中國城市最低生活保障標準實證分析

李月月（華東師范大學公共管理學院，上海200062）

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中國城市最低生活保障標準實證分析

李月月
（華東師范大學公共管理學院，上海200062）

【摘要】經(jīng)過十多年的發(fā)展，城市最低生活保障制度從覆蓋群體、待遇標準都有了大幅度的提升。通過對全國2004年至2014年城市最低生活保障平均標準、補差標準的描述性分析、引入城市最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)，考察我國城市最低保障水平增長與經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平增長之間的適應性關系。以全國31個省市自治區(qū)的相關數(shù)據(jù)進行聚類分析，對于低保保障水平一般的省市自治區(qū)，低保標準增長應該大于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長；對于低保保障水平適宜的省市自治區(qū)，低保標準的增長速度應與地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入保持同步；對于低保保障水平較高的省市自治區(qū)，應該逐步放緩低保標準的增長速度。城市最低生活保障標準的提升幅度和速度必然有一個合適的度去把握，既不能過高也不能過低，城市最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)的引入可以使標準的調(diào)整從兩個角度達到適度的水平。

【關鍵詞】城市最低生活保障標準；保障水平；發(fā)展系數(shù)

引言

中國城市最低生活保障制度始于1997年，以9月2日下發(fā)的《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》為標志，1999年國務院正式頒布實施了《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度從此走上了規(guī)范化、法治化的道路。制度實施十多年來成績顯著，覆蓋面從1997年的89.2萬人到2014年1 877萬人；保障水平也在逐步上升，全國城市最低生活保障平均標準從2004年的152元上升到2014年的411元，連續(xù)幾年增長幅度都超過了10%。①可以說，此項制度對于保障城市中困難群體的基本生活和社會穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是，《2012年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》顯示，中國尚有1.28億貧困人口，雖然改革開放使中國的經(jīng)濟不斷發(fā)展，但也使中國出現(xiàn)了嚴重的貧富差距。只要還有貧困群體，低保制度就必然會充當托底保障的角色。

林毓銘[1]、童星等[2]學者研究了城市居民最低生活保障線的測定，高清輝[3]、姚建平[4]、吳碧英[5]、林志偉[6]、曹艷春[7]等運用實證研究的方法分析了我國城市居民最低生活保障的標準，曹艷春[8]研究了影響我國城市居民最低生活保障標準的因素，王有捐[9]對我國的城市居民最低生活保障政策進行了評估。在進行實證分析全國各省的城市居民最低生活保障標準水平時，現(xiàn)有研究拘泥于低保標準絕對值的比較和低保標準相對值（最低生活保障制度標準常常與地區(qū)居民可支配收入、生產(chǎn)總值等代表經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平的指標相匹配）的比較。

雖然城市最低生活保障制度的首要目標是保障我國城市貧困群體的基本生活，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，如何讓城市貧困群體分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，已被提上議事日程，城市居民最低生活保障水平也必將對應經(jīng)濟的發(fā)展進行動態(tài)提高。[10]筆者基于2004—2014年全國城市最低生活保障平均標準、補差標準的描述性統(tǒng)計分析入手，詳細分析了這十年來我國城市最低生活保障的變化。然后引入城市最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)，考察我國城市最低保障水平增長與經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平增長之間的適應性關系。以全國31個省市自治區(qū)的相關數(shù)據(jù)進行聚類分析，把低保情況相似的省份歸到一起，從而更好地掌握全國各省的差異情況，對號入座，健全低保標準的調(diào)整機制，合理提高低保標準和補差標準，制定與自身經(jīng)濟發(fā)展和生活水平相適宜的低保標準。

1全國城市最低生活保障標準

1.1相關概念

1.1.1城市最低生活保障標準

城市最低生活保障標準是指政府和社會為了保障城市居民的基本生活，根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和生活水平，制定當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，并據(jù)此對家庭人均收入低于最低生活保障線的居民給予差額補助。[11]

1.1.2城市最低生活保障補差水平

在我國城市最低生活保障制度中，實行差額補償政策，即補差水平是由政府規(guī)定的最低生活保障標準減去受助者實際收入所確定的，最低生活保障是使貧困者達到低保線的制度。[11]

1.1.3城市最低生活保障標準的保障水平

其中，F(xiàn)指城市最低生活保障標準的保障水平，指政策實施的效果能否保障貧困者的基本生活，N指城市最低生活保障標準，S為各省市月人均食品、居住和服飾消費總支出。

1.2理論分析

福利經(jīng)濟學的代表人物庇古認為個人的福利可以用他所享受的物的效用來表示，整個社會的福利應該是所有個人效用的加總。在此基礎上，庇古論述了社會福利與國民收入之間的關系：國民收入水平越高，社會福利就越大；國民收入分配越平均，社會福利越大。美國著名哲學家羅爾斯認為，社會分配的任何不平等不能以犧牲社會中最差成員的福利為代價，同時社會應該關心最底層成員的福利。目前我國實施的城市居民最低生活保障制度是對城市的貧困群體給予差額補助，是一種收入分配制度，也是國家對社會底層成員的關心。

