淺析中國古代監(jiān)察制度

陳光

摘 要 監(jiān)察制度是我國古代官制法律文化中獨具特色的部分。本文以中國古代的監(jiān)察制度為考察對象，力圖通過對中國古代監(jiān)察制度的起源、形成、發(fā)展、成熟完備等時期的分析，尤其是對各朝諫官制度的研究， 來比較各個歷史階段監(jiān)察制度的特點，以便從中得到某些有益的啟示，完善我國現(xiàn)行監(jiān)察制度。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察 制度 諫官 演變

中圖分類號：D691.49 文獻標識碼：A

1中國古代監(jiān)察制度的起源

原始社會時期就存在著監(jiān)督：氏族全體對部落首領(lǐng)的監(jiān)督。這種監(jiān)督制度的最大特點是監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位平等，沒有凌駕于氏族社會之上的強制力，完全靠對首領(lǐng)的崇拜力量和共同形成的習(xí)慣力量以及道德的力量來實現(xiàn)。相傳于舜帝時，已有“納言”一職?！渡袝た资蟼鳌氛f：“納言，喉舌之官，聽下言納于上，受上言宣于下?！边@種納言之官，是諫官的初始。納言可直接向皇帝反映下情。

自夏商周始進入奴隸社會，君王根據(jù)親疏、貴賤、尊卑等等級觀念分封諸侯，管理國家，因此國家利益與官吏個別利益、君王和群臣、中央和地方等方面必然存在著矛盾。于是，監(jiān)察制度作為維護奴隸制君主統(tǒng)治的工具和調(diào)節(jié)上述各種關(guān)系的平衡器就必然產(chǎn)生。其主要特點是：以輿論監(jiān)督為輔、設(shè)置監(jiān)察官吏和實施地方監(jiān)察制度。但是，沒有獨立的機構(gòu)和體系，某些具有監(jiān)察職能的官職均由行政官員兼任，不設(shè)專職監(jiān)察官員。西周時期出現(xiàn)的“糾察令”，就規(guī)定了對官吏進行監(jiān)察的具體內(nèi)容和方式。而且當(dāng)時的小宰之職，即相當(dāng)于風(fēng)憲之官（ 即后來的檢察官員） 。到了春秋戰(zhàn)國時期，各諸侯國相繼制定了詳細而嚴厲的懲官條文，監(jiān)察代表國家和法制威嚴的特性更加鮮明。

周文王時，周王室內(nèi)設(shè)有“保氏”一職?！氨Ｊ稀?，可算是中國歷史上最早的諫官?！吨芏Y·地官》：“保氏下大夫一人，中士二人”，“保氏掌諫王惡”。據(jù)《周禮注疏》卷十四“地官保氏”：“保者是保安之義，故使王謹慎其身而歸于道”，“諫者以禮義正之文王”，“王有惡則諫之，故云掌諫王惡”。也就是說，“保氏”的職責(zé)是司掌規(guī)諫王的過錯。

2監(jiān)察制度的形成和發(fā)展

我國古代監(jiān)察制度初創(chuàng)于秦朝。當(dāng)時作為丞相副貳的御史大夫，即具有監(jiān)察職能，其職權(quán)既掌天下文書，又掌管監(jiān)察大權(quán)。御史大夫之下設(shè)有御史中丞、侍御史、監(jiān)察御史等官。秦統(tǒng)治者為鞏固統(tǒng)一的專制主義中央集權(quán)制所實行的御史制度，乃開我國封建社會監(jiān)察制度之先例。秦政府為加強中央集權(quán)，從中央到地方，建立了一整套御史系統(tǒng)，各級監(jiān)察官員在監(jiān)察行政、典正法度、察舉非法方面發(fā)揮了重要作用。御史府的建立和地方監(jiān)察官員的設(shè)置，更是標志著監(jiān)察制度的建立。

秦也是我國歷史上第一個統(tǒng)一的中央集權(quán)制的封建王朝，各項制度有較大的變革，但諫官不能不設(shè)。秦初置諫議大夫，其諫官制度對后世影響至深，諫議之職直沿至宋元時期。

到了漢代，監(jiān)察制度除了沿襲秦制，又有較大發(fā)展。漢朝的監(jiān)察機構(gòu)采取多元制，主要有三個系統(tǒng)：御史臺是中央正規(guī)監(jiān)察機構(gòu)，由御史中丞任御史臺長官，“在殿中察舉非法”，下設(shè)侍御史，由御史中丞帶領(lǐng)。其職責(zé)是輔佐御史中丞監(jiān)察百官，“掌選明法律者為之，凡天下諸獻疑事，掌以法律當(dāng)其是非?！彼倦`校尉原為持節(jié)武臣，后來撤去軍隊，并將其官職固定下來，成為常設(shè)監(jiān)察官員。丞相司直由丞相直接率領(lǐng)，其職責(zé)是掌佐丞相，察舉不法，代表丞相對行政官員進行監(jiān)督。

東漢時的監(jiān)察制度基本上和西漢一樣，御史臺雖是專門監(jiān)察機構(gòu)，組織上仍受少府節(jié)制。到了三國兩晉南北朝時期，由于朝代更替頻繁，戰(zhàn)亂頻仍，這幾個朝代的監(jiān)察機構(gòu)不完善，名稱、職能各有所變，而且變化較大。從魏開始御史臺從少府中分裂出來，成為獨立的中央監(jiān)察機關(guān)。此外中下的諫官組織開始出現(xiàn)。及至兩晉時期，諫官組織更加規(guī)范化了。中國歷史進入魏晉南北朝后，由于士族門閥握有重權(quán)，監(jiān)察制度也迸現(xiàn)出強烈的門閥政治色彩。

