學校章程實施的幾點思考

米俊魁

摘 要 學校章程實施是指學校章程的行為規(guī)范在學校教育和管理過程中的具體運用和實行。貫徹實施好學校章程，要對章程進行規(guī)范解釋并形成文本；在章程的統(tǒng)領下完善學校規(guī)章制度體系；學校領導要帶頭照章辦事，各部門要形成章程實施的合力；提升學校管理人員和教職員工對章程的認同度；政府及教育行政部門要積極推進和依法監(jiān)督學校章程的實施。

關鍵詞 學校章程 實施

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》指出：“大力推進依法治校。學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責?！苯逃款C布的《全面推進依法治校實施綱要》更是明確要求各級各類學?！耙婪ㄖ贫ň哂凶陨硖厣膶W校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經(jīng)過核準的章程，應當成為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)”。在教育部和各級教育行政部門的推動下，各級各類學校大都開展了章程制定工作，許多學校已經(jīng)完成了這一工作，面臨著如何更有效地貫徹實施的問題。但是目前學界對章程制定的研究成果較多，而對章程實施的研究比較薄弱。因此，探討學校章程的實施，不僅具有理論意義，更具有現(xiàn)實意義。

一、學校章程實施的涵義及意義

1.學校章程實施的涵義

學校章程的實施，是指學校章程的行為規(guī)范在學校教育和管理過程中的具體運用和實行。學校章程作為學校教育和管理中的行為規(guī)范，是對學校教育中教育關系主體之間行為的抽象和概括，其實現(xiàn)應當具體體現(xiàn)在教育關系主體的義務履行和權(quán)利享受的過程中，使行為規(guī)范轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的秩序，才能實現(xiàn)制定學校章程的目的，實現(xiàn)依法治校。所以，學校章程公布以后，其中規(guī)定的教育關系主體的權(quán)利和義務還只是一種可能性，只有學校章程得到實施，教育關系得到調(diào)整，教育實踐活動得到規(guī)范，這種可能性才會變成現(xiàn)實性，才能真正對學校的教育和管理活動產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

2.學校章程實施的意義

學校制定出章程以后，只是做到了有章可依。更為重要的是章程貫徹執(zhí)行的問題，即有章必依、執(zhí)章必嚴、違章必究。

學校章程并不僅僅是一種宣言、一種形象，更是一種實踐。學校的所有活動，都應當體現(xiàn)章程的精神和貫徹章程的內(nèi)容。毛澤東同志在《實踐論》中說過：“如果有了正確的理論，只是把它空談一陣，束之高閣，并不實行，那么，這種理論再好也是沒有意義的?！睂W校章程亦然。學校用了很大的功夫來制定學校章程，但在學校的教育和管理實踐中并不貫徹執(zhí)行，只是作為一個擺設，再好的章程也是沒有意義的，章程的價值目標是不可能實現(xiàn)的。所以，研究章程的實施，使其發(fā)揮應有的作用，具有重大的現(xiàn)實意義。

二、學校章程實施的幾點建議

1.學校要對章程進行規(guī)范的解釋，并形成文本

學校章程解釋是指章程制定機構(gòu)對學校章程的內(nèi)容和含義所做的具體說明。學校章程解釋的目的是使人們準確地理解學校章程的精神實質(zhì)和具體內(nèi)容，促進學校章程的準確實施。

學校章程的用語，一方面要求通俗易懂，另一方面也要求簡明扼要，具有抽象性和概括性。這就可能會對章程理解產(chǎn)生歧義。所以，對學校章程進行解釋，對章程的每一條文進行說明，闡明其法律依據(jù)、主要內(nèi)容及其相關的信息，對于廣大教職工和社會各界人士增強對章程的理解度、認同度具有非常大的作用，進而也有助于廣大教職工和社會有關人士自覺遵守章程。

目前，很多中小學已經(jīng)制定并公布了章程，但對學校章程進行權(quán)威解釋的很少，這必然影響人們對章程的理解和遵守。所以，在章程制定的同時或章程公布之后，應由章程制定小組形成一個對學校章程進行權(quán)威解釋的文本并公之于眾。

2.在學校章程的統(tǒng)領下完善學校規(guī)章制度體系

學校章程是學校的“憲法”，規(guī)定的是學校的根本問題和重大事項，是學校辦學最根本的規(guī)范性文件，具有根本性和全局性。所以，學校章程不可能面面俱到、事無巨細地對學校教育和管理的所有事務作出規(guī)定。因而學校章程的貫徹落實有賴于建立健全學校的各項具體規(guī)章制度，形成學校的規(guī)章制度體系。在學校規(guī)章制度體系中，由于章程是“母法”、“上位法”，位于最高層次，具有最高權(quán)威和法律效力，而其它規(guī)章制度則是“子法”、“下位法”，位于較低的層次，其規(guī)定不能和學校章程相沖突。所以，在學校章程制定過程中或公布之后，必須以學校章程為依據(jù)，全面清理學校已有的規(guī)章制度，做好廢改立工作，完善學校規(guī)章制度體系。這樣才能保障學校章程的準確實施，為學校的各項工作提供真正的法律保障。教育部《全面推進依法治校實施綱要》指出：“要依據(jù)法律和章程的原則與要求，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產(chǎn)與財務、后勤、安全、對外合作等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系?！?/p>