德國財政學家瓦格納研究了許多歐洲國家和美國公共財政支出規(guī)模擴張的問題，認為隨著經(jīng)濟發(fā)展和人均收入水平的提高，公共部門支出的相對規(guī)模也將增長，他的這一觀點被稱為瓦格納法則。即隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人均收入水平的提高，社會對政府提供的公共服務需求也是不斷增加的，政府為了適應社會需求的變化，會增加公共支出的絕對規(guī)模和相對規(guī)模。根據(jù)瓦格納法則，城市居民的最低生活保障的水平應隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高而不斷上調(diào)。

1.3全國城市最低生活保障標準

1.3.1城市最低生活保障標準變化

2004—2014年全國城市最低生活保障平均標準呈逐年遞增的趨勢，如圖1所示。從2004年的每人每月152元上升到2014年每人每月411元，增長達到170.39%。在這十年間除了2007年以前，每年低保標準較上一年的增長都超過10%，其中2011年和2012年的增長幅度最大超過14%。

圖1　全國城市低保平均標準

1.3.2城市最低生活保障補差水平

全國城市低保人均補差水平呈逐年增長的趨勢，如圖2所示，從2004年的每人每月65元上升到2014年的每人每月286元，增長達340%，增幅比較明顯。除2012年較上一年的補差水平低增長，其他年份均為正增長，其中2008年的補償水平增長幅度最大為39.92%。

圖2　全國城市低保補差水平

1.3.3城市最低生活保障標準的保障水平

由于國家統(tǒng)計年鑒中人均消費支出只有2014年和2013年的數(shù)據(jù)，這里無法做趨勢預估，但可以算出2014年和2013年的保障水平，其中F（2014年）= 27.04%，F(xiàn)（2013年）= 26.30%，保障的水平均較差。

以上是對全國城市低保標準平均水平的描述，接下來對反映31個省市自治區(qū)的城市低保標準進行數(shù)據(jù)分析，來深入了解各地的城市低保水平。

表1　全國城市最低保障平均水平、補差水平

2城市最低生活保障標準地區(qū)差異的實證分析

2.1 2014年全國31個省市自治區(qū)城市最低生活保障標準及支出水平的情況

根據(jù)民政部公布的2014年第四季度全國縣級以上城市低保情況，2014年第四季度城鎮(zhèn)居民月平均低保標準中所有的省市自治區(qū)均超過300元/人，其中上海的標準最高為710元，寧夏的標準最低為304.77元。相比較于2013年的第四季度低保平均標準，除了湖南省有稍微的下降外，其他的省市自治區(qū)均有所上升，有10個地方的漲幅超過10%以上，其中正向漲幅中廣西的幅度最小為1.57%，西藏的漲幅最大達到19.01%。

2.2 2014年全國31個省市自治區(qū)低保標準占城鎮(zhèn)居民年消費支出的情況

2014年全國31個省市自治區(qū)低保標準占城鎮(zhèn)居民月消費支出的比重在21.24%～40.89%之間，西藏最高，寧夏最低，其中西藏是唯一一個比重超過40%的自治區(qū)；2014年全國低保標準占城鎮(zhèn)居民月消費支出的平均水平為27.04%，其中包括西藏在內(nèi)有13個省市自治區(qū)超過全國這一平均水平；另有18個省市自治區(qū)低于全國平均水平，這其中不乏北京、上海、福建、廣東、浙江等經(jīng)濟實力較強的省份。

表2　 2014年全國31個省市自治區(qū)城市最低生活保障標準、支出水平及保障水平

2.3根據(jù)2014年各省的保障水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平進行聚類分析

楊翠迎、何文炯采用社會保障水平發(fā)展系數(shù)，考察了我國社會保障水平增長與經(jīng)濟發(fā)展之間的適應性關系。

其中，RSSL是社會保障水平（SSL）增長率，用人均社會保障支出增長率反映；RGDP為國民經(jīng)濟發(fā)展水平增長率，用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率反映；CSS為社會保障水平發(fā)展系數(shù)，表示社會保障水平增長對經(jīng)濟增長的反應程度。[12]

借鑒楊翠迎、何文炯的社會保障水平發(fā)展系數(shù)，設計了城市最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)，考察城市最低生活保障水平增長與地區(qū)生產(chǎn)總值增長和居民可支配收入增長之間的適應性關系，本文引入兩個變量T和Y。

