局、非洲國際能力建設(shè)研究所、拉丁美洲及加勒比地區(qū)高等教育研究所）”等方式，力求推動(dòng)全民識(shí)字和終身素質(zhì)教育，使社會(huì)最弱勢(shì)群體和邊緣群體以及土著人民都具備平等接受良好教育的機(jī)會(huì)。教科文組織特別關(guān)注非洲、最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的教育普及程度，將教育作為國家可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力和力量源泉。

三、聯(lián)合國教科文組織在海地大地震后的公共危機(jī)處理機(jī)制

加勒比島國海地于2010年1月12日遭受里氏7.3級(jí)強(qiáng)烈大地震，首都太子港及全國大部分地區(qū)受災(zāi)情況嚴(yán)重。國際紅十字會(huì)估計(jì)，海地大地震共造成約23萬人死亡，50萬人流離失所，受到地震影響的人口大約為300萬。

聯(lián)合國教科文組織總干事伊琳娜·博科娃表示：“海地的命運(yùn)是我們共同的責(zé)任。海地大地震引起的廣泛支持與團(tuán)結(jié)的力量，必須轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的有效承諾，使在震災(zāi)中遭受嚴(yán)重打擊的海地人民能夠鼓起勇氣面對(duì)重建家園這一長期而艱巨的任務(wù)。”在大地震發(fā)生后的一年中，伊琳娜·博科娃曾親自前往海地，向當(dāng)?shù)厝嗣癖磉_(dá)教科文組織與海地休戚與共的決心，并同海地政府就如何應(yīng)對(duì)社會(huì)公共危機(jī)，在社會(huì)各領(lǐng)域（主要集中在文化、教育和民生領(lǐng)域）進(jìn)行合作等事宜進(jìn)行了廣泛深入的探討。隨后，教科文組織啟動(dòng)了一系列幫助海地重建遭受摧毀的教育系統(tǒng)以及保護(hù)海地文化遺產(chǎn)的中、長期項(xiàng)目，從機(jī)構(gòu)人員、資金扶持和社會(huì)資源共享等多個(gè)渠道全面介入海地的災(zāi)后社會(huì)公共危機(jī)管理。具體戰(zhàn)略如下：

（一）通過構(gòu)建專門負(fù)責(zé)海地文化遺產(chǎn)保護(hù)的國際組織，聯(lián)合多家國際文化專業(yè)機(jī)構(gòu)出臺(tái)完善文化復(fù)建機(jī)制。

聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為，“破壞性地震后初期的優(yōu)先工作，必須是保護(hù)人的生命和采取緊急人道主義行動(dòng)。但我們深信，文化保護(hù)必須是任何重建海地計(jì)劃的一部分，太子港所有的標(biāo)志性建筑均遭到破壞，許多公共和私人的博物館和美術(shù)館、圖書館、檔案館被摧毀，且有被搶劫的可能，亟需切實(shí)有效的保護(hù)舉措。”基于上述考慮，教科文組織總干事伊琳娜·博科娃2010年1月27日即致函聯(lián)合國秘書長潘基文，要求采取緊急保障措施，“以確保盡可能地立即對(duì)存有這些藝術(shù)品的遺址進(jìn)行保護(hù)”“我們將對(duì)搶救海地文化遺產(chǎn)竭盡全力”。2月16日-17日即地震發(fā)生后一個(gè)多月，伊琳娜·博科娃在巴黎總部召開了關(guān)于建立海地文化國際協(xié)調(diào)委員會(huì)（ICC）的籌備會(huì)議。

該籌備會(huì)議旨在借鑒之前教科文組織在柬埔寨、阿富汗和伊拉克的類似解決方案，研究制訂一整套適用于海地目前境況的戰(zhàn)略方案，認(rèn)真評(píng)估、保存和修復(fù)與海地文化遺產(chǎn)有關(guān)的所有資產(chǎn)和遺跡。與會(huì)機(jī)構(gòu)包含了博物館、文化遺產(chǎn)維護(hù)和保護(hù)、檔案、圖書館和手稿、歷史遺址、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)以及文化遺產(chǎn)法律保護(hù)等領(lǐng)域的海地和國際機(jī)構(gòu)約150家。②海地文化和交流部部長瑪麗·洛朗斯·若斯蘭·拉塞格（Marie-Laurence Jocelyn Lassègue）也應(yīng)邀出席。