從理論上講，學校章程在學校設立之日起就應該存在，而學校規(guī)章制度是依據(jù)章程逐步制定的。但目前公辦中小學的現(xiàn)實情況則正好相反，學校章程的制定落后于規(guī)章制度的制定。所以，在學校章程出臺之后，依據(jù)章程對已有規(guī)章制度進行修改甚至廢除，是貫徹實施學校章程必須要做的一項工作。

學校在對其規(guī)章制度進行廢改立即建立健全學校規(guī)章制度體系的過程中，必須堅持以章程為依據(jù)，必須尊重章程作為學?！皯椃ā彼哂械臋?quán)威性，必須貫徹章程的公平、效率、秩序等價值理念，形成一個理念一體、精神相同的以學校章程為引領的制度體系。如果學校規(guī)章制度與學校章程的精神不相符甚至相抵觸，那么學校章程的貫徹實施也會成為一句空話。

目前，很多中小學已經(jīng)制定了學校章程，但并沒有依據(jù)章程對學校已有的規(guī)章制度進行認真全面的清理，沒有對與章程不符的已有規(guī)章制度進行修改和完善，學校章程和規(guī)章制度是“兩張皮”，學校章程被“懸置”起來，成為學校應付檢查、匯報工作的一個“政績”，這根本談不上章程的貫徹實施了。

3.學校領導要帶頭照章辦事，各部門要形成章程實施的合力

學校章程的實施涉及方方面面的組織和人員，但最主要的實施主體是學校和學校的管理者。首先，應有專門的組織和人員對章程的實施進行推動、評估和監(jiān)督。從目前公開的中小學章程文本來看，基本上都沒有明確規(guī)定專門的組織和人員對章程的實施、評估和監(jiān)督負責，這可能造成章程實施過程中人人應該負責、人人都不負責的局面，對章程的實施非常不利。所以，學校設有專門的機構(gòu)和人員來推動、評價和監(jiān)督章程的實施，并在章程文本中給予明確規(guī)定，是非常必要的。從目前中小學的實際情況看，專門設置一個負責推動學校章程實施的機構(gòu)也不太現(xiàn)實，可以考慮在校長辦公室設一個專職人員來負責章程的實施。也就是說，學校的校長辦公室是專門負責推動章程實施的機構(gòu)，在校內(nèi)督促章程的貫徹落實，對于違反章程的行為要進行追究和問責，做到執(zhí)章必嚴、違章必究。

其次，以校長為核心的學校管理團隊作為章程實施的主體，必須依法治校，帶頭照章辦事。公辦中小學實行的是校長負責制，校長是學校的法人代表，全面負責學校的行政工作。因此，以校長為核心的學校管理團隊對于學校章程的貫徹落實負有不可替代和不可推卸的責任。校長是章程實施的第一責任人。以校長為核心的學校管理團隊要有依法治校、依章治校的意識，樹立學校章程作為校內(nèi)“憲法”的權(quán)威性和嚴肅性，嚴格依章辦事，帶頭照章辦事，從自身做起，做好表率，尊重教職工民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，緊緊依靠教職工辦好學校。

最后，要發(fā)揮學校黨總支和教代會在章程實施中的組織監(jiān)督和民主監(jiān)督作用。學校章程的實施僅僅依靠校長及其管理團隊的自覺自律是不夠的，還必須發(fā)揮學校黨總支和教代會在章程實施中的組織監(jiān)督和民主監(jiān)督作用。如果說校長是章程實施的第一責任人，那么，書記就是學校章程實施的第一監(jiān)督人。黨總支可以通過對學校章程實施情況（如以章程為首的學校規(guī)章制度體系是否健全，章程和規(guī)章制度的實體規(guī)定是否得到落實，程序是否被嚴格遵循等等）開展自評，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，保障、監(jiān)督學校行政工作的健康運行，使學校工作始終依法依章有序地運行。此外，教代會的民主監(jiān)督也是章程實施過程中必不可少的。教職工代表大會制度是學校管理體制的主要組成部分，也是保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的制度形式。要發(fā)揮教代會作用，保障教職工對學校校務的知情權(quán)。