其中，A1表示最低生活保障標準的增長率，A2表示地區(qū)生產(chǎn)總值增長率，T表示最低生活保障標準的增長與地區(qū)生產(chǎn)總值增長的適應性關系。當T > 1時，表示最低生活保障標準的增長快于地區(qū)生產(chǎn)總值增長；當T = 1時，表示最低生活保障標準與地區(qū)生產(chǎn)總值同步增長；當0 < T < 1時，表示最低生活保障標準的增長慢于地區(qū)生產(chǎn)總值增長，但呈正向變動；當T = 0時，表示最低生活保障標準或地區(qū)生產(chǎn)總值沒有變化；當T < 0時，表示呈負向變動，最低生活保障標準的增長為正時地區(qū)生產(chǎn)總值增長為負，或者最低生活保障標準的增長為負時地區(qū)生產(chǎn)總值增長為正。

其中，A1表示最低生活保障標準的增長率，A3表示居民可支配收入的增長率，Y表示最低生活保障標準的增長與居民可支配收入的增長的適應性關系。當Y > 1時，表示最低生活保障標準的增長快于居民可支配收入增長；當Y = 1時，表示最低生活保障標準與居民可支配收入同步增長；當0 < Y < 1時，表示最低生活保障標準的增長慢于居民可支配收入增長，但呈正向變動；當Y = 0時，表示最低生活保障標準或居民可支配收入沒有變化；當Y < 0時，表示呈負向變動，最低生活保障標準的增長為正時居民可支配收入增長為負，或者最低生活保障標準的增長為負時居民可支配收入增長為正。

3結(jié)論與討論

根據(jù)2014年31個省市自治區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入同比增長、保障水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平相關指標數(shù)據(jù)，經(jīng)過聚類分析把全國31個省市自治區(qū)分為6大類。國際公認的低保保障水平應該是低保標準占人均收入的50%或為中位收入60%，很多研究者認為此種保障水平過高，只適合OECD國家，對于中國這樣的發(fā)展中國家保障水平維持在15%～16%。[11]低保標準占人均消費支出的比重沒有一個明確數(shù)值表示保障水平的適度性，參考2014年全國平均保障水平的27.04%，和以上兩個比重，認為保障水平保持在30%左右比較適宜，既能保障低保對象的基本生活，又能鼓勵低保對象就業(yè)的積極性。

表3　 2014年全國31個省市自治區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入同比增長、保障水平、經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平

第一類西藏自治區(qū)的低保保障水平最高，比全國平均水平高出13.85%。目前，西藏的低保保障水平較高，并且低保標準增長大于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長，低保保障水平增長有些過度，長期下去會帶來制度的負面效應，給社會經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患，所以西藏應該放緩低保標準的增長速度，先與地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入保持同步增長，再使得低保標準的增長速度低于地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入，實現(xiàn)逐步放緩低保標準增長，保障社會穩(wěn)定。

表4　聚類分析的結(jié)果

第二類6個省份包括天津、內(nèi)蒙古、湖北、廣西、山東和江西，這些省份低保保障水平均高于全國平均水平，但都沒有超過35%，屬于全國的中上游省份；另外，低保標準增長小于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長。第二類省份保障水平適度，在低保標準的增長慢于地區(qū)生產(chǎn)總值增長和居民可支配收入增長，但呈正向變動的情況下，從社會經(jīng)濟發(fā)展和保障低保對象生活的角度，處于基本適宜的狀態(tài)，應該保持下去。

第三類6個省份包括河北、江蘇、安徽、貴州、山西和黑龍江，和第二類省份的相似點是保障水平差不多，屬于比較適宜的水平，但第三類省份的低保標準增長大于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長，低保的調(diào)整速度快于地域的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。由于目前這6個省份的保障水平適宜，所以低保標準的調(diào)整應該與地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入保持同步增長，切忌增長過快造成福利依賴。

第四類9個省份包括北京、吉林、上海、福建、廣東、四川、甘肅、遼寧和云南，這些省份保障水平低于全國平均水平，但均高于20%，屬于全國下游省份，這些省份中不乏我們認為經(jīng)濟實力較強的省份例如北京、上海、福建、廣東，低保的絕對水平均比較高，但由于自身省份的物價消費較高，造成低保的相對水平均比較低，保障力度一般。但是，這些省份低保標準增長大于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長，第四類9個省份應該保持低保這樣的增長速度，才能盡快提高低保的保障水平。

第五類8個省份包括河南、重慶、青海、寧夏、新疆、浙江、海南和陜西，與第四類省份的相似點是保障水平差不多，保障力度一般，但第五類省份低保標準增長小于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長。第五類省份的保障水平一般，而且低保的調(diào)整速度慢于地域的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，長此以往這些省份的低保保障水平會逐漸下降，最終無法保障低保對象的基本生活，達不到制度制定的目標，所以第五類的省份應該加速低保的增長。

