COSO框架下中國(guó)鐵路12306客運(yùn)系統(tǒng)內(nèi)部控制探究

趙夢(mèng)園

摘要：中國(guó)鐵路總公司開發(fā)并運(yùn)行互聯(lián)網(wǎng)12306客運(yùn)系統(tǒng)，旨在為旅客提供高效便捷的自主購票服務(wù)，更好地實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌和科學(xué)管理。由于我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的特殊性以及鐵路客運(yùn)的重要性，完善客運(yùn)系統(tǒng)的內(nèi)部控制既有利于完成組織績(jī)效，也有利于為社會(huì)做出更多貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)管理 12306

一、案例背景

（一）中國(guó)鐵路總公司的成立

2013年3月14日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定，批準(zhǔn)了鐵道部政企分開的方案，組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司。這項(xiàng)改革旨在推動(dòng)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)健康可持續(xù)發(fā)展，保障鐵路運(yùn)營(yíng)秩序和安全，充分發(fā)揮各種交通運(yùn)輸方式的整體優(yōu)勢(shì)和組合效率，有必要實(shí)行鐵路政企分開，加快推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)。

（二）12306客運(yùn)服務(wù)中心的開通運(yùn)行

12306鐵路客運(yùn)服務(wù)中心是鐵路服務(wù)客戶的重要窗口，于2010年1月30日（2010年春運(yùn)首日）開通并進(jìn)行了試運(yùn)行。12306集成全路客運(yùn)信息，為社會(huì)提供客運(yùn)業(yè)務(wù)辦理和公共信息查詢服務(wù)?？蛻敉ㄟ^登錄該網(wǎng)站，可以查詢旅客列車時(shí)刻表、票價(jià)、列車正晚點(diǎn)、車票余票、售票代售點(diǎn)、車輛技術(shù)參數(shù)以及有關(guān)客運(yùn)規(guī)章。

二、研究?jī)?nèi)容

（一）內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境的構(gòu)成包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任和企業(yè)文化五個(gè)維度。中國(guó)鐵路總公司是在實(shí)行鐵路政企分開的政策下拆分鐵道部重新組建而成，因此，中國(guó)鐵路總公司是由中央管理的正部級(jí)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。12306鐵路客運(yùn)服務(wù)中心是中國(guó)鐵路總公司實(shí)現(xiàn)鐵路資源配置并公布配置信息的一個(gè)窗口，同時(shí)通過這個(gè)窗口獲得客戶的信息反饋，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

在組織架構(gòu)上，主要包括兩個(gè)層次，即治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。根據(jù)《中國(guó)鐵路總公司章程》，中國(guó)鐵路總公司實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。公司依照《中華人民共和國(guó)全民所有制工業(yè)企業(yè)法》及公司章程制定總經(jīng)理辦公會(huì)議事規(guī)則，規(guī)范了重大經(jīng)營(yíng)決策制定程序，形成了較為完善的法人治理結(jié)構(gòu)。

在發(fā)展戰(zhàn)略上，中國(guó)鐵路總公司壟斷了鐵路交通運(yùn)輸業(yè)，作為超大型的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，逐步建立完善現(xiàn)代化的企業(yè)制度，解決改革留下的體制缺陷，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

在人力資源上，一方面中國(guó)鐵路總公司強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與職工薪酬掛鉤，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效考評(píng)，深化工資分配制度改革，充分發(fā)揮工資分配的激勵(lì)作用，深化勞動(dòng)用工制度改革，加強(qiáng)勞動(dòng)合同動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格崗位準(zhǔn)入和崗位動(dòng)態(tài)達(dá)標(biāo)管理，提高企業(yè)用工效率。另一方面深化干部人事制度改革，改進(jìn)兩級(jí)機(jī)關(guān)選人用人工作，在站段等基層單位穩(wěn)步推行中層及以下管理人員、專業(yè)技術(shù)人員崗位管理，鼓勵(lì)各類人員崗位成才。

在社會(huì)責(zé)任上，中國(guó)鐵路總公司把控了鐵路交通資源，盡管在政企分開后作為獨(dú)立的企業(yè)主體嘗試在簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能的轉(zhuǎn)變中獲得更多的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是卻始終肩負(fù)著安全生產(chǎn)、服務(wù)公眾的社會(huì)責(zé)任，只有履行好社會(huì)責(zé)任，才能夠提高企業(yè)自身在交通運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)管理

