財(cái)稅改革到底怎么改？

嚴(yán)駿

在剛剛閉幕的2016年全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確指出：“加快財(cái)稅體制改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)；進(jìn)一步壓縮中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，今年一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長(zhǎng)12.2%；全面推開資源稅從價(jià)計(jì)征改革；依法實(shí)施稅收征管；建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。各級(jí)政府要堅(jiān)持過(guò)緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實(shí)處?！?/p>

在前幾年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中也提出，要加快財(cái)稅體制改革，抓住完善地方稅體系、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等關(guān)鍵性問(wèn)題加快推進(jìn)。

財(cái)稅改革如何推進(jìn)

財(cái)稅改革具體怎么改，如何推進(jìn)，是當(dāng)下我們比較關(guān)注的問(wèn)題。全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)稅專家賈康認(rèn)為，今年應(yīng)把稅收和“綠色經(jīng)濟(jì)”結(jié)合起來(lái)。建議加快立法，及早開征環(huán)境保護(hù)稅。以環(huán)境保護(hù)稅和“稅制綠化”為代表的綠色財(cái)稅制度改革，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變追求可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的必然選擇，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)能源安全和資源節(jié)約、減少污染改善民生客觀要求，也是應(yīng)對(duì)全球氣候變化挑戰(zhàn)的重要選項(xiàng)。

面對(duì)日趨嚴(yán)峻的環(huán)保問(wèn)題，賈康提出環(huán)保稅的征收，可以說(shuō)是恰到好處。賈康認(rèn)為，在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的前提下開征環(huán)境保護(hù)稅，可在環(huán)境費(fèi)改稅、改革資源稅的同時(shí)，相應(yīng)減少企業(yè)所得稅、關(guān)稅等稅負(fù)。建議將環(huán)境保護(hù)稅全部進(jìn)入地方稅收入，作為一般預(yù)算收入統(tǒng)籌管理，不延續(xù)“?？顚Ｓ谩钡睦下?。

然而，面對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體下行如何確保財(cái)稅改革順利推進(jìn)的問(wèn)題時(shí)，賈康認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)說(shuō)，我不覺(jué)得有這么悲觀。國(guó)內(nèi)已經(jīng)多次出臺(tái)穩(wěn)增長(zhǎng)措施，加之貨幣政策降息降準(zhǔn)，財(cái)政政策又給出了預(yù)期，國(guó)家發(fā)改委批出若干大項(xiàng)目，最近很多大數(shù)據(jù)指標(biāo)都顯示有飄紅跡象。過(guò)段時(shí)間經(jīng)濟(jì)應(yīng)該有一個(gè)階段性探底，希望能夠盡快企穩(wěn)。在“十三五”期間，6.5%是年均增長(zhǎng)速度必須托住的一個(gè)底。

同時(shí)，賈康還指出：“大規(guī)模刺激是財(cái)政政策和貨幣政策都推出力度很大的組合，不顧一切強(qiáng)擴(kuò)張，比較典型的就是4萬(wàn)億，4萬(wàn)億2.0版可行度很小。”

之前，由習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會(huì)議就財(cái)稅改革時(shí)明確指出要求在2016年基本完成改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度，財(cái)稅體制改革時(shí)間表確定，頂層設(shè)計(jì)再進(jìn)一步。

隨著李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，要在今年5月1日起全面實(shí)施營(yíng)改增。之前，我國(guó)施行的是增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩個(gè)最為重要的流轉(zhuǎn)稅稅種，二者分立并行。其中，增值稅的征稅范圍覆蓋了除建筑業(yè)之外的第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的大部分行業(yè)則課征營(yíng)業(yè)稅。這一始于1994年的稅制安排，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和稅收征管能力，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，這種劃分行業(yè)分別適用不同稅制的做法，日漸顯現(xiàn)出其內(nèi)在的不合理性和缺陷，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

供給側(cè)改革引領(lǐng)財(cái)稅改革

賈康認(rèn)為，在當(dāng)前中央提倡的供給側(cