當(dāng)前推進(jìn)反腐敗國家立法的若干思考

張 杰

當(dāng)前推進(jìn)反腐敗國家立法的若干思考

張 杰*

制定嚴(yán)密統(tǒng)一的國家反腐敗法，是實(shí)現(xiàn)法治思維和法治方式反腐敗的必要條件。當(dāng)前，加快推進(jìn)反腐敗國家立法有利于提高反腐敗法律的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化反腐敗的國家頂層設(shè)計(jì)，樹立清晰的反腐敗目標(biāo)，彰顯鮮明的國家反腐敗決心，進(jìn)一步震懾潛在腐敗分子。推進(jìn)反腐敗立法亟需破解一些現(xiàn)實(shí)難題。當(dāng)前有必要進(jìn)行前期制度梳理，完善反腐敗“制度清單”?？茖W(xué)的反腐敗立法應(yīng)當(dāng)涵括健全完善的公務(wù)員管理制度；符合中國國情的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；防止公職人員利益沖突制度；政務(wù)公開相關(guān)制度；財(cái)政預(yù)算公開透明相關(guān)制度；金融監(jiān)管系列制度。

立法 制度清單 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 利益沖突 政務(wù)公開 金融監(jiān)管

十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視以法治思維和法治方式推動(dòng)反腐敗問題。習(xí)總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上明確提出要“加強(qiáng)反腐敗國家立法”。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”①參見本書編寫組編：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第13頁。2015年第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議將推進(jìn)反腐敗國家立法列入今年加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法范圍。由此可見，當(dāng)前反腐敗國家立法被提上前所未有的高度和重要議事日程。本文試從國外反腐敗立法現(xiàn)狀分析入手，對(duì)中國反腐敗國家立法的必要性及重要支撐制度作一些思考。

一、域外反腐敗國家立法現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)

縱觀世界各國，反腐敗國家立法大致有兩種模式，一種是集中立法模式，即制定統(tǒng)一或相對(duì)統(tǒng)一的反腐敗法律，對(duì)腐敗問題進(jìn)行系統(tǒng)全面的規(guī)定，或由一部反腐敗法律作為龍頭牽頭，其他相關(guān)法律中也有一些相應(yīng)規(guī)定。典型的如新加坡制定有《新加坡防止腐敗法》，菲律賓制定有《菲律賓反對(duì)受賄和貪污法》。②參見中央紀(jì)委法規(guī)室、監(jiān)察部法規(guī)司編譯：《國外反腐敗廉政法律法規(guī)選編》，中國方正出版社2002年版，第1頁。二是分散立法模式，即并不針對(duì)腐敗問題制定專門的法律，有關(guān)反腐敗的法律規(guī)定散見于各單行法律法規(guī)中。我國當(dāng)前就是采取這種模式，有關(guān)反腐敗立法散見于《刑法》、《刑事訴訟法》、《公務(wù)員管理法》、《政府信息公開條例》等多部各層面法律法規(guī)中。中央提出加快反腐敗立法，其重要涵義就是要適時(shí)推出集中、統(tǒng)一的反腐敗國家立法。

從文獻(xiàn)資料研究來看，國外反腐敗國家立法主要包括以下四個(gè)方面的文件：（1）關(guān)于公職人員或特定人員行為準(zhǔn)則的法律文件；（2）關(guān)于規(guī)范政府行為和政治活動(dòng)的法律文件；（3）關(guān)于財(cái)政金融經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中加強(qiáng)監(jiān)管、防范犯罪的法律文件；（4）關(guān)于嚴(yán)格懲治腐敗的相關(guān)刑事法律文件。

從國外反腐敗立法經(jīng)驗(yàn)來看，反腐敗比較成功的國家在立法方面有兩條最重要的經(jīng)驗(yàn)：1.立法必須嚴(yán)密。當(dāng)前，許多國家都已經(jīng)建立了全面而富有特色的反腐敗法律體系。以美國為例，其反腐敗立法細(xì)密、周全，并且主要以事前預(yù)防為主，對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、行為準(zhǔn)則以及政治捐款、廉政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。而新加坡也在1965年獨(dú)立以來，不到半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，迅速控制甚至根除了腐敗犯罪，成為亞洲懲治腐敗犯罪的楷模。其反貪倡廉法律“體系完整、配套成龍”，新加坡的主要廉政立法有《預(yù)防腐敗法》、《沒收貪污所得法》以及《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等有關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī)。以《預(yù)防腐敗法》為例，其相關(guān)規(guī)定極為嚴(yán)密、詳細(xì)、具體、全面。如該法除了規(guī)定各種利用權(quán)力或職務(wù)便利收受報(bào)酬的行為都是違法行為和必須治罪之外，還對(duì)什么是“報(bào)酬”作了詳細(xì)的界定，包括金錢；任何職位、就業(yè)或合同；任何貸款、合同債務(wù)或其他債務(wù)的部分或者全面支付、免除、清償或者清算；任何其他服務(wù)、好處或者任何其他形式的利益……，任何提供、承擔(dān)或者承諾以上幾項(xiàng)的任何報(bào)酬。③參見最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳編譯：《國際預(yù)防腐敗犯罪法律文件選編》，法律出版社2002年版，第66頁。2.不僅強(qiáng)調(diào)立法，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)行。如新加坡，就在法網(wǎng)嚴(yán)密的同時(shí)，建立了強(qiáng)大的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)違法必罰。腐敗活動(dòng)調(diào)查局是新加坡反貪污腐敗的專門機(jī)構(gòu)，也是《預(yù)防腐敗法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。《預(yù)防腐敗法》賦予了腐敗活動(dòng)調(diào)查局廣泛的執(zhí)法權(quán)力，特別是強(qiáng)化其偵查權(quán)限和偵查措施，保障其執(zhí)法的權(quán)威性。法律專門規(guī)定，腐敗活動(dòng)調(diào)查局的局長由總統(tǒng)任命，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，不受任何人的指揮和管轄。腐敗活動(dòng)調(diào)查局的每一名官員都被視為特別公職人員，都持有局長簽署的委任證書，以作為其行使職權(quán)的憑證。而也有一些國家，如印度、菲律賓，雖然也制定了相對(duì)嚴(yán)密統(tǒng)一的反腐敗國家立法，但由于執(zhí)行不力，腐敗狀況并未得到根本好轉(zhuǎn)。這充分證明，法律的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行法律是遠(yuǎn)比制定法律更為復(fù)雜艱巨的工作。

二、我國當(dāng)前進(jìn)行反腐敗立法的可行性分析

制定統(tǒng)一的國家反腐敗法是法治反腐敗的重要內(nèi)容?？v觀我國幾十年來的反腐敗工作，走過了一條從單純重視打擊到主張懲防并重的道路。但反腐敗方面，一直存在的弊端是反腐敗工作始終沒有真正納入法治軌道，客觀上說，始終是以一種斗爭(zhēng)的思維在搞反腐敗工作，“運(yùn)動(dòng)式”、“專項(xiàng)式”反腐敗方式始終沒有被摒棄。反腐敗法的出臺(tái)，能夠在一定程度上改變這種狀況，改變片面依賴紅頭文件、過分倚重各級(jí)書記反腐敗的現(xiàn)狀。用一句話概括：嚴(yán)密的反腐敗立法，是實(shí)現(xiàn)法治思維和法治方式的必要條件。具體來說，當(dāng)前制定反腐敗立法的重要作用體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是制定統(tǒng)一的反腐敗立法有利于提高反腐敗法律的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。我國當(dāng)前并不是沒有反腐敗方面的法律，而是各方面規(guī)定過于分散，而且黨紀(jì)與國法之間，各個(gè)層面的黨紀(jì)國法之間互相沖突之處很多。例如，僅就公職人員經(jīng)商、辦企業(yè)，改革開放以來，以中共中央和國務(wù)院名義頒布的各類文件規(guī)章就有數(shù)十件，某些規(guī)定甚至不乏前后沖突矛盾之處。例如：1984年7月17日，中央《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》規(guī)定，所有黨政機(jī)關(guān)干部，一律不準(zhǔn)經(jīng)商、辦企業(yè)。1986年2月4日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》又指出，在職和退居二線的縣、團(tuán)級(jí)（含縣團(tuán)級(jí)）以上干部的子女、配偶不許經(jīng)商、辦企業(yè)。這與1984年的制度規(guī)定不一致，未限制科級(jí)干部及其以下干部的經(jīng)商、辦企業(yè)現(xiàn)象。2001年3月，中紀(jì)委《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》的通知指出：?。ú浚?、地（廳）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女，不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)，但對(duì)縣處級(jí)以下領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶和子女經(jīng)商活動(dòng)卻未加禁止。2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《廉政準(zhǔn)則》）再次就黨員領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定：“禁止私自從事營利性活動(dòng)。不準(zhǔn)有個(gè)人或者借他人名義經(jīng)商、辦企業(yè)的行為。”《廉政準(zhǔn)則》適用范圍同樣是各級(jí)機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；人民團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。處級(jí)以下，只能是參照?qǐng)?zhí)行。嚴(yán)格來說，這些規(guī)定都有執(zhí)行效力，有關(guān)公務(wù)員經(jīng)商的問題，還需要根據(jù)各種文件的位階效力進(jìn)行法規(guī)解釋加以適用。諸如此類問題，細(xì)究起來，還有很多。因此，制定一部統(tǒng)一的反腐敗國家立法，系統(tǒng)性地對(duì)現(xiàn)有黨紀(jì)國法進(jìn)行全面梳理，解決沖突重復(fù)之處，有利于強(qiáng)化反腐敗法律制度的生命力和執(zhí)行效率，有力提升治理腐敗合力。

二是統(tǒng)一的反腐敗立法有利于強(qiáng)化反腐敗的國家頂層設(shè)計(jì)，樹立清晰的反腐敗目標(biāo)。制定統(tǒng)一的國家反腐敗立法，有利于貫徹預(yù)防優(yōu)先的思路，將預(yù)防腐敗相關(guān)制度措施進(jìn)行系統(tǒng)化宣示，前移反腐敗防線，清晰地反映出國家對(duì)反腐敗的目標(biāo)期待，設(shè)計(jì)出全面反腐敗藍(lán)圖，規(guī)劃切實(shí)可行的反腐敗路線。

三是制定反腐敗法有利于與國際接軌。我國高度重視打擊腐敗犯罪的國際合作，全程參與了《聯(lián)合國反腐敗公約》的制定，并在第一時(shí)間簽署了《公約》（2003年12月10日），隨后，又于2005年10月27日由全國人大常委會(huì)正式批準(zhǔn)該公約。目前，批準(zhǔn)加入《公約》已10年，但相關(guān)規(guī)定并未在國內(nèi)立法中全面落實(shí)，制定統(tǒng)一的國家立法，有利于對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在統(tǒng)一的反腐敗國家立法中集中體現(xiàn)《公約》精神，落實(shí)《公約》相關(guān)規(guī)定，莊嚴(yán)兌現(xiàn)國際承諾。

四是制定并頒布統(tǒng)一的反腐敗法有利于更鮮明地彰顯國家反腐敗的決心，進(jìn)一步震懾潛在的腐敗分子。十八大以來，新一屆黨中央?yún)栃蟹锤瘮?，先后懲治了周永康等多名高?jí)別的腐敗分子，又通過抓四風(fēng)、抓“八項(xiàng)規(guī)定”等，以抓鐵有痕、踏石留印的姿態(tài)解決了腐敗痼疾中的一個(gè)又一個(gè)問題。可以說：當(dāng)前形成了制度執(zhí)行的良好氛圍，制度的“熱爐效應(yīng)”正在形成。在這種形勢(shì)下推出統(tǒng)一的國家反腐敗立法，有良好的外在環(huán)境，可以乘勢(shì)而上，更好地鞏固既有的反腐敗成效。

但當(dāng)前制定統(tǒng)一的國家反腐敗立法也有幾個(gè)難題必須面對(duì)：（1）相當(dāng)多的反腐敗方面的制度，在我國試行時(shí)間并不長，如國際社會(huì)普遍高度重視的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在我國主要還是通過黨內(nèi)立法的形式予以規(guī)定，并未在國家立法層面予以體現(xiàn)，如何構(gòu)建中國特色的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并不豐富。又如同樣是在反腐敗法中具有支撐地位的防止利益沖突制度，在一些地區(qū)④如2010年，浙江省出臺(tái)了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部防止利益沖突暫行辦法》。，一些行業(yè)如司法機(jī)關(guān)⑤2011年2月，最高人民法院頒布了《關(guān)于對(duì)配偶子女從事律師職業(yè)的法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判執(zhí)行崗位法官實(shí)行任職回避的規(guī)定（試行）》，其中明確規(guī)定：“人民法院領(lǐng)導(dǎo)干部和審判、執(zhí)行崗位法官，其配偶、子女在其任職法院轄區(qū)內(nèi)從事律師職業(yè)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行任職回避?！睆亩鴺?gòu)筑起司法機(jī)關(guān)防止利益沖突制度。試行過，但全面鋪開并沒有太多的經(jīng)驗(yàn)。（2）當(dāng)前沒有一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)來保障國家反腐敗法的執(zhí)行。法律的生命在于執(zhí)行。反腐敗法制定之后，社會(huì)關(guān)注度必然極高，如果沒有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)保障執(zhí)行，反腐敗法制定之后的效果難以保障。（3）相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)并不成熟。雖然全國已有20多個(gè)省制定了《預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，但國家層面專門的單行性反腐敗立法并沒有制定，在立法效果沒有經(jīng)過審慎評(píng)估的情況下，出臺(tái)集中統(tǒng)一的反腐敗立法，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)比較缺乏。

三、反腐敗國家立法路徑設(shè)計(jì)及制度涵括

鑒于以上分析，筆者認(rèn)為，中國推動(dòng)反腐敗國家立法，有兩條路徑可以探索：第一條路徑是選取反腐敗立法中具有支撐性地位的制度作為突破，在充分調(diào)研中國國情，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)推出重點(diǎn)性單行立法，并以此為突破，推進(jìn)反腐敗國家統(tǒng)一立法的破冰，在跟蹤立法效果的基礎(chǔ)上，適時(shí)進(jìn)行法律編纂，形成集中、統(tǒng)一的反腐敗國家立法。第二條路徑是當(dāng)前盡快推出概括性的立法，就相關(guān)重點(diǎn)反腐敗制度作出原則性、綱領(lǐng)性的規(guī)定，喚起社會(huì)各界對(duì)國家反腐敗立法的重視，并充分凝聚共識(shí)，隨后推出一系列的支撐性立法，賦予綱領(lǐng)性立法的執(zhí)行力。

無論采取哪種制度，當(dāng)前必須要做的一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是開展反腐敗制度清理。美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：“所謂制度，是指穩(wěn)定的受到尊重的和不斷出現(xiàn)的行為模式?！雹蓿勖溃萑姞枴ず嗤㈩D：《變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第12頁。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。制定統(tǒng)一的反腐敗國家立法，有必要梳理反腐敗立法中具有支撐性地位的制度，完善“制度清單”。⑦2014年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確提出要建立“權(quán)力清單”制度，建立“權(quán)力清單”制度，核心是為了促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府行政審批事項(xiàng)，增進(jìn)市場(chǎng)主體活力。對(duì)應(yīng)總理提出的“權(quán)力清單”概念，在反腐敗制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)建立完善“制度清單”。所謂“制度清單”，就是要列出明確的制度建設(shè)規(guī)范，按照系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的要求，明確反腐敗長遠(yuǎn)規(guī)劃和近期計(jì)劃中需要建立、健全、完善的各項(xiàng)制度。

制度有宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度。宏觀制度是指與國家政治制度密切相關(guān)，涉及到反腐敗深層次問題的制度大環(huán)境。宏觀層面的制度建設(shè)，就是要以十八屆三中全會(huì)提出的以完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建設(shè)權(quán)力運(yùn)行法治秩序，健全中國特色社會(huì)主義民主政治。中觀制度則是指反腐敗工作中較為具體的制度，主要是指規(guī)范公職人員從政用權(quán)的系列制度。中觀層面的制度最為顯性，是“制度清單”的主體，也是我國現(xiàn)階段加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)最重要的著力點(diǎn)。微觀制度則是一個(gè)系統(tǒng)行業(yè)、一個(gè)單位內(nèi)部為有效預(yù)防腐敗而建立完善的各項(xiàng)制度，如財(cái)務(wù)管理制度，單位“三重一大”決策議事制度等。微觀制度具有局部性，應(yīng)在實(shí)踐中具體推進(jìn)完善。制度清單應(yīng)當(dāng)解決的主要是中觀層面的制度建設(shè)問題。建立完善制度清單，需要適時(shí)開展制度清理，改革過時(shí)的、實(shí)踐證明效果不佳的制度；更需要總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)完善相關(guān)制度，解決制度缺位的問題。

那么，反腐敗立法中究竟包括哪些具有支撐性地位的制度？我們認(rèn)為，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)國情，在未來國家反腐敗立法中，有以下幾項(xiàng)制度是必須重點(diǎn)考慮并予以包涵的。

（一）健全完善的公務(wù)員管理制度

科學(xué)的公務(wù)員管理制度能最大化地激發(fā)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的活力，保持公務(wù)員隊(duì)伍的健康發(fā)展，減少腐敗動(dòng)機(jī)，提高行政效率。公務(wù)員管理制度完善主要包括公務(wù)員編制管理、績效管理、薪酬制度改革完善等方面。公務(wù)員管理制度基本內(nèi)容有四個(gè)方面：編制從嚴(yán)，績效明確，薪酬適當(dāng)，紀(jì)律嚴(yán)格。

（1）編制管理。公職人員編制管理應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前全面深化改革，限制政府權(quán)力不當(dāng)介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“政府權(quán)力瘦身”的大背景下，全面清晰地界定各級(jí)政府和各公權(quán)單位的權(quán)力邊界，合理劃分事權(quán)，遏制公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)無限擴(kuò)張的沖動(dòng)。適時(shí)將國家編制管理列入立法規(guī)劃，通過出臺(tái)國家編制法，嚴(yán)格限制公務(wù)員編制人數(shù)的無序擴(kuò)張。

（2）績效管理。績效管理涉及到公務(wù)員的任免、獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降，具有評(píng)價(jià)、管理、激勵(lì)、監(jiān)督等多重功能。當(dāng)前公務(wù)員績效管理制度主要存在評(píng)估指標(biāo)不夠科學(xué)，定性有余而定量不足，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，評(píng)估的公正性有效性有待加強(qiáng)等問題。應(yīng)在廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)客觀、合理有效的績效考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)應(yīng)針對(duì)當(dāng)前我國公務(wù)員績效考核結(jié)果利用中存在的問題，借鑒西方國家公務(wù)員績效考核結(jié)果利用的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快建立適合我國國情的公務(wù)員績效激勵(lì)與約束機(jī)制，將公務(wù)員績效考核同獎(jiǎng)懲、工資、職務(wù)升降、授權(quán)及辭退等環(huán)節(jié)掛鉤，以真正發(fā)揮績效考核“助推器”的功能，提升政府效率。

（3）薪酬制度。公務(wù)員薪酬制度備受關(guān)注，備受爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在是否應(yīng)當(dāng)提高公務(wù)員工資，甚至實(shí)現(xiàn)“高薪養(yǎng)廉”。對(duì)于“高薪養(yǎng)廉”，筆者的觀點(diǎn)是：高薪不一定能養(yǎng)廉，因?yàn)榱疂嵅皇莾H由薪酬的單一因素決定的，而是與整個(gè)國家廉政體系建設(shè)密切相關(guān)，薪酬僅是其中構(gòu)成因素之一，然而低薪卻往往會(huì)成為誘發(fā)腐敗的重要因素。如果公務(wù)員整體工資水平處于社會(huì)中下層，公務(wù)員不能通過工資收入獲取合理回報(bào)，過上有尊嚴(yán)、有保障的生活，“不想腐”的機(jī)制就難以建立。因此，公務(wù)員薪酬制度改革勢(shì)在必行。應(yīng)當(dāng)合理提高公職人員的薪酬水平，更應(yīng)當(dāng)裁汰冗員，提高效率，探索實(shí)行公務(wù)員分類管理，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的工資收入規(guī)范化、科學(xué)化、制度化和透明化，為公務(wù)員廉潔從政提供物質(zhì)保障。在提高薪酬的基礎(chǔ)上，減少、壓縮公務(wù)員灰色收入、灰色福利空間，減少公務(wù)員利用公權(quán)力進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)的營利沖動(dòng)，促使公務(wù)員真正安心、體面、有尊嚴(yán)地從事公務(wù)活動(dòng)。

（4）嚴(yán)格紀(jì)律。薪酬、績效的問題解決后，就應(yīng)當(dāng)極為明確地嚴(yán)格各方面的紀(jì)律，杜絕公務(wù)員有償兼職、半透明經(jīng)商、投資入股、收受禮品禮金等不當(dāng)?shù)美袨?，一旦發(fā)現(xiàn)，必受嚴(yán)懲。

（二）符合中國國情的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指國家通過法律規(guī)定，要求公職人員在任職期間必須如實(shí)申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)狀況及其變化情況，如果發(fā)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)狀況明顯超過合法收入，對(duì)不能說明財(cái)產(chǎn)來源的，要給予法律追究的制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是促進(jìn)廉潔、預(yù)防腐敗的有效措施。國際社會(huì)普遍高度重視財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在反腐敗中的作用，認(rèn)為這一制度是腐敗的“天敵”、“克星”。實(shí)施財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，最重要的作用在于強(qiáng)化公職人員的自我約束，增強(qiáng)政治生活的透明度。我國當(dāng)前主要根據(jù)2010年7月11日發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》進(jìn)行個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告。目前存在的主要問題是僅有收入報(bào)告而無財(cái)產(chǎn)公開，不如實(shí)報(bào)告的責(zé)任規(guī)定亦不明確，監(jiān)督措施不到位。從完善反腐敗制度清單的角度，應(yīng)在實(shí)行個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告的基礎(chǔ)上，以改革的勇氣和智慧破除阻力，適時(shí)全面推開財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。特別是要將“申報(bào)”與“公開”結(jié)合起來。公職人員財(cái)產(chǎn)狀況理應(yīng)接受全社會(huì)監(jiān)督，應(yīng)采取以上率下的方式，面向全社會(huì)公開，從上至下全面建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，使其成為國家反腐敗立法的重要內(nèi)容和支撐性制度。

（三）防止公職人員利益沖突制度

防止利益沖突是指公務(wù)員要避免任何影響其個(gè)人或家庭財(cái)務(wù)利益的公務(wù)行為，避免接受任何與其職位、職能和責(zé)任沖突或容易產(chǎn)生沖突的職位、職責(zé)以及金融、商業(yè)、信托或其他相關(guān)利益。近年來，防止利益沖突制度在我國日益受到重視，我國主要是建立了回避制度和從業(yè)限制制度?；乇苤贫染唧w包括任職回避、公務(wù)回避和地區(qū)回避三個(gè)方面的內(nèi)容。而從業(yè)限制則主要是指一些黨內(nèi)規(guī)章對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部及其配偶、子女從事商業(yè)行為作出禁止規(guī)定；對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的兼職行為作出限制性規(guī)定。2010年1月，中央頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，較為詳細(xì)地規(guī)定了防止利益沖突制度。在《廉政準(zhǔn)則》中，共有十八個(gè)“不準(zhǔn)”涉及防止利益沖突制度。歸納起來主要有以下兩類：（1）禁止領(lǐng)導(dǎo)干部私自從事可能與其職權(quán)行使存在利益沖突的營利性活動(dòng)。主要是《廉政準(zhǔn)則》第2條規(guī)定的禁止私自從事營利性活動(dòng)。如經(jīng)商、辦企業(yè)；違反規(guī)定擁有非上市公司（企業(yè)）的股份或者證券；違反規(guī)定買賣股票或者進(jìn)行其他證券投資；在國（境）外注冊(cè)公司或者投資入股；違反規(guī)定在經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)團(tuán)體等單位中兼職或者兼職取酬，以及從事有償中介活動(dòng)；離職或者退休后三年內(nèi)，接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的聘任，或者個(gè)人從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的營利性活動(dòng)。（2）禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶從事可能與其職務(wù)行為存在利益沖突的營利行為。如配偶、子女及其配偶，在領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)個(gè)人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)、社會(huì)中介服務(wù)等活動(dòng)，擔(dān)任有關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)的高級(jí)職務(wù)；等等?！读?zhǔn)則》首次對(duì)我國防止利益沖突制度作出系統(tǒng)規(guī)定，對(duì)我國反腐敗制度的健全完善具有重要意義。但目前存在的問題主要是，防止利益沖突作為明確的概念，并未出現(xiàn)在《廉政準(zhǔn)則》中，《廉政準(zhǔn)則》對(duì)防止利益沖突制度的規(guī)定也并不系統(tǒng)、全面。如國外普遍存在的投資利益申報(bào)等，就未明確規(guī)定。此外，《廉政準(zhǔn)則》畢竟是黨內(nèi)法規(guī)，不具有國家法律的權(quán)威和效力，其對(duì)防止利益沖突制度的規(guī)定，主要針對(duì)縣（處）級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，不具有對(duì)全體公職人員的普遍禁止效力。未來反腐敗國家立法，應(yīng)當(dāng)明確建立防止利益沖突制度。

（四）政務(wù)公開相關(guān)制度

政務(wù)公開是指政府將除法律規(guī)定的保密事項(xiàng)以外的政府行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)通過一定的形式向社會(huì)公開，以接受公眾監(jiān)督，促使民眾參與決策和管理。《聯(lián)合國反腐敗公約》第10條對(duì)信息公開作出了規(guī)定，要求各締約國應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則采取必要的措施，提高公共行政部門的透明度，包括酌情在其組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和決策過程方面提高透明度。推行政務(wù)公開，對(duì)于促進(jìn)國家公職人員廉潔從政，保障公民知情權(quán)利，建設(shè)公正高效政府具有重要意義。2007年1月17日，國務(wù)院通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，自2008年5月1日起施行。《條例》對(duì)政務(wù)公開的事項(xiàng)范圍、方式程序、監(jiān)督保障等問題作出明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以《條例》為依據(jù)，進(jìn)一步擴(kuò)大政務(wù)公開事項(xiàng)范圍，完善政務(wù)公開程序，拓寬政務(wù)公開渠道。（1）要擴(kuò)大政務(wù)公開事項(xiàng)范圍。應(yīng)更注重對(duì)涉及公民、法人或者社會(huì)其他組織切身利益事項(xiàng)的公開，不僅要公開事項(xiàng)處理結(jié)果，同時(shí)還應(yīng)公開決策過程、相關(guān)決策參考信息等。（2）要完善政務(wù)公開程序。要更加重視充分利用各類新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)公開政務(wù)信息。充分運(yùn)用現(xiàn)代通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)手段，大力推進(jìn)電子政務(wù)，逐步拓展網(wǎng)上審批、查詢、求助等服務(wù)項(xiàng)目的范圍，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)公開。目前相當(dāng)部分政府網(wǎng)站存在信息陳舊、動(dòng)態(tài)信息更新不及時(shí)等問題，沒有充分發(fā)揮其在政務(wù)公開中應(yīng)有的重要作用，應(yīng)采取有效措施，加強(qiáng)政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)，完善政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)公開渠道。（3）要積極引導(dǎo)公民參與政務(wù)公開。政務(wù)公開的重要目的在于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，保障公民的憲法法律權(quán)利。《聯(lián)合國反腐敗公約》第13條也對(duì)公眾獲得信息的有效渠道作了規(guī)定。但目前普遍存在公民反應(yīng)冷淡，不能真正參與到政務(wù)公開中去的問題。其原因是多方面的，政務(wù)公開內(nèi)容難以反映公民關(guān)切，政務(wù)公開參與渠道不便，公民監(jiān)督難以落實(shí)等都是重要問題。有必要切實(shí)解決這些問題，喚起公民參與政務(wù)公開的熱情，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾參與政務(wù)公開，保障政務(wù)公開的目的得以真正實(shí)現(xiàn)。