4.加大章程學習宣傳力度，提升學校管理人員和教職員工對章程的認同度

（1）提高學校管理人員對章程的認識高度

學校管理人員是學校章程的主要執(zhí)行者，也是學校教學、管理、服務活動的主要實施者。學校管理人員對章程的認同和對章程意義的認識，無疑將直接影響到章程的實施。目前，許多中小學校雖然出臺了章程，但學校管理人員對章程的認識并不到位，法治意識淡漠，仍然習慣于傳統(tǒng)的管理方式，成為章程實施的最大障礙。所以，加強章程的學習和宣傳，從依法治校和自主辦學的高度來認識章程所具有的重大意義，提升學校管理人員對章程的敬畏感、執(zhí)行力，是章程實施的思想基礎。

（2）提高全體師生員工對章程的認識

在章程制定過程中，雖然也有一些教職工參與了章程制定或者對章程的修改完善提出過意見和建議，但絕大多數(shù)教職工對章程價值的認識還是粗淺、片面的。所以，學校應該由黨組織或工會來組織教職工對本校的章程進行認真學習，充分領會章程的各項規(guī)定對學校發(fā)展、教職工個人發(fā)展所具有的深遠意義。通過學習，使教職工明白校長有哪些權(quán)利和義務、自己有哪些權(quán)利和義務、學生有哪些權(quán)利和義務、怎樣來維護學生的權(quán)益、怎樣來維護自己的權(quán)益同時履行自己的義務等等。教職工學習章程的過程就是普法的過程，也是一個凝聚人心、形成共識的過程。通過學習章程中學校的辦學理念、發(fā)展目標、校風、教風、學風等，學校全體人員會形成一致的思想認識，從而形成凝聚力和合力，辦好學校。

5.政府及教育行政部門要積極推進和依法監(jiān)督學校章程的實施

學校章程實施的主體是學校，但僅僅依靠學校的自覺自律是不夠的，政府及教育行政部門要對學校章程的實施建立科學的評估體系，依法監(jiān)督學校章程的實施?！督逃ā返诙臈l明確規(guī)定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構(gòu)教育評估制度?！?《義務教育法》第八條規(guī)定：“人民政府教育督導機構(gòu)對義務教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學質(zhì)量以及義務教育均衡發(fā)展狀況等進行督導，督導報告向社會公布。”

從目前各省市區(qū)的情況來看，推動中小學制定章程的教育行政部門機構(gòu)主要是教育督導室、基礎教育處（科）以及政策法規(guī)處（科）等，如上海市中小學章程制定主要是由教育督導室來組織推動的，而北京市中小學章程制定主要是由基礎教育處（室）來組織推動的。從工作連續(xù)性的角度看，各地區(qū)推動中小學制定章程的教育行政部門機構(gòu)應當擔負起依法評估監(jiān)督學校章程實施的主要職責。

對中小學校章程實施的評估監(jiān)督，可以采用三種方式進行：一是專項評估，即教育行政部門組織人員專門對學校章程實施的情況進行評估檢查，評估檢查的內(nèi)容包括：學校辦學目標、辦學特色和育人目標達成情況；學校校長、黨總支、教代會履行職責情況；學校重大事項民主決策程序；校務公開情況；學校教育管理、教學和教研管理、教職工管理、學生及學籍管理、總務后勤管理、安全管理等制度落實情況；教職工和學生權(quán)利保障情況；學校與社區(qū)、家庭合作共建情況等。二是在其他評估中對學校章程實施情況作為一項重要的內(nèi)容進行評估。例如，上海市虹口區(qū)督導室多年來堅持對轄區(qū)內(nèi)學校的三年發(fā)展規(guī)劃進行終結(jié)性評審。在評審時就將學校章程的執(zhí)行情況納入了評審項目之中。三是書面評估，即通過對學校提供的書面材料進行審查評估。如章程中規(guī)定的校長負責制、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會參與管理和監(jiān)督作用落實得怎么樣，就要看校長、黨組織、教代會的各項議事規(guī)則有沒有建立及其運作情況如何；學校的日常運轉(zhuǎn)是否按照章程的規(guī)定進行，就要看學校的規(guī)章制度、工作計劃、發(fā)展規(guī)劃、機構(gòu)設置是否符合章程的要求并得到落實?？傊ㄟ^各種形式的檢查和評估監(jiān)督，真正使學校章程落到實處，推動學校走上依法治校和自主辦學的軌道。

教育行政部門對章程實施情況進行評估檢查，要尊重法律法規(guī)和規(guī)章以及章程賦予學校的自主辦學的權(quán)利，因為學校章程一經(jīng)教育行政部門核準，不僅對學校有約束力，對教育行政部門也有約束力。教育行政部門的工作人員要努力把握轄區(qū)內(nèi)不同類型學校章程的實質(zhì)，在對某個具體的學校提出要求之前，應先行學習其章程，提出的要求不能與學校章程相違背。

【責任編輯 鄭雪凌】