基于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟視角下我國政府與社會資本合作模式研究

邵文鑠

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000)

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基于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟視角下我國政府與社會資本合作模式研究

邵文鑠

(武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖北 武漢 430000)

在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的大背景下，本文對我國發(fā)展PPP模式進行了研究。PPP模式的發(fā)展，是對十八屆三中全會“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的積極響應(yīng)，是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮民間資本的重要舉措。本文對我國發(fā)展PPP的可行性進行了分析，闡述了發(fā)展PPP模式在當前我國存在的風險問題，提出了相應(yīng)的解決措施。本文認為，隨著政策環(huán)境的不斷改善，政府與私人部門各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢專長，通過良好的契約機制設(shè)計，在法律法規(guī)環(huán)境、市場投資環(huán)境不斷利好的背景下，我國發(fā)展PPP模式將迎來一個發(fā)展的春天。

PPP；轉(zhuǎn)型經(jīng)濟；可行性分析；風險應(yīng)對

政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnerships，下面簡稱PPP)是一種實現(xiàn)公共項目建設(shè)資金的融資模式，被認為是一種提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的有效供給形式，是伴隨著公共項目需求的多元化而產(chǎn)生的公共部門和私人部門的合作。

20世紀90年代以來，我國累計實施PPP項目超過1000項，項目總投資超過9000億元人民幣，涉及交通、能源、通訊、水利等各個領(lǐng)域。十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中期決定性作用，允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運行”。2014年10月24日國務(wù)院常務(wù)會議提出，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式，優(yōu)化政府投資方向，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先支持引入社會資本的項目。2014年11月16日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，文件提出，在生態(tài)、水利、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域，鼓勵社會資本，特別是社會資本中的民間資本參與投資。2015年2月，財政部、住建部發(fā)布《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》。2015年10月，國家發(fā)改委、國開行印發(fā)了《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，提出開展政府和社會資本合作模式，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力。2016年5月，財政部、發(fā)改委共同發(fā)布《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》。

上述政策的陸續(xù)出臺顯示出我國政府在投融資體制方面進行重大改革的政策傾向，與此同時，這些政策的出臺為發(fā)展PPP模式創(chuàng)造了良好的宏觀政策環(huán)境。不難預(yù)見，PPP模式將成為我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展的重要實施模式之一。

一、PPP的概念界定

基于理論研究成果和PPP項目的實踐經(jīng)驗，對于PPP的科學(xué)內(nèi)涵各國的解釋存在不同。標準普爾認為：PPP是公共部門與私人部門之間長期合約關(guān)系的媒介。加拿大PPP國家委員會的定義：PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過適當?shù)馁Y源分配風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。在借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗和成果基礎(chǔ)上，我國發(fā)展與改革委員會對PPP的定義為：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。

雖然國內(nèi)外研究對于PPP含義在定義上存在一定不同，但以下幾點是共同的：都傾向于認同PPP項目是公共部門與私人部門之間是一種基于契約關(guān)系搭建的合作伙伴關(guān)系；這種具有契約形式的合作伙伴關(guān)系以實現(xiàn)公共需求為目的；這種公共部門與私人部門之間的相互合作的實現(xiàn)，需要長期有效的公共部門政策的支持；契約關(guān)系的實現(xiàn)需要公共部門與私人部門以共有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以此帶來風險的分擔、利益的共享，從而實現(xiàn)公共設(shè)施建設(shè)的理想政策效果。

二、PPP項目的可行性分析

(一)良好的政策環(huán)境支持是基礎(chǔ)

十八大以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部等部門陸續(xù)出臺相關(guān)政府與社會資本合作的政策文件，積極提倡、引導(dǎo)社會資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，體現(xiàn)出我國政府已經(jīng)逐漸意識到社會資本在發(fā)展我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要作用。十八屆三中全會確立了“市場在資源配置中起決定性作用”，加上一系列相關(guān)鼓勵民間資本進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策，為發(fā)展PPP模式提供了有利的政策保證。

(二)民間資本旺盛的投資實力和投資愿望為PPP模式提供資金支持

我國的居民儲蓄率世界最高這是眾所周知的，近年來，伴隨我國經(jīng)濟社會持續(xù)不斷的發(fā)展，我國居民生活水平、經(jīng)濟實力不斷增強，儲蓄水平也呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，我國居民儲蓄已達43萬億，如果合計上居民手中持有的現(xiàn)金、股票、債券等，我國居民儲蓄可能更大。過高的儲蓄水平一方面可能源于我國居民較強的預(yù)防動機，大部分居民儲蓄都是為了應(yīng)對未來不確定性的支出，例如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等。另一方面可能與我國目前投資渠道的狹窄也有關(guān)系。龐大的民間資本為我國發(fā)展PPP模式提供了資金支持。

(三)PPP模式存在運作基礎(chǔ)

PPP模式雖然是近幾年才興起的名詞，但是早些年我國進行過BOT模式的研究和實踐(Build-Operate-Transfer)，BOT模式被認為是PPP模式在我國發(fā)展的雛形。我國早年在北京京通高速公路和廣西來賓電廠二期工程進行過實踐，因此為目前PPP模式的發(fā)展建立了許多前期的經(jīng)驗。同時，近幾年，我國民間資本與政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域合作越來越多，例如漳州發(fā)展公司以24883萬元募資中的三分之二收購漳州自來水公司下屬水廠資產(chǎn)，還斥資8030萬元投資全國垃圾處理示范性工程九龍嶺垃圾場；香港中華煤氣與珠海功控集團訂下項目總投資額達1.6億元的合約，獨家享有全市50年燃氣業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)等。

隨著前期BOT模式的探索、政府角色和理念的轉(zhuǎn)變、相關(guān)法律配套以及前期經(jīng)驗教訓(xùn)的積累，現(xiàn)階段推進PPP模式的運作基礎(chǔ)已經(jīng)成熟。

三、PPP的風險研究及應(yīng)對措施

(一)風險的形成和類型

PPP模式的風險是指，在整個基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)周期內(nèi)可能發(fā)生的對項目的融資、營運、建設(shè)等產(chǎn)生不利影響，進而導(dǎo)致項目受到損失或損害，導(dǎo)致項目失敗的事件。

PPP模式下的風險除了包含一般項目運營所涉及到的的風險外，結(jié)合PPP項目自身的特性，PPP項目中風險還存在以下特征：1.風險周期長：PPP項目大多是城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，該類項目通常投入巨大、建設(shè)規(guī)模長，PPP項目公司要收回投資成本、償還銀行等金融機構(gòu)的貸款，所需要的投資回收期較長，所以相應(yīng)地風險周期也較長；2.風險呈現(xiàn)階段性特點：根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)時序，PPP融資的風險也呈現(xiàn)明顯的階段性；3.PPP項目建設(shè)的參與各方，即政府部門和私人部門所承受的風險不同：私人部門主要面臨社會環(huán)境風險和自然環(huán)境風險。社會環(huán)境風險包括市場利率的變動，經(jīng)濟危機的沖擊，法律法規(guī)的變動，例如政府調(diào)整了關(guān)于PPP項目合作的相關(guān)政策。自然風險主要是指因各類自然災(zāi)害天氣使得項目無法按照預(yù)期完成，造成了私人投資主體投資回報的受損。而政府面臨的風險主要包括合作方的選擇不當，項目選擇出現(xiàn)失誤，造成項目無法按預(yù)期完成，項目質(zhì)量達不到標準。項目建成后，政府也可能因項目的管理不當而給政府帶來額外損失。

(二)風險的應(yīng)對措施

風險可以分為系統(tǒng)風險和非系統(tǒng)風險，對于非系統(tǒng)風險可以加強事前防范，對于系統(tǒng)風險應(yīng)做好風險應(yīng)急預(yù)案。具體來說，PPP模式下的風險問題的基本解決措施主要有風險回避、風險減免、風險分擔和風險轉(zhuǎn)移等四種。

1.風險回避。從性質(zhì)上看，風險回避是一種消極的風險管理措施，從主觀意愿上看，也是所有風險防范中管理層最不愿意采用的風險管理手段。只有當項目的潛在風險和潛在威脅特別大，同時又無其他應(yīng)對措施時，主動放棄項目或改變項目行動方案，以避免與該項目相聯(lián)系的風險的一種處置風險的方式。風險回避是最徹底的風險管理方式，但付出的代價是放棄項目導(dǎo)致的獲利機會的喪失，因此該種方法是一種不得已時才采取的方法，項目管理決策層總在尋求更有效的辦法對風險進行管理，以獲取盈利機會。