3監(jiān)察制度的完備

隋唐時期和宋代中央集權(quán)不斷加強，官僚系統(tǒng)進一步完善，監(jiān)察制度也隨之日益完善。

隋文帝改革了原有的監(jiān)察體制：恢復(fù)御史大夫制度；擴大監(jiān)察機構(gòu)的規(guī)模；廢除御史直屬官制度；恢復(fù)地方巡察制度等。

唐則進一步健全、完善了監(jiān)察機構(gòu)?？傮w上說，唐代的監(jiān)察機構(gòu)分為諫官組織和御史臺兩部分。諫官負責(zé)規(guī)勸皇帝； 御史臺負責(zé)監(jiān)督百官。御史臺實行分署辦公，成立臺院、殿院、察院，三院在御史大夫（ 御史臺長官） 率領(lǐng)之下各司其職，構(gòu)成一個嚴密的中央監(jiān)察系統(tǒng)。

唐朝不僅在中央建立了龐大而系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)，而且在地方上也建立了嚴密的監(jiān)察制度。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度，將全國分為十道（ 后增至十五道） 監(jiān)察區(qū)。每道設(shè)“巡察使”，以五品以下官員擔(dān)任，須為“識治道通明無屈撓者”，兩年一替換，主要職責(zé)是“察官人善惡”等“巡察六條”。它同監(jiān)察院遣地方臨時工作的監(jiān)察使共同構(gòu)成地方的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

宋代為了加強對監(jiān)察機構(gòu)的控制，實行了臺諫合一制度。宋代的三院御史多出外任，兼領(lǐng)它職，規(guī)模比唐代大大縮小。宋代統(tǒng)治者異常重視對各級官吏的監(jiān)察，除了（下轉(zhuǎn)第183頁）（上接第181頁）最高監(jiān)察機關(guān)御史臺外，還有皇帝派遣的“通判”負責(zé)對各州官吏的監(jiān)察。另設(shè)立專職審計機構(gòu)，改革了前代將審計與一般監(jiān)督混同的做法。

元代中央設(shè)御史臺，御史大夫秩高從一品，“非國姓（蒙古貴族）不以授”（《元史·太平傳》）。還在江南和陜西特設(shè)行御史臺，其組織與中央御史臺相同，作為中央御史臺的派出機關(guān)。這是元代監(jiān)察制度的重大發(fā)展。全國分為22道監(jiān)察區(qū)，各設(shè)肅政廉訪使（即監(jiān)察御史）常駐地方，監(jiān)察各道所屬地方官吏。同時元代廢門下省，諫議、司諫、正言也隨之俱廢，因而未設(shè)專職諫官。但御史卻承宋制，得兼諫職。

4監(jiān)察制度的成熟和加強

明清時期，封建統(tǒng)治者為挽救其衰亡，一方面要發(fā)揮監(jiān)察機構(gòu)的作用，另一方面又要采取各種措施操縱和防范監(jiān)察官員。

明代監(jiān)察制度隨著君主專制中央集權(quán)的強化而得到充分發(fā)展和完備。中央將御史臺改為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。都察院設(shè)左右都御史、副都御史和僉都御史。下設(shè)13道監(jiān)察御史，共110人，負責(zé)具體監(jiān)察工作。監(jiān)察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨立進行糾舉彈劾之權(quán)。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務(wù)。擔(dān)任總督和巡撫的官員，其權(quán)力比一般巡按御史要大，有“便宜從事”之權(quán)。都察院除執(zhí)行監(jiān)察權(quán)外，還握有對重大案件的司法審判權(quán)。戰(zhàn)時，御史監(jiān)軍，隨同出征。

清代監(jiān)察機構(gòu)沿襲明代，又有所發(fā)展。在中央，仍設(shè)都察院。早在入關(guān)之前，皇太極即下詔：“凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無禮妄行者，許都察院直言無隱”?！疤戎槊杀?，以誤國論”（《大清會典·事例》卷九百九十八）。各級官吏均置于都察院監(jiān)督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設(shè)15道監(jiān)察御史（清末增至22道），專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中并入都察院。六科給事中和各道監(jiān)察御史共同負責(zé)對京內(nèi)外官吏的監(jiān)察和彈劾。唐代的臺、諫并列，明代的科、道分設(shè)，清代的科、道則在組織上完全統(tǒng)一。監(jiān)察權(quán)的集中，是清代監(jiān)察制度的一大特點。

清代言諫之官的建置大體如明代，有都察院御史和六科給事中兩班人馬?？滴醭跄?，撤銷巡按御史，雍正開始又將給事中劃隸都察院。凡都御史、左副都御史給事中、監(jiān)察御史，都許風(fēng)聞言事。凡政事得失，民生疾苦，制度利弊，風(fēng)俗善惡，皆能以耳目官的資格，盡量陳奏。故順治十年（公元1653年）上諭：“凡事關(guān)政治得失，民生休戚，大利大害，應(yīng)興應(yīng)革，切實可行者，言官宜悉心條陳奏，直言無隱?！毙问饺绱?，事實上清代諫官等于虛設(shè)。

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