第六類只包括湖南一個省，低保保障水平一般，低于全國平均水平，排在31個省的第27位。另外，湖南省2014年的低保增長率為負，導致最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)為負，即當湖南省的經(jīng)濟和人民生活水平均在提高時，低保的標準反而下降了。如果湖南的低保保障水平較高，由此降低低保標準還可以接受，但經(jīng)過測算，湖南省的低保保障水平一般，因此這樣降低低保標準是不明智的。因此湖南省應提高低保的標準，加快低保標準增加的速度。

針對聚類分析的結(jié)果，對于低保保障水平一般的省市自治區(qū)，應該相應提高城市最低生活保障的標準，以保障貧困群體的生活，另外這些省市自治區(qū)的低保標準增長應該大于生產(chǎn)總值的增長和居民可支配收入的增長，才能盡快提高低保的保障水平；對于低保保障水平適宜的省市自治區(qū)，低保標準的增長速度應與地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入保持同步；對于低保保障水平較高的省市自治區(qū)，應該逐步放緩低保標準的增長，使得低保標準的增長速度低于地區(qū)生產(chǎn)總值和居民可支配收入的增長速度。

目前，各省市自治區(qū)執(zhí)行的城市居民最低生活保障制度是保障城市居民基本生活的一個絕對概念，最低生活保障水平是一個相對的概念，通常用制度標準與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的比來衡量待遇的高低，而發(fā)展系數(shù)考察的是標準的增長與經(jīng)濟和居民生活水平增長之間的關系，是一個適度性的概念。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，各省市自治區(qū)的城市居民最低生活保障標準也會得到提升，但是提升的幅度和速度如何把握？最低生活保障水平發(fā)展系數(shù)的引入，從經(jīng)濟發(fā)展和居民生活水平的提高兩個方面入手，掌控最低生活保障標準的提升，無疑可以使標準的調(diào)整更加有據(jù)可循，有理可依。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于1997年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告，2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報。

參考文獻：

［1］林毓銘.城市居民最低生活保障線制度研究［J］.社會學研究, 1998（4）：110-115.

［2］童星，劉松濤.城市居民最低生活保障線的測定［J］.社會學研究，2000（4）：42-54.

［3］高清輝.中國城市最低生活保障標準的比較與評價［J］.城市問題，2008（6）：96-100.

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［6］林志偉.我國城市居民最低生活保障標準實證研究［J］.人口與經(jīng)濟，2006（6）：70-74.

［7］曹艷春.我國城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷實證研究［J］.當代財經(jīng)，2007（4）：35-40.

［8］曹艷春.我國城市居民最低生活保障標準的影響因素與效應研究［J］.當代經(jīng)濟科學，2007（2）：15-20.

［9］王有捐.對城市居民最低生活保障政策執(zhí)行情況的評價［J］.統(tǒng)計研究，2006（10）：49-54.

［10］曹艷春.1998—2009年我國36個城市“低保”標準變化及保障力度分析［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2009（12）：56-60.

［11］李春根，夏珺.中國城市最低生活保障標準：變化軌跡和現(xiàn)實考量——基于2003—2013年31個省域城市低保數(shù)據(jù)的聚類分析［J］.中國行政管理，2014（12）：90-94.

［12］楊翠迎，何文炯.社會保障水平與經(jīng)濟發(fā)展的適應性關系研究［J］.公共管理學報，2004（1）：79-85.

（責任編輯丁平）

Empirical Study of Urban Minimum Living Guarantee Standard in China

LI Yue-yue
（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：With the development of more than ten years，coverage groups and treatment standards of urban minimum living guarantee system have improved substantially.The article makes a descriptive analysis of average standard and compensation standard of urban minimum living guarantee from 2004 to 2014 in China and uses development coefficient of urban minimum living guarantee level to investigate the relationship between urban minimum guarantee level and economic development and residents’living standards.It makes a cluster analysis of related data of 31 provinces in China and puts forward the following suggestions：as for the provinces with general minimum living guarantee standard，the improvement of minimum living guarantee standard should be greater than the increase of gross product and residents’disposable income；regarding the provinces with proper minimum living guarantee standard，the improvement of minimum living guarantee standard should keep pace with the increase of gross product and residents’disposable income；and considering the provinces with high minimum living guarantee standard，it’s necessary to slow down the improvement of minimum living guarantee standard.The range and pace of improving urban minimum living guarantee standard have to be appropriate and shouldn’t be too high or too low.The introduction of development coefficient of urban minimum living guarantee level can make the adjustment of standard appropriate at two angles.

Key words：urban minimum living guarantee standard；guarantee level；development coefficient

作者簡介：李月月（1991—），女，河北泊頭人，華東師范大學社會保障研究所碩士研究生，主要從事公共政策分析、社會保障理論、工傷保險政策研究。

收稿日期：2015-10-12

【中圖分類號】D632.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1674-2362（2016）01-0036-06