農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

張　毅，張　紅，畢寶德

(1.清華大學(xué)　土木水利學(xué)院，北京　100084；2.中國人民大學(xué)　財(cái)政金融學(xué)院，北京　100872)

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農(nóng)地的“三權(quán)分置”及改革問題：政策軌跡、文本分析與產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

張毅1，張紅1，畢寶德2

(1.清華大學(xué)土木水利學(xué)院，北京100084；2.中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京100872)

摘要：十八屆三中全會(huì)后，中央關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路日漸清晰，學(xué)術(shù)界從不同角度展開了討論與研究，但是目前關(guān)于“三權(quán)分置”問題仍處于眾說紛紜、缺乏共識(shí)的階段。在對(duì)近年來地方和中央“三權(quán)分置”的政策演變軌跡進(jìn)行梳理，并運(yùn)用文本分析法分析中央“三權(quán)分置”政策中三權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的主要特征后，論文深入辨析了學(xué)術(shù)界關(guān)于“三權(quán)分置”中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)法律屬性方面的共識(shí)與分歧，發(fā)現(xiàn)在“三權(quán)分置”和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，并且與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是集體成員基于其特定身份而享有的權(quán)利；經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)。論文基于上述分析還對(duì)我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)進(jìn)行了初步探索。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；承包經(jīng)營權(quán)；承包權(quán)；經(jīng)營權(quán)

一、引言

近年來，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大*據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年底，家庭承包土地流轉(zhuǎn)達(dá)4.03億畝，占整個(gè)家庭承包土地總面積的30.4%。也就是說，在我國農(nóng)村約2.3億個(gè)家庭中，大約有6000萬個(gè)家庭流轉(zhuǎn)出了土地，占農(nóng)村家庭的25%。參見：《陳錫文：社會(huì)化服務(wù)助推家庭經(jīng)營現(xiàn)代化》，http://www.cirs.tsinghua.edu.cn/zjsdnew/20150506/1120.html，2015年5月8日訪問。。為兼顧農(nóng)地流出方(農(nóng)地承包戶)和流入方(農(nóng)地經(jīng)營者)的利益，各地從不同角度進(jìn)行了改革探索，如推行兩田制*在堅(jiān)持土地集體所有和家庭承包經(jīng)營的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責(zé)任田(有些地方叫商品田或經(jīng)濟(jì)田)兩部分。口糧田按人平均承包，一般只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，體現(xiàn)社會(huì)福利原則；責(zé)任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實(shí)行招標(biāo)承包。、農(nóng)地股份制*以農(nóng)村集體土地(單獨(dú)或結(jié)合資金等其他要素)入股，由設(shè)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體對(duì)入股集體土地等要素實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，并采取按股分紅等分配方式的股份制或股份合作制的經(jīng)濟(jì)制度。和農(nóng)地信托制*在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對(duì)受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實(shí)現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨(dú)立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有。等。上述實(shí)踐探索為促進(jìn)區(qū)域農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也始終存在著農(nóng)地流出方與流入方土地權(quán)利不清晰及由此導(dǎo)致的雙方權(quán)益不同程度受損這一瓶頸問題。比如，一方面，農(nóng)地承包戶原意流轉(zhuǎn)土地但并不想永久失去土地；另一方面，農(nóng)地經(jīng)營者試圖長期經(jīng)營土地但隨時(shí)面臨農(nóng)地承包戶收回土地的約束，并且農(nóng)地經(jīng)營者流轉(zhuǎn)到手土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能也并未有效激活。歸結(jié)起來，這是一個(gè)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)不適應(yīng)且滯后于實(shí)踐發(fā)展的重大理論問題，迫切需要中央層面給予頂層設(shè)計(jì)以破解。

我國目前法定的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)是建立在改革開放后集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間“兩權(quán)分置”基礎(chǔ)上的，但是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力離開農(nóng)村，農(nóng)民出現(xiàn)了分化，農(nóng)地承包戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。如何使農(nóng)地承包戶放心轉(zhuǎn)移就業(yè)且保留其承包權(quán)益，農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者安心從事農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營且享有一定的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能，成為政策制定者和與農(nóng)地經(jīng)營有關(guān)的各方面臨的重大理論問題。

為適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的迫切需求，八屆三中全會(huì)拉開了包括土地改革在內(nèi)的全面深化改革的大幕，關(guān)于農(nóng)地改革的一系列政策舉措陸續(xù)出臺(tái)。2014年1月19日，中央一號(hào)文件中明確指出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，首次在中央文件中提出“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”的概念，這既是對(duì)近些年地方農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革探索的官方回應(yīng)，也為未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。2014年12月22日，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新，從“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍。至此，“三權(quán)分置”一詞成為我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革過程中重大制度創(chuàng)新的集中體現(xiàn)[1]。

關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，既有學(xué)者肯定其意義和價(jià)值，也有學(xué)者指出其缺陷和弊端。比如，有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度具有深厚的歷史基礎(chǔ)，是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)地制度的繼承和發(fā)揚(yáng)，能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一[2]。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分離尤其是經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分，將大大擴(kuò)展農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)配置及其效率改進(jìn)的潛在空間[3]。 “三權(quán)分離”農(nóng)地制度明確了土地承包關(guān)系“長久不變”的制度內(nèi)涵，即“長久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營權(quán)，是土地承包關(guān)系長久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長久不變。放活土地經(jīng)營權(quán)解開了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的困境[4]。但是，也有學(xué)者認(rèn)為，集體所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)與流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之間的法律關(guān)系和權(quán)利規(guī)定是殘缺的[5]；耕地流轉(zhuǎn)實(shí)行承包權(quán)不流轉(zhuǎn)的做法，這一政策在設(shè)計(jì)上存在一定缺陷，如果農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)并一次性交租金，就等于出售經(jīng)營權(quán)，這樣一來，農(nóng)民手中擁有承包權(quán)就失去意義[6]。分離之后，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別負(fù)擔(dān)農(nóng)民生存與發(fā)展的功能，在兩權(quán)歸屬不同主體時(shí)，很容易出現(xiàn)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的權(quán)利沖突窘境，最終導(dǎo)致農(nóng)民利益受損[7]。“三權(quán)分離”是經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)農(nóng)地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論[8]。

學(xué)者們觀點(diǎn)存在分歧的原因在于：一方面，從宏觀視角看，“三權(quán)分置”將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別賦予農(nóng)地承包和農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者，似乎找到了有效破解農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)不適應(yīng)且滯后于實(shí)踐發(fā)展這一理論問題的法寶鑰匙；另一方面，從微觀視角看，“三權(quán)分置”中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)作為全新的政策用語，其權(quán)利內(nèi)容的邊界如何，兩者有無沖突及遇到?jīng)_突時(shí)如何解決等關(guān)鍵問題并不甚明了。繼而，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)"三權(quán)分置"的可操作性大打折扣。

基于此，本文著力研究土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二(分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán))且實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行之后，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法律屬性和權(quán)利內(nèi)容、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)與法定作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系、“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的相互關(guān)系等在理論上仍屬空白且法律上無跡可尋的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)問題。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的由來：政策軌跡

與十一屆三中全會(huì)后我國農(nóng)村改革的路徑類似，當(dāng)前的“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)，也經(jīng)歷了一個(gè)從地方到中央、自下而上的政策過程。截至目前，不論中央還是地方，均沒有專門發(fā)布有關(guān)中央有關(guān)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策文件。中央關(guān)于“三權(quán)分置”的政策主要分布在十八屆三中全會(huì)之后的中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，以及其它中央文件中；地方關(guān)于“三權(quán)分置”的政策主要集中在地方出臺(tái)的有關(guān)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)文件中。

(一)地方有關(guān)“三權(quán)分置”改革政策

上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離探索已在各地展開。重慶、江西、浙江、安徽、四川等地通過出臺(tái)文件，鼓勵(lì)集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)二次分離有強(qiáng)烈的社會(huì)訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)*參見王立彬：《國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談土地承包經(jīng)營權(quán)“再分離”》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2013-12/29/c_118753978.htm，2015年4月28日訪問。。

1.中部地區(qū)

根據(jù)現(xiàn)有資料，與“三權(quán)分置”有關(guān)的“承包權(quán)”或“經(jīng)營權(quán)”首次出現(xiàn)之處是在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》(2003年3月1日起施行)頒布之后安徽省合肥市人民政府辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地承包和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干意見》(合政辦〔2004〕95號(hào))(2004年9月11日)，該意見規(guī)定：“堅(jiān)持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。對(duì)二輪承包后的人口變動(dòng)，原則上不予補(bǔ)地。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)由當(dāng)事人雙方進(jìn)行協(xié)商，簽訂流轉(zhuǎn)合同，并經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織見證。任何個(gè)人和組織都不得強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！痹撐募m然沒有提及“承包權(quán)”，但卻明確提出“土地經(jīng)營權(quán)”的概念。直到2008年，安徽省合肥市人民政府《關(guān)于農(nóng)村土地承包和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(合政〔2008〕93號(hào))(2008年8月14日)則明確規(guī)定：“推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度不變的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離?！?012年，安徽省合肥市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理的意見》(合統(tǒng)籌辦〔2012〕7號(hào))(2012年9月11日)再一次強(qiáng)調(diào)：“在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營制度的前提下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，堅(jiān)持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活經(jīng)營使用權(quán)，逐步擴(kuò)大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范疇?！彼煌氖?，該意見中同時(shí)出現(xiàn)“經(jīng)營權(quán)”和“經(jīng)營使用權(quán)”的概念。但是，在2009年，安徽省人民政府《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題的意見》(皖政〔2009〕13號(hào))(2009年3月16日)中，并未提及“三權(quán)分置”的相關(guān)內(nèi)容。

除安徽省之外，河南省焦作市(2009年3月24日)、洛陽市(2009年4月13日)、江西省贛州市崇義縣(2009年5月17日)、湖北省遠(yuǎn)安縣舊縣鎮(zhèn)(2009年7月2日)、遠(yuǎn)安縣陽坪鎮(zhèn)(2009年7月15日)等中部地區(qū)其他省份也都先后發(fā)布關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的文件。所不同的是焦作市和遠(yuǎn)安縣陽坪鎮(zhèn)提出用“使用權(quán)”代替“經(jīng)營權(quán)”，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)”分離。

2.東部地區(qū)

在東部地區(qū)，最先部署農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革的是浙江省，比如，浙江省嘉興市人民政府辦公室《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(嘉政辦發(fā)〔2007〕106號(hào))(2007年9月24日)提出：“鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)?！闭憬幉ㄊ形k公廳、寧波市人民政府辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作提高土地規(guī)模經(jīng)營水平的意見》(甬黨辦〔2008〕5號(hào))(2008年1月30日)規(guī)定，“堅(jiān)持穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的原則。在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度和土地承包關(guān)系的前提下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”，其中特別強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特指“農(nóng)戶家庭承包耕地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。十八屆三中全會(huì)之后的2014年，寧波市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見》(甬政發(fā)〔2014〕62號(hào))(2014年7月15)進(jìn)一步明確規(guī)定：“堅(jiān)持依法自愿有償和穩(wěn)制活權(quán)的原則，落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、搞活土地經(jīng)營權(quán)，不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理?！钡?，2009年中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》(浙委辦[2009]37號(hào))(2009年4月1日)中，并未涉及“三權(quán)分置”的有關(guān)內(nèi)容。

除此之外，浙江省余姚市(2008年5月7日)、臺(tái)州市(2009年3月7日)、衢州市衢江區(qū)(2009年9月14日)，山東省青島市即墨市(2009年6月28日)等均先后出臺(tái)關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的文件?？梢?，東部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)踐探索主要集中在浙江省。

3.西部地區(qū)

西部地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革主要集中在重慶市和四川省，比如，重慶市人民政府辦公廳《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見(試行)》(渝辦發(fā)〔2007〕250號(hào))(2007年9月12日)規(guī)定：“穩(wěn)制、分權(quán)、放活的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，要穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營體制，在不改變土地承包關(guān)系的前提下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和土地使用權(quán)分離，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索有效形式，放活土地使用權(quán)?！彼拇ㄊ∪嗣裾k公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范有序進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》(川辦發(fā)〔2009〕39號(hào))(2009年8月26日)。規(guī)定：“堅(jiān)持‘穩(wěn)制、分權(quán)、搞活’的原則。在穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營制的前提下，實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營使用權(quán)?！眱墒∈幸庖姷牟煌幵谟?，重慶市提出“承包權(quán)”與“土地使用權(quán)”分離，四川省提出放活“經(jīng)營使用權(quán)”。

由此可見，地方有關(guān)“三權(quán)分置”改革政策具有如下特征：一是十八屆三中全會(huì)之前，“三權(quán)分置”改革在全國東中部多數(shù)地區(qū)均有部署，且最早出現(xiàn)在中部地區(qū)的安徽省合肥市(2004)；二是除西部地區(qū)的重慶市和四川省之外，東部和中部地區(qū)的“三權(quán)分置”改革政策均是地市級(jí)及其下級(jí)政府出臺(tái)的，省級(jí)層面的相關(guān)文件均為提及；三是各地區(qū)關(guān)于“承包權(quán)”的概念表述較為一致，對(duì)“經(jīng)營權(quán)”則有“土地經(jīng)營權(quán)”、“經(jīng)營使用權(quán)”和“土地使用權(quán)”三種概念表述。

(二)中央有關(guān)“三權(quán)分置”的政策

黨的十八大以來，中央有關(guān)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的提出經(jīng)歷了如下過程：(1)2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，這是近年來國家領(lǐng)導(dǎo)人代表中央層面首次提及“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的概念。(2)2013年12月24日，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，“農(nóng)村集體土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”，“土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)”，“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”、“要加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行”。這是近年來中央會(huì)議中首次涉及所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的政策思想，也首次提出“土地經(jīng)營權(quán)”而非“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的政策主張。(3)2014年1月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這是繼2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議之后，中央首次對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能賦予新的內(nèi)涵。(4)2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出“鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式”、“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”，“抓緊研究探索集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和具體實(shí)現(xiàn)形式”和“土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭”。這是中央首次專門發(fā)文部署“土地經(jīng)營權(quán)”而非“土地承包經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)。(5)2014年12月23日，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。(6)2015年1月22日，國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(國辦發(fā)〔2014〕71號(hào))提出，現(xiàn)階段通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)，具有明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場(chǎng)的特征。這是中央首次將(農(nóng)戶承包)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的范疇，從而進(jìn)一步豐富了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。(7)2015年2月1日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(2015年中央1號(hào)文件)提出“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”，“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”。該文件在之前一系列文件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，不僅再次豐富土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能(入股)，更對(duì)尚處于中央政策層面的“三權(quán)分置”提出了修改相關(guān)法律法規(guī)的更高要求。

三、農(nóng)地的“三權(quán)”及“三權(quán)分置”：來自政策的文本分析

政策文本分析作為一種研究范式，有著自己的分析技術(shù)和研究策略。政策文本分析可分為三種類型：一是比較純粹的文本定量分析，最一般的表現(xiàn)是對(duì)文本中某些關(guān)鍵詞的詞頻統(tǒng)計(jì)，重在描述文本中的某些規(guī)律性現(xiàn)象或特點(diǎn)，屬于傳統(tǒng)的內(nèi)容分析；二是對(duì)文本中的詞語的定性分析，多從某一視角出發(fā)對(duì)文本進(jìn)行闡釋和邏輯演繹，屬于話語分析范疇；三是綜合分析，即文本的定量分析與定性分析相結(jié)合，對(duì)文本既有定量描述也有定性闡釋甚至還有預(yù)測(cè)[9]。

縱觀中央關(guān)于“三權(quán)分置”之三種權(quán)利的政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)具有如下特征：

1.所有權(quán)

關(guān)于所有權(quán)的概念，有“土地所有權(quán)”、“集體所有權(quán)”、“土地集體所有權(quán)”和“集體土地所有權(quán)”共四種表述，這些概念體現(xiàn)出中央政策對(duì)我國農(nóng)村土地集體所有制的肯定和延續(xù)。

2.承包權(quán)

關(guān)于承包權(quán)的概念，有“承包權(quán)”、“集體土地承包權(quán)”、“農(nóng)戶承包權(quán)”和“以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”共四種表述。通過這些概念的表述和文件中的相關(guān)表述，不難發(fā)現(xiàn)，承包權(quán)存在如下特征：一是承包權(quán)的承包方式以“農(nóng)戶”、“家庭”和“農(nóng)民家庭”(且是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭)承包為主*家庭承包，是指對(duì)具有保障功能的耕地、林地、草地這三類農(nóng)村土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包方式時(shí)，以該社區(qū)農(nóng)民集體成員(農(nóng)民)人人有份、內(nèi)部家庭(農(nóng)戶)為經(jīng)營單位的承包。參見：丁關(guān)良：《工商企業(yè)租賃與使用農(nóng)戶“家庭承包地”的法律對(duì)策研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013(5)，第38-45頁。，并且“其他任何主體都不能取代”；二是承包權(quán)的期限“穩(wěn)定并長久不變”，同時(shí)也需要“明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”。

3.經(jīng)營權(quán)

關(guān)于經(jīng)營權(quán)的概念，有“經(jīng)營權(quán)”、、“土地經(jīng)營權(quán)”、“承包土地的經(jīng)營權(quán)”、“農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)”和“集體林地經(jīng)營權(quán)”共五種表述。通過這些概念性表述，還可以發(fā)現(xiàn)中央文件中提到的經(jīng)營權(quán)包括兩種：一是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)；二是集體林地經(jīng)營權(quán)(僅限以家庭方式承包取得)。

另外，通過對(duì)與經(jīng)營權(quán)有關(guān)的表述分析可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)還具有以下特征：一是經(jīng)營權(quán)的前綴詞是“家庭承包土地”；二是經(jīng)營權(quán)的主要目的是“放活”，既可以“向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，也可以“通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易”，還可以“入股合作社和龍頭企業(yè)”*截止2014年底，全國土地流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，占比為30.4%。其中大約58%的土地在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，大約23%的土地流轉(zhuǎn)給合作社，大約10%的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)，剩下的土地流轉(zhuǎn)給其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。，并鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式；三是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)場(chǎng)所可以是“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”等“公開市場(chǎng)”，且通過“市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易”的(土地)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有“明顯的資產(chǎn)使用權(quán)租賃市場(chǎng)”的特征。

4.承包經(jīng)營權(quán)

關(guān)于“承包經(jīng)營權(quán)”，有“承包經(jīng)營權(quán)”和“土地承包經(jīng)營權(quán)”共兩種表述，其中只有表述之“土地承包經(jīng)營權(quán)”是我國現(xiàn)行《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)的法律用語，它與表述之一“承包經(jīng)營權(quán)”的存在說明承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是可以合二為一的，土地承包經(jīng)營權(quán)人同時(shí)享有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

5.“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”關(guān)系

關(guān)于“三權(quán)分置”中“三權(quán)”關(guān)系，中央政策并未有統(tǒng)一的、明確的提法。但從現(xiàn)有的政策表述中，可以歸納出如下特征：一是明確指出“土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)”*2013年12月23日至24日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出。；二是明確指出要“好好研究”*2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)指出。、“抓緊研究”*參見：中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))。并“界定”集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)(在土地流轉(zhuǎn)中的)(相互)權(quán)利關(guān)系(和具體實(shí)現(xiàn)形式)*參見：2015年中央1號(hào)文件。。

綜上可見，十八屆三中全會(huì)以來的中央文件中關(guān)于“三權(quán)分置”中所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的概念存在多種具體表述。尤其是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的概念，既有混合在一起的，如(土地)承包經(jīng)營權(quán)；也有分開表述的，如“(農(nóng)戶)承包權(quán)”與“(土地)經(jīng)營權(quán)”。但是，與承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的概念相比，關(guān)于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)能的表述，就顯得較為混亂。其中，既有關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的表述，也有關(guān)于(土地)經(jīng)營權(quán)權(quán)能的表述，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的邊界該如何界定則并未涉及。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(2014年11月20日)，提出“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”。毫無疑問，這些流轉(zhuǎn)方式均屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容*《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第32條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。黨的十七屆三中全會(huì)提出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。。但是，國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(2015年1月22日)則提出，“現(xiàn)階段通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。不難發(fā)現(xiàn)，能在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中包括土地經(jīng)營權(quán)而不包括土地承包權(quán)。中央的政策指向是允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)流入方得到的只有土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包權(quán)，土地承包權(quán)不能在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。

四、農(nóng)地“三權(quán)”及“三權(quán)分置”的法律屬性：來自學(xué)術(shù)界的共識(shí)與分歧

關(guān)于“三權(quán)分置”后承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法律地位，學(xué)者們眾說紛紜。主要有以下四種觀點(diǎn)：一是承包權(quán)是成員權(quán)，經(jīng)營權(quán)是債權(quán)[10]。二是承包權(quán)是物權(quán)，經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。如，根據(jù)當(dāng)前的法律制度安排，農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)是物權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，權(quán)利的效力差異明顯[11]。三是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均屬于物權(quán)。如承包權(quán)在嚴(yán)格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利，是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容*與該觀點(diǎn)較類似，還有學(xué)者認(rèn)為，受權(quán)能分離理論的誤導(dǎo)，將土地承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)能等同于承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)能等同于經(jīng)營權(quán)，就形成了農(nóng)村土地三權(quán)分離的民事權(quán)利。參見：申惠文：《法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革》，《中國土地科學(xué)》2015，29(3)：第39-44頁。，并非單純承包土地一種權(quán)利資格；土地經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán)性(財(cái)產(chǎn)性)權(quán)利[12]。分離后的經(jīng)營權(quán)其定位應(yīng)為物權(quán)，具體性質(zhì)是用益物權(quán)，其權(quán)能主要表現(xiàn)為對(duì)承包地的獨(dú)立占有、經(jīng)營、收益和處分。承包權(quán)理應(yīng)是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，具體來說，是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，性質(zhì)也為用益物權(quán)[13]。四是承包權(quán)是物權(quán)，經(jīng)營權(quán)未提及。如，經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，可以抵押擔(dān)保，但作為物權(quán)的承包權(quán)依然不能抵押[14]。要強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)屬性*參見[5]14。。綜上可見，學(xué)術(shù)界對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的法律屬性問題，分歧比較突出，尚處于討論與百家爭(zhēng)鳴階段。不難發(fā)現(xiàn)的是，學(xué)者們對(duì)承包權(quán)的法律屬性認(rèn)識(shí)較為一致，分歧主要體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)營權(quán)法律地位的認(rèn)知上。

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)——物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)

筆者認(rèn)為，將承包權(quán)界定為成員權(quán)較為不妥。理由是，一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)并未清晰界定成員權(quán)的概念、內(nèi)涵以及取得或喪失成員權(quán)資格的條件和程序等內(nèi)容；另一方面，眾所周知，在我國現(xiàn)有法制條件下，農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提是農(nóng)民是其所在集體的成員之一。否則，集體成員由于其享有的成員權(quán)既可以被賦予承包權(quán)，也可以被賦予土地承包經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的先后次序和引致關(guān)系仍處于纏繞狀態(tài)。如果將承包權(quán)界定為物權(quán)，雖然按照物權(quán)法關(guān)于“一物一權(quán)”、“公示公信”和“物權(quán)法定”的原則，承包權(quán)的權(quán)益均不能與我國《物權(quán)法》法定用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)相提并論，我國法律也不能在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上重設(shè)承包權(quán)做為物權(quán)的一種，但是筆者贊同上述學(xué)者潘俊的觀點(diǎn)，“承包權(quán)在嚴(yán)格意義上仍是土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利”，并且筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)成立的前提條件就是土地承包經(jīng)營權(quán)由家庭經(jīng)營的靜態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)經(jīng)營時(shí)的動(dòng)態(tài)。

換言之，在農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下，當(dāng)承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體為同一主體(農(nóng)戶或農(nóng)民家庭)時(shí)，農(nóng)戶或農(nóng)民家庭享有完整的“轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股”等權(quán)能，此時(shí)，家庭承包權(quán)內(nèi)含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，承包權(quán)將替代家庭經(jīng)營條件下的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利職能。所不同的是，此時(shí)的承包權(quán)權(quán)利內(nèi)容與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容有所不同。比如，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有占有、使用、收益和有限處分(與所有權(quán)人相比，主要體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)的權(quán)利)等權(quán)能，而承包權(quán)人除了享有部分收益權(quán)能和最終處分權(quán)能*參見：湖北省農(nóng)委：《湖北省新時(shí)期農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況》，http://znzg.xynu.edu.cn/Html/?5581.html，2015年4月20日訪問。(與經(jīng)營權(quán)人相比，包括退出、繼承等)之外，其占有、使用、部分收益和部分處分權(quán)能均讓渡給農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營者*土地承包經(jīng)營制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融合，就是土地承包經(jīng)營權(quán)中人身性質(zhì)的權(quán)利與財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)利進(jìn)一步分化和組合的過程。農(nóng)民依據(jù)身份所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)逐漸向土地收益權(quán)的方向轉(zhuǎn)變，而其中的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與之再度分割，以便在制度上造成一種能夠完全適應(yīng)農(nóng)地市場(chǎng)交易需要的土地產(chǎn)權(quán)。參見：揭明，魯勇睿：《土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)利束與權(quán)利結(jié)構(gòu)》，北京：法律出版社，2011年，第164頁。。因此，按照物權(quán)法的一般原理：物權(quán)的變更有廣義和狹義之分：廣義的物權(quán)變更，包括物權(quán)主體、內(nèi)容、客體的變化；狹義的物權(quán)變更，主要指物權(quán)內(nèi)容和客體的變化，不包括物權(quán)主體的變化[15]。由此可知，土地承包經(jīng)營權(quán)衍生家庭承包權(quán)，將發(fā)生物權(quán)權(quán)利內(nèi)容的變更，農(nóng)地流轉(zhuǎn)條件下的家庭承包權(quán)同樣屬于物權(quán)的一種。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租與入股——債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)

關(guān)于經(jīng)營權(quán)的法律屬性，筆者認(rèn)為，需要分類對(duì)待，既不能由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)流出方(農(nóng)戶)與流入方(經(jīng)營者)必須要簽訂流轉(zhuǎn)合同并嚴(yán)格套用物權(quán)的“一物一權(quán)”原則，而將其簡(jiǎn)單地界定為債權(quán)；也不能由于承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，就根據(jù)“經(jīng)營權(quán)是因承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能讓渡而產(chǎn)生新的權(quán)利內(nèi)容”，而將其界定為物權(quán)，更不能不明確其法律屬性從而造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中操作層面的混亂。要做到分類對(duì)待，筆者認(rèn)為，如前文所述，既然土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)通過“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式”進(jìn)行流轉(zhuǎn)讓渡的，就有必要區(qū)分不同方式流轉(zhuǎn)條件下的土地經(jīng)營權(quán)法律屬性。

1.轉(zhuǎn)包

轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包時(shí)，農(nóng)地流入方(農(nóng)戶)與流入方(實(shí)際經(jīng)營者)簽訂轉(zhuǎn)包合同并報(bào)發(fā)包方備案即可*參見：最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號(hào))。。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條第2款的規(guī)定“轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”可知，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包不會(huì)使農(nóng)地流出方(農(nóng)戶)喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，而只是從物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出部分權(quán)能(包括物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，但不包括處分權(quán))轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方[17]。也即是，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包條件下，受轉(zhuǎn)包方無法移轉(zhuǎn)繼受取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，土地承包權(quán)仍由農(nóng)戶保留，受轉(zhuǎn)包方實(shí)際取得的土地經(jīng)營權(quán)只是原土地承包經(jīng)營權(quán)人讓渡的部分權(quán)能而已。

2.出租

土地承包經(jīng)營權(quán)出租，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。與土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包較為類似，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條也規(guī)定，“出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”。因此，在土地承包經(jīng)營權(quán)出租條件下，出租方與承租方的行為是以發(fā)生地租給付義務(wù)為目的的法律行為(負(fù)擔(dān)行為)，而非以發(fā)生物權(quán)變動(dòng)為目的的行為(處分行為)，而“負(fù)擔(dān)行為，不以負(fù)擔(dān)義務(wù)者對(duì)給付標(biāo)的物有處分權(quán)之必要”[17]。物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)仍由出租方保留，承租方通過與出租方簽訂合同約定并只取得承包地的土地經(jīng)營權(quán)，出租方與承租方之間的農(nóng)地租賃關(guān)系屬于債權(quán)關(guān)系。

3.入股

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第二章第五節(jié)第42條規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第19條規(guī)定，“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，但股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶”。因此可知，土地承包經(jīng)營權(quán)入股條件下，雖然土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，但是其是一種不完整的股權(quán)，也可以稱作為“準(zhǔn)土地股權(quán)”[18]，其與既有股份制理論所定義的嚴(yán)格意義上的股權(quán)由較大差距。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)入股條件下，農(nóng)戶讓渡的是土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來的部分權(quán)能，土地股份合作社取的是承包地使用權(quán)*參見[16]第422頁。。也即是，土地承包權(quán)仍由農(nóng)戶家庭掌握，土地股份合作社只擁有土地經(jīng)營權(quán)；一旦土地股份合作社經(jīng)營失敗、需要解散，土地經(jīng)營權(quán)復(fù)歸農(nóng)戶家庭并與其一直擁有的土地承包權(quán)合二為一成為原物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。由此不難發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)入股條件下的土地經(jīng)營權(quán)具有相對(duì)性、暫時(shí)性、短期性和意義自治性等特征，是債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。需要指出的是，如前文所述，中央政策精神已經(jīng)明確“三權(quán)分置”條件下，土地承包經(jīng)營權(quán)入股主要通過放活土地經(jīng)營權(quán)的方式，允許其可以“入股合作社和龍頭企業(yè)”。

(三)土地承包經(jīng)營權(quán)互換與轉(zhuǎn)讓——物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)

1.互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地進(jìn)行交換，同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)*參見：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條。。不難發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營權(quán)互換是同一發(fā)包方所發(fā)包的兩個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的互相調(diào)換。其結(jié)果是互換土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶均沒有喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，只是對(duì)兩個(gè)農(nóng)戶家庭所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)所對(duì)應(yīng)的承包地做了調(diào)換。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)互換條件下，兩個(gè)農(nóng)戶家庭均保留土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并且各自的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合二為一，未發(fā)生分離的。由此，可以認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)互換條件下仍有農(nóng)戶家庭掌握的土地經(jīng)營權(quán)作為其土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分，也是物權(quán)性質(zhì)的。

2.轉(zhuǎn)讓

土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是指承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意，將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)的行為[19]。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，“轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止，原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)部分或全部喪失”，可知，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓條件下，原土地承包經(jīng)營權(quán)人法律資格和原擁有的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)同時(shí)消滅*參見[16]第325頁。。因此，轉(zhuǎn)讓方在移轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也放棄了土地承包權(quán)；受讓方在獲得轉(zhuǎn)讓方土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，也在承包期內(nèi)擁有了土地承包權(quán)。并且，與土地承包經(jīng)營權(quán)互換相類似，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，受讓方所獲得的是物權(quán)性質(zhì)的，未發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可以認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓條件下的土地經(jīng)營權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分，是物權(quán)性質(zhì)的。

五、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

既然農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”之后，不同土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式下，土地經(jīng)營權(quán)分屬物權(quán)和債權(quán)兩種權(quán)利性質(zhì)；土地承包權(quán)雖然仍屬物權(quán)性質(zhì)，但在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股三種流轉(zhuǎn)方式下，其與原土地承包經(jīng)營權(quán)人所擁有的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)能上已有所不同，這些都使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重構(gòu)成為可能。需要指明的是，前述研究所涉及的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)均為農(nóng)地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)的范疇，還有必要研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)條件下，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的機(jī)制機(jī)理，從而進(jìn)一步豐富農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。

(一)土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)(出)租、抵押與擔(dān)保

1.轉(zhuǎn)(出)租

轉(zhuǎn)(出)租包括轉(zhuǎn)租和出租兩種形式。轉(zhuǎn)租是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)出租的方式將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或者種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之后，由這些承租方作為出租方將土地經(jīng)營權(quán)再次租賃給他人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的行為。農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)上的出租，指的是在土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓、互換等方式流轉(zhuǎn)給其它農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之后，由這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的行為*以北京信托的一單土地信托為例，2014年3月，北京信托在北京密云縣水樟村推出首單土地信托產(chǎn)品，該項(xiàng)目采用“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托+資金信托”雙信托結(jié)構(gòu)。水樟村將約1700畝農(nóng)地的土地經(jīng)營權(quán)通過股份經(jīng)濟(jì)合作社集中起來，由該土地合作社作為委托人成立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，委托北京信托管理土地經(jīng)營權(quán)，再由北京信托將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給圣水櫻桃專業(yè)合作社經(jīng)營，用于種植水果等農(nóng)作物。參見：《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)潮起》，http://business.sohu.com/20141226/n407297078.shtml，2015年5月10日訪問。。

2.抵押與擔(dān)保

我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》規(guī)定，以家庭承包方式取得的耕地承包經(jīng)營權(quán)不允許設(shè)定抵押。但是，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保提供了政策依據(jù)。并且，2014年中央1號(hào)文件進(jìn)一步提出，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。

基于此，筆者認(rèn)為，以“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)，在農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是指抵押人(原土地承包經(jīng)營權(quán)人)在物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，為擔(dān)保自己或者他人(第三人)的債務(wù)履行，以不轉(zhuǎn)移農(nóng)地的占有，將土地經(jīng)營權(quán)作為債務(wù)擔(dān)保的行為。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)*農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下，土地經(jīng)營權(quán)抵押的定義與農(nóng)地未流轉(zhuǎn)條件下土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押相同。條件下，土地經(jīng)營權(quán)抵押，是指抵押人*如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)包，則抵押人為受轉(zhuǎn)包人；如果流轉(zhuǎn)方式為出租，則抵押人為承租人；如果流轉(zhuǎn)方式為入股，則抵押人為農(nóng)民合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)。在通過轉(zhuǎn)包、出租、入股取得的物權(quán)性質(zhì)或債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，為擔(dān)保自己或者他人(第三人)的債務(wù)履行，以不轉(zhuǎn)移農(nóng)地的占有，將債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。當(dāng)債務(wù)人不按照約定履行債務(wù)時(shí)，債權(quán)人(抵押權(quán)人)有權(quán)依法拍賣、變賣債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的價(jià)款優(yōu)先受償或以債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)折價(jià)受償。

(二)農(nóng)地“三權(quán)分置”中土地承包經(jīng)營權(quán)的定位：“三權(quán)”關(guān)系的紐帶

在土地承包經(jīng)營制度建立之初到各地出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)這一時(shí)期，土地承包經(jīng)營權(quán)是個(gè)“復(fù)合的概念”，承包權(quán)屬于農(nóng)民家庭，經(jīng)營權(quán)屬于家庭成員?？傮w上看，默認(rèn)土地的承包人與實(shí)際經(jīng)營人為同一主體。但是，隨著農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的自發(fā)與非自發(fā)出現(xiàn)，無論土地承包經(jīng)營權(quán)以何種形式流轉(zhuǎn)，不論農(nóng)民個(gè)人抑或中央政府均不希望農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營權(quán)*從中央政府將15年承包期延長到30年，到后來又提出土地承包關(guān)系“長久不變”可見一斑?！，F(xiàn)如今，土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，進(jìn)而承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體相分離，正是中央政府在兼顧公平與效率的原則下所做出的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇*參見[1]。。從某種意義上說，要厘清“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的關(guān)系，土地承包經(jīng)營權(quán)是不可回避的一種權(quán)利(詳見圖1)。

(三)農(nóng)地“三權(quán)分置”條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革與重構(gòu)機(jī)理

承包經(jīng)營權(quán)一次分離激活了“人”(農(nóng)民)的積極性，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力大解放。承包經(jīng)營權(quán)二次分離將激活“物”(農(nóng)地)的靈活性，促使農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再一次飛躍。從邏輯關(guān)系上講，先有土地所有權(quán)后有用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，然后才有土地承包經(jīng)營權(quán)分離后的家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。而且，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件下，通過將物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二，可分置為土地承包權(quán)(物權(quán)性質(zhì))和土地經(jīng)營權(quán)(在農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租和入股流轉(zhuǎn)條件下為債權(quán)性質(zhì)；在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和互換條件下為物權(quán)性質(zhì))。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)，土地承包權(quán)不論何種方式流轉(zhuǎn)，均屬于物權(quán)性質(zhì)。并且，土地承包權(quán)屬農(nóng)民家庭/農(nóng)戶所有，是農(nóng)民家庭成員基于其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一特殊身份而取得的。土地經(jīng)營權(quán)則在不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式下，呈現(xiàn)出不同的權(quán)利屬性。在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和互換條件下，受讓方(轉(zhuǎn)讓時(shí))或者互換雙方(互換時(shí))所獲得的是物權(quán)性質(zhì)的、未發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。此種條件下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是合二為一并內(nèi)含于土地承包經(jīng)營權(quán)之中。因此，土地經(jīng)營權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)的一部分，是物權(quán)性質(zhì)的。但是，在農(nóng)地轉(zhuǎn)包、出租和入股流轉(zhuǎn)條件下，土地承包權(quán)均仍屬農(nóng)地流入方(農(nóng)戶)，只有土地經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)地流入方(實(shí)際經(jīng)營者)。此種條件下，與土地承包權(quán)相比，土地經(jīng)營權(quán)由于呈現(xiàn)出明顯的暫時(shí)性、短期性、相對(duì)性和意思自治性等債權(quán)特征，從而成為債權(quán)的一種。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)，包括其他農(nóng)戶或者種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在內(nèi)的農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營者，在獲得土地經(jīng)營權(quán)之后，還可以將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租(轉(zhuǎn)租方以租賃方式獲得土地經(jīng)營權(quán)時(shí))和出租(出租方在土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓、互換等方式流轉(zhuǎn)條件下獲得土地經(jīng)營權(quán))，也可以將土地經(jīng)營權(quán)以抵押擔(dān)保的方式向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。

圖1　“三權(quán)分置”條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重構(gòu)簡(jiǎn)圖

這樣的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，既沒有改變農(nóng)地集體所有制和農(nóng)戶對(duì)承包土地的承包權(quán)益，又在厘清土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，有效放活土地經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方對(duì)農(nóng)地利用的合理預(yù)期，從而使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加合理，為解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，進(jìn)一步釋放土地改革紅利奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：

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(本文責(zé)編：辛城)

“The Separation of Three Rights” of Rural Land and Reform Issues：Policy Track，Text Analysis and Property Reconstrction

ZHANG Yi1，ZHANG Hong1，BI Bao-de2

(1.SchoolofCivilandHydraulicEngineering，TsinghuaUniversity，Beijing100084，China;2.SchoolofFinance，RenminUniversity，Beijing100872，China)

Abstract：Since the third plenary session of the 18th central committee of the CPC，the reform idea from the central government on “the seperation of three rights” of rural land is increasingly clear.The academic circle has conducted discussions and researches from different perspectives.However，currently the problem of “the seperation of three rights” is still in the stage of being without consensus.After sorting out the evolution track of local and central governmental policy of “the seperation of three rights” in recent years and analyzing the main features of the three rights and the contract-management right of the central governmental policy of “the seperation of three rights” by using the text analysis method，the paper further discriminates the consensus and disagreement within the academic circle on the aspect of legal property of the contract right and the management right in “the seperation of three rights”，finding that under the condition of “the seperation of three rights” and the rural land remise，the contract right still belongs to the property right，and is the right owned by collective members based on their specific identity，which is the same as the original land contract-management right under the condition of being without the rural land remise.The operation right belongs to the nature of creditor’s right under the condition of subcontracting，renting and shareholding the land contract-management right，and belongs to the nature of property right under the condition of land remise and mutual exchange.Based on the above analysis，the paper also makes a preliminary exploration onChina’s rural land property reconstruction.

Key words:rural land;seperation of three rights;contract-management right;contract right;operation right

中圖分類號(hào)：D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1002-9753(2016)03-0013-11

作者簡(jiǎn)介：張毅(1986-)，男，河南三門峽人，清華大學(xué)土木水利學(xué)院博士后，研究方向：土地制度與政策。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“完善我國農(nóng)村土地股份制制度設(shè)計(jì)研究”(14BJY090)

收稿日期：2015-09-08修回日期：2016-02-15