鐵路總公司業(yè)務(wù)活動(dòng)的兩個(gè)分支為客運(yùn)系統(tǒng)和貨運(yùn)系統(tǒng)，隨著電子商務(wù)的飛速發(fā)展，客運(yùn)系統(tǒng)中，為大家熟知的鐵總的12306客運(yùn)服務(wù)中心發(fā)揮的作用越來越大，作為鐵路運(yùn)輸?shù)墓俜骄W(wǎng)站，12306這個(gè)子系統(tǒng)如何滿足龐大的客戶端需求，為客戶提供安全高效的業(yè)務(wù)辦理服務(wù)既是一個(gè)高難度的技術(shù)問題，同時(shí)又是一個(gè)典型的內(nèi)部控制問題。

1、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

一是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)巨大的人口基數(shù)使得12306面臨著棘手的數(shù)據(jù)庫高并發(fā)量的難題，12306是世界規(guī)模最大的實(shí)時(shí)交易系統(tǒng)之一，媲美Amazon.com，節(jié)假日尤其是春節(jié)的訪問高峰，網(wǎng)站壓力巨大，以2013年為例，春運(yùn)高峰期間，每天有2000萬人訪問該網(wǎng)站，日點(diǎn)擊量最高達(dá)到15.1億次。在車票發(fā)售的高峰時(shí)間點(diǎn)，向12306發(fā)起的并發(fā)請(qǐng)求數(shù)量大得像一場(chǎng)國(guó)家規(guī)模的DDOS攻擊。直至今日，廣大公眾對(duì)12306網(wǎng)站的用戶體驗(yàn)仍然不太滿意，甚至有不少人指責(zé)鐵路總公司壟斷資源卻無法做到加大技術(shù)開發(fā)力度從而改善服務(wù)質(zhì)量，訪問請(qǐng)求大，I/O負(fù)載重，時(shí)間段分布不均衡是12306面臨的主要技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是安全風(fēng)險(xiǎn)。12306客戶服務(wù)中心網(wǎng)站一直面臨著外部惡意或違規(guī)操作帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。其中力量最強(qiáng)大的就是頑固的黃牛黨，盡管12306在向用戶提供業(yè)務(wù)辦理服務(wù)中對(duì)流程進(jìn)行控制，但是始終無法杜絕黃牛的違規(guī)操作。其中最為典型的就是用戶的身份資料外泄以及注冊(cè)時(shí)身份驗(yàn)證的漏洞使黃牛黨偽造身份信息并利用刷票軟件進(jìn)行惡意囤票，此外，此前對(duì)已經(jīng)提交的訂單設(shè)置45分鐘的支付時(shí)間，黃牛黨就借此反復(fù)倒票，非法侵占其他乘客的資源。

2、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

根據(jù)COSO的內(nèi)部控制理論，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的方法主要分為規(guī)避、轉(zhuǎn)移、降低和承受四種。對(duì)于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，鐵路總公司采取了轉(zhuǎn)移和降低相結(jié)合的方法，一方面，加強(qiáng)自身的技術(shù)開發(fā)能力，提高12306的數(shù)據(jù)處理能力，另一方面逐漸尋求與其他電子商務(wù)巨頭的合作，例如2015年6月將余票查詢業(yè)務(wù)的75%遷移至阿里云平臺(tái)；為了應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)，鐵路總公司不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)辦理流程，完善內(nèi)控機(jī)制，將安全風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的限度內(nèi)。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是確保已評(píng)估的的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和管理層指令被適當(dāng)和及時(shí)執(zhí)行的行動(dòng)，其中交易控制是最基本的控制活動(dòng)，根據(jù)采取控制的時(shí)間可以分為預(yù)防性控制和發(fā)現(xiàn)性控制。鐵路總公司通過12306的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)，為了讓鐵路資源得到充分的利用，更好的滿足用戶的出行需求，12306不斷調(diào)整對(duì)對(duì)業(yè)務(wù)流程的控制活動(dòng)。

1、預(yù)防性控制主要體現(xiàn)在旅客乘車前的購票環(huán)節(jié)

為了打擊黃牛利用預(yù)售期自主購票和支付時(shí)差進(jìn)行囤票倒票的行為，12306設(shè)置了新的規(guī)則——凡在同一賬號(hào)、同一身份證明購買行程沖突的車票，如果數(shù)量眾多（一般要達(dá)到10張以上），注冊(cè)賬號(hào)會(huì)被暫時(shí)“鎖定”，只有賬號(hào)持有者拿身份證明到車站人工窗口“解鎖”后，才能退改簽、取票；凡是需要去車站窗口“解鎖”的用戶，12306會(huì)通過短信、郵件的形式通知其本人；在“解鎖”過程中，旅客有可能被鐵路民警盤問，只有去除黃牛屯票、販票嫌疑，才能恢復(fù)正常的賬號(hào)使用功能。