（五）財(cái)政預(yù)算公開透明相關(guān)制度

財(cái)政預(yù)算科學(xué)管理是反腐敗制度建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用的一項(xiàng)制度。立足反腐敗制度設(shè)計(jì)要求，國家應(yīng)實(shí)行全面規(guī)范、公開透明的財(cái)政預(yù)算制度。財(cái)政預(yù)決算管理和改革應(yīng)全程貫徹公開透明，并以預(yù)算公開透明實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和約束作用。政府預(yù)算應(yīng)實(shí)現(xiàn)除涉密信息外，都予以公開。當(dāng)前，應(yīng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算至少三個(gè)方面的公開：（1）政府內(nèi)部的預(yù)算公開，可在每一單位內(nèi)部辦公網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)本單位財(cái)政預(yù)算的全面公開，接受全單位成員的監(jiān)督；（2）人大公開，財(cái)政預(yù)算應(yīng)向人大詳細(xì)公開，公開接受人大代表的質(zhì)詢，接受人大監(jiān)督；（3）面向社會(huì)公開，財(cái)政預(yù)算涉及到社會(huì)公眾的整體利益，理應(yīng)向全社會(huì)公開，政府財(cái)政部門應(yīng)通過報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒介公布財(cái)政預(yù)算的有關(guān)信息，接受公眾質(zhì)詢和社會(huì)各界監(jiān)督。在實(shí)現(xiàn)預(yù)決算公開的基礎(chǔ)上，加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開項(xiàng)目，最大化擴(kuò)大公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。以預(yù)算公開和“三公”經(jīng)費(fèi)公開為突破，加強(qiáng)預(yù)算嚴(yán)格管理，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算違法行為責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政預(yù)算科學(xué)管理，夯實(shí)反腐敗“管財(cái)”制度基礎(chǔ)性工程。

（六）嚴(yán)密的金融監(jiān)管系列制度

反腐敗制度體系，需要金融監(jiān)管方面制度的支撐配套。要多方征求意見，完善銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、股票期貨、信托基金等金融業(yè)方面的法律法規(guī)，完善金融監(jiān)督管理制度，徹底堵塞腐敗資金的流通渠道。當(dāng)前尤其要重點(diǎn)加強(qiáng)和完善金融實(shí)名制和大額現(xiàn)金支付登記報(bào)告制度。金融實(shí)名制已由2000年4月1日，國務(wù)院頒布施行的《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》作出明確規(guī)定。從實(shí)施效果來看，金融實(shí)名制對(duì)防止腐敗資金流動(dòng)起到了良好的作用，目前應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化實(shí)施，加大監(jiān)督檢查力度。在金融實(shí)名制的基礎(chǔ)上，可以推進(jìn)實(shí)施同一實(shí)名賬戶一定期間內(nèi)大額現(xiàn)金存取詳細(xì)登記報(bào)告制度。從實(shí)踐情況看，大額現(xiàn)金頻繁流動(dòng)、直接支付，易于誘發(fā)行受賄、洗錢等犯罪，弊端很多。但就目前中國現(xiàn)實(shí)條件來看，完全禁止大額現(xiàn)金支付似仍需時(shí)日。這方面，中國人民銀行已經(jīng)作出內(nèi)部規(guī)定，但從實(shí)踐效果來看，受制于多方面因素，執(zhí)行并不嚴(yán)格，效果也不盡理想。當(dāng)前，應(yīng)強(qiáng)化中國人民銀行相關(guān)行業(yè)規(guī)章制度的落實(shí)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格落實(shí)超過一定額度現(xiàn)金流動(dòng)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)賬或以支票、銀行本票支付的制度規(guī)定，嚴(yán)格限制大額現(xiàn)金短時(shí)間內(nèi)頻繁存取，對(duì)于同一實(shí)名賬戶，短期內(nèi)大量存取現(xiàn)金，要求詳細(xì)登記，說明資金用途、流向，加強(qiáng)監(jiān)管，逐漸減少大額現(xiàn)金支付、流通?？傊晟频慕鹑诒O(jiān)管對(duì)于防治腐敗具有重要作用，這方面我國仍有大量工作可做，應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，推動(dòng)制度完善。

四、結(jié)語

總之，反腐敗是個(gè)知易行難的問題。當(dāng)前中國應(yīng)當(dāng)以時(shí)不我待的歷史責(zé)任感完善法制建設(shè)，以令行禁止的堅(jiān)定姿態(tài)強(qiáng)化制度執(zhí)行，并以立法建設(shè)為重要突破，深入推進(jìn)法治反腐敗。腐敗被稱為“政治之癌”，是世界性難題。但是，以歷史的視野、世界的眼光來看，我們堅(jiān)信，隨著中國特色社會(huì)主義制度的不斷創(chuàng)新完善，中國共產(chǎn)黨人必將以智慧、勇氣、力量解決中國的腐敗問題。

張杰， 最高人民檢察院法律政策研究室辦公室副主任，法學(xué)博士。