聯(lián)合國教科文組織在會(huì)上明確表示，在對(duì)海地文化遺產(chǎn)的修復(fù)和保護(hù)工作中，將向海地文化部提供體制支持，以便為其緊急開展清點(diǎn)遺址和文物的工作提供有效保障。伊琳娜·博科娃稱，“海地文化國際協(xié)調(diào)委員會(huì)將確定具體行動(dòng)方案，使教科文組織借鑒貴國文化界業(yè)已發(fā)動(dòng)起來的廣泛能力，同時(shí)依靠國際知名專家力量，以便為編制和實(shí)施一項(xiàng)全面的海地文化方案作出貢獻(xiàn)。”

2010年3月30日至4月40日召開的教科文組織執(zhí)行局會(huì)議上批準(zhǔn)通過了針對(duì)海地提交的教育、文化緊急援助方案。同年7月7日-8日，教科文組織在巴黎總部XII會(huì)議室召開了海地文化國際協(xié)調(diào)委員會(huì)成立后的首次會(huì)議，商討如何“與地方當(dāng)局展開密切合作，為海地政府修復(fù)在今年1月12日大地震中遭到重創(chuàng)的文化遺產(chǎn)提供協(xié)助”。協(xié)調(diào)委員會(huì)由來自海地與其它國際文化機(jī)構(gòu)的十名專家組成，并由海地文化和交流部部長瑪麗-洛朗斯·若斯蘭·拉塞格擔(dān)任主席。

會(huì)上經(jīng)由各方研究討論決定，一是要保護(hù)并發(fā)展海地唯一擁有的世界文化遺產(chǎn)——國家歷史公園“城堡、圣蘇西宮、拉米爾斯堡壘”；二是要保護(hù)海地各地的文化遺址不受盜徒的掠奪；三是為流離失所的海地人民在避難營地組織觀看戲劇表演等，力求從各方面重構(gòu)海地的文化體系。

（二）從幫助海地學(xué)生進(jìn)行心理修復(fù)和引導(dǎo)等角度切入，重建海地震后教育體系。

在2010年1月12日大地震爆發(fā)前，已經(jīng)有超過一半的海地人口生活在貧困線以下，無力支付子女上學(xué)所需的注冊(cè)費(fèi)用，每年海地只有約五分之一的學(xué)齡兒童能夠在公立學(xué)校就學(xué)。海地爆發(fā)大地震后，該國教育系統(tǒng)全面癱瘓，至少有15000所小學(xué)和1500所中學(xué)在地震中受損或遭到嚴(yán)重破壞，約占海地全國學(xué)?？倲?shù)的一半。太子港的3所大學(xué)全部被地震摧毀，教育部的建筑也成為廢墟。海地政府原計(jì)劃到2015年，向所有年齡在6至12歲的兒童提供免費(fèi)和優(yōu)質(zhì)的教育。為使這一國家計(jì)劃不因自然災(zāi)害和公共危機(jī)的爆發(fā)而擱淺，教科文組織在重建海地教育體系的過程中采取了多項(xiàng)舉措，協(xié)助海地政府教育及專業(yè)培訓(xùn)部落實(shí)國家教育協(xié)議。

教科文組織總干事伊琳娜·博科娃在2010年3月10日對(duì)太子港進(jìn)行48小時(shí)正式訪問時(shí)對(duì)外重申，教科文組織的宗旨是要“協(xié)助教育部在短期內(nèi)重建教育系統(tǒng)，包括實(shí)施當(dāng)前急需的緊急措施，同時(shí)還要處理好從小學(xué)直至大學(xué)的各級(jí)教育問題?！弊罱K目標(biāo)是增加全國各地的學(xué)生在校人數(shù)，防止人才流失。

2011年2月15日，教科文組織海地問題特使米夏埃爾·讓（Micha？lle Jean）在太子港召開的一個(gè)有關(guān)海地重建問題的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，教育仍然是海地未來繁榮的基石。其向海地重建臨時(shí)委員會(huì)（ICRH）發(fā)出呼吁，要求盡快將加強(qiáng)海地的教育系統(tǒng)補(bǔ)充列入重建工作的優(yōu)先事項(xiàng)。實(shí)際上，在2010年，為協(xié)助災(zāi)后的海地進(jìn)行重建，教科文組織已經(jīng)提交了總金額為190多萬美元的3項(xiàng)教育援助計(jì)劃，內(nèi)容包括重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校立即恢復(fù)和提供有質(zhì)量的緊急教育，培訓(xùn)教師和教育工作者的災(zāi)害意識(shí)，協(xié)助海地教育部門制定教學(xué)大綱等。根據(jù)國家教育協(xié)議，海地還將增加在校中學(xué)和大學(xué)生在人口中所占的比例，并對(duì)250萬海地人民進(jìn)行掃盲。

教科文組織特別關(guān)注海地震后學(xué)生群體的公共心理危機(jī)問題。教科文組織2010年5月18日發(fā)表的公報(bào)中顯示，該組織與海地教育部日前已為40余名海地中學(xué)校長和教職員工舉辦了為期三天的心理培訓(xùn)，幫助他們掌握心理輔導(dǎo)技能，為學(xué)生減輕強(qiáng)震造成的心靈創(chuàng)傷。公報(bào)稱，此次培訓(xùn)課程還包括地震現(xiàn)象、風(fēng)險(xiǎn)防范和生存技能等內(nèi)容，并透露在接下來的幾周內(nèi)，這些教職員工將把培訓(xùn)內(nèi)容傳授給包括首都太子港在內(nèi)的2000余名基層教師，由他們對(duì)學(xué)生進(jìn)行心理輔導(dǎo)，屆時(shí)將有11萬名青少年從中受益。負(fù)責(zé)培訓(xùn)活動(dòng)的海地心理醫(yī)生若雷·菲利普表示，參加培訓(xùn)的學(xué)員通過課程學(xué)習(xí)，了解了如何控制自己的情緒，學(xué)會(huì)了識(shí)別心理壓力、精神創(chuàng)傷等癥狀及其處理方法。這一切成果的取得都與教科文組織在海地的災(zāi)后重建工作中注重對(duì)教育體系的主體——學(xué)生群體進(jìn)行充分的心理支援和建設(shè)是密不可分的。

此外，教科文組織亦通過其他途徑對(duì)海地人民正常生活秩序的重建提供幫助。例如重建海地臺(tái)風(fēng)及其他海岸災(zāi)害的早期預(yù)警系統(tǒng)并加強(qiáng)海地的災(zāi)害管理能力；培訓(xùn)建筑工匠學(xué)習(xí)建造抗震建筑；為全國的水資源一體化管理制定計(jì)劃；加強(qiáng)各類職業(yè)項(xiàng)目，如幫助城市弱勢(shì)區(qū)的年輕人學(xué)習(xí)如何設(shè)計(jì)及制作街頭公共設(shè)施等。教科文組織從海地人民生產(chǎn)生活的方方面面給予援助不僅是出于人道主義關(guān)懷的目的，更是為該組織穩(wěn)步推進(jìn)其文化和教育領(lǐng)域的重建方案奠定一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

聯(lián)合國教科文組織作為聯(lián)合國下屬政府間專門性機(jī)構(gòu)，其在應(yīng)對(duì)國際和地區(qū)性沖突和國際敏感事務(wù)處理中扮演的角色歷來舉足輕重。特別是該組織在公共教育和文化領(lǐng)域的引導(dǎo)帶動(dòng)作用在地區(qū)爆發(fā)公共危機(jī)時(shí)顯得尤為重要和突出。海地大地震對(duì)海地國家體系造成的全方位沖擊受到了世界范圍的強(qiáng)烈關(guān)注，多國紛紛伸出人道主義援助之手，救援方向主要針對(duì)維續(xù)海地人民的基本生活和物質(zhì)保障。而唯有聯(lián)合國教科文組織從專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，密切關(guān)注海地社會(huì)教育和文化領(lǐng)域遭受的創(chuàng)傷，集中優(yōu)勢(shì)資源，借鑒豐富經(jīng)驗(yàn)，動(dòng)員國際力量，竭盡所能的挽救殘損的文化資源，使得海地全面崩潰的教育系統(tǒng)和岌岌可危的文化遺產(chǎn)得以走上復(fù)建的正軌，該組織在其中發(fā)揮的巨大能量也贏得了世界贊譽(yù)的目光。（作者單位：外服辦）

注解：

① 這17家機(jī)構(gòu)分別為：國際電信聯(lián)盟、國際勞工組織、世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會(huì)、國際金融公司、多邊投資保證機(jī)構(gòu)、萬國郵政聯(lián)盟、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國教科文組織、國際民用航空組織、國際海事組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織。

② 國際刑警組織（ICPO）、國際博物館理事會(huì)（ICOM），國際文物保護(hù)與修復(fù)研究中心（ICCROM），國際圖書館協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)聯(lián)合會(huì)（IFLA）的代表等。