為了更有效有計(jì)劃地引導(dǎo)乘客按需購票合理安排行程，從2014年12月7號(hào)開始采取60天的預(yù)售期并且實(shí)行，但是僅限圖定旅客列車，為了盡量滿足臨時(shí)性的出行需求，鐵路總公司也會(huì)根據(jù)客流高峰進(jìn)一步增加臨客開行?？推鳖A(yù)售期延長(zhǎng)后，預(yù)計(jì)退票、改簽量將有一定增加，因此鐵路總公司也相應(yīng)調(diào)整了退票改簽規(guī)定，用收取梯級(jí)手續(xù)費(fèi)的措施引導(dǎo)旅客科學(xué)地辦理業(yè)務(wù)，減少鐵路資源的浪費(fèi)。

對(duì)多人購票同一訂單的情況盡量采取同行者鄰座的分配原則，根據(jù)乘客的身份證信息進(jìn)行識(shí)別，為60歲以上的老人優(yōu)先安排下鋪，這些預(yù)防性控制活動(dòng)效有地維護(hù)了客運(yùn)系統(tǒng)的運(yùn)行秩序，盡可能為旅客的行程提供便利，但是這種控制活動(dòng)并不能保證滿足所有乘客的期望，尤其是在節(jié)假日的客流高峰期。

2、發(fā)現(xiàn)性控制主要體現(xiàn)在旅客乘車時(shí)的客運(yùn)服務(wù)中

對(duì)于旅客乘車出行但是由于各種原因無票出站的情況，鐵路部門的處理方法是原價(jià)補(bǔ)票，理論上是因?yàn)檫M(jìn)站時(shí)為了提高進(jìn)展效率避免乘客滯留，對(duì)乘客是否人證票一致采取抽驗(yàn)方法，因此為了避免實(shí)名制車票有重復(fù)使一些人鉆空子得以逃票，乘客上車后車票丟失且下車前未找回就不再適用先補(bǔ)票后退票的原則，而是必須原價(jià)補(bǔ)票。但是對(duì)于很多不慎丟失車票的乘客來說，這就被迫增加了出行的成本。客觀上既然采取實(shí)名制購票那么車票就不再是唯一的憑證，購票記錄等也可作為憑證，鐵路總公司采取的措施無疑侵犯了丟票乘客的合法權(quán)益，造成許多乘客的不滿和質(zhì)疑。因此如何采取合適的發(fā)現(xiàn)性內(nèi)控活動(dòng)來解決突發(fā)事件，或許也是鐵路總公司應(yīng)該著手解決的問題。

（四）信息與溝通

信息與溝通是指在內(nèi)部控制系統(tǒng)中建立一個(gè)機(jī)制，用于識(shí)別、采集、處理和傳遞各類信息，并將相關(guān)信息傳達(dá)給適當(dāng)人員。中國(guó)鐵路總公司雖然正在努力建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但是仍然保持了國(guó)企在內(nèi)部溝通中重視傳達(dá)會(huì)議精神的做法。這種溝通方式保留了傳統(tǒng)央企的工作作風(fēng)，但是卻缺少自下而上的溝通反饋。

（五）監(jiān)控活動(dòng)

監(jiān)控活動(dòng)是通過持續(xù)評(píng)估、個(gè)別評(píng)價(jià)或兩者相結(jié)合的方式，確定每個(gè)內(nèi)控要素是否正常運(yùn)行。對(duì)12306客運(yùn)服務(wù)中心的日常維護(hù)就體現(xiàn)了鐵路總公司的持續(xù)評(píng)估過程，針對(duì)系統(tǒng)出現(xiàn)的問題，組織技術(shù)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)行維護(hù)和實(shí)時(shí)修復(fù)，對(duì)突發(fā)問題做出反映并及時(shí)報(bào)告。個(gè)別評(píng)價(jià)體現(xiàn)在對(duì)公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督中，中國(guó)鐵路客戶服務(wù)中心正小范圍推行“會(huì)員制”，參與“鐵路旅客服務(wù)質(zhì)量問卷網(wǎng)上有獎(jiǎng)?wù){(diào)查”并獲獎(jiǎng)的旅客將獲積分成為會(huì)員，享受專屬優(yōu)惠，此外，負(fù)責(zé)開發(fā)12306的中國(guó)鐵道科學(xué)研究院采取舉報(bào)懸賞（最高獎(jiǎng)勵(lì)2000元）的方法征集旅客發(fā)現(xiàn)的網(wǎng)站漏洞。

三、結(jié)論與建議

以上根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架，對(duì)中國(guó)鐵路總公司的經(jīng)營(yíng)管理及12306客運(yùn)子系統(tǒng)進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，其作為一個(gè)向廣大社會(huì)公眾提供交通運(yùn)輸服務(wù)的龐雜主體，只有全面認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理中的現(xiàn)狀和缺陷，勇于創(chuàng)新，積極尋求科學(xué)的治理路徑，才能克服難題，取得更好的發(fā)展前景。