2.風險減免。風險減免是指在PPP項目的風險發(fā)生前主動采取預(yù)防措施，以降低風險發(fā)生的概率或減少風險發(fā)生所造成的損失；同時在風險發(fā)生后，采取積極有效措施縮小風險的影響范圍，降低風險所造成的損失，或者彌補已造成的損失。

3.風險分擔。從PPP模式的內(nèi)涵來講，風險分擔是其題中之意。從本質(zhì)上來說，PPP模式就是一種政府部門與私人部門之間基于利益共享和風險共擔的契約機制。正如Li et al(2005)所論述的，PPP模式存在的意義之一就是公共部門和私人部門在商定的基礎(chǔ)上進行風險的分擔與利益的共享。其中，風險的分擔主要以契約合同的形式為載體，參與各方在項目實施前基于自身利益考量對合同進行協(xié)商，通過合同的形式將相關(guān)利益風險確定下來。Nisar(2007)認為以最小成本管理或化解風險的政府部門應(yīng)該為該部分的風險負責，同時享有相應(yīng)風險所帶來的報酬。

4.風險轉(zhuǎn)移。風險轉(zhuǎn)移是指風險承擔者通過各種方式將風險轉(zhuǎn)嫁給不相關(guān)第三方承擔的一種風險管理方式。風險轉(zhuǎn)移并不會對危害的程度進行減少，它只是一種將風險轉(zhuǎn)移給第三方來承擔的方式。風險轉(zhuǎn)移主要通過以下兩種方式實現(xiàn)：一種是通過擔保的方式，將風險轉(zhuǎn)移給擔保人；另一種是通過購買商業(yè)保險，將城市基礎(chǔ)設(shè)施的項目風險轉(zhuǎn)移給保險公司或保險機構(gòu)來承擔。

上述四種風險管理措施分別適用于不同項目類型、不同風險類型的PPP項目，在實際操作中需要在借鑒歷史項目經(jīng)驗和類似項目經(jīng)驗基礎(chǔ)上具體問題具體分析，謹慎的擬定和選擇恰當?shù)娘L險管理方法。

四、研究結(jié)論

政府與社會資本的合作模式(PPP模式)雖然在我國的發(fā)展時間不長，但是隨著國家相關(guān)鼓勵政策的陸續(xù)出臺，PPP模式預(yù)期將在我國未來時期取得較大發(fā)展。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的大背景下，充分發(fā)揮社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，政府積極轉(zhuǎn)變職能和意識觀念，引導(dǎo)社會資本進入公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，各自發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，共同合作的模式下促進經(jīng)濟的發(fā)展。

雖然我國發(fā)展PPP已經(jīng)具備了一定的條件，但是我們也應(yīng)該看到，我國法律環(huán)境和金融體系等方面存在的對于發(fā)展PPP模式的不利影響，跨學(xué)科復(fù)合型人才在發(fā)展PPP模式上的人才不足等問題，正確認識在現(xiàn)階段環(huán)境下發(fā)展PPP模式存在的風險問題。針對我國PPP項目可能存在的四項風險，本文從風險回避、風險減免、風險分擔和風險轉(zhuǎn)移四個方面進行了風險應(yīng)對措施的建議。

為了更好的推進我國PPP模式的良好發(fā)展，結(jié)合國外PPP發(fā)展的研究成果，我國還應(yīng)該加強適宜性法律建設(shè)，加強監(jiān)管環(huán)境和機構(gòu)能力建設(shè)，為私人部門的參與提供清晰和可預(yù)見的法律和監(jiān)管環(huán)境；加強政府在PPP項目篩選、設(shè)計、實施和合同管理上的機構(gòu)能力；同時積極推進我國金融體系的發(fā)展，降低PPP項目的金融風險；政府做好PPP項目的設(shè)計，篩選可行的PPP項目，做好充分的項目準備，降低事前風險，做好招標程序，做到公正、透明，使PPP模式的功能得到最大發(fā)揮。

隨著政策環(huán)境的不斷改善，政府與私人部門各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢專長，通過良好的契約機制設(shè)計，在法律法規(guī)環(huán)境、市場投資環(huán)境不斷利好的背景下，我國發(fā)展PPP模式將迎來一個發(fā)展的春天

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邵文鑠(1991-)，女，漢族，河南許昌人，碩士研究生，武漢大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，研究方向：貨幣經(jīng)濟學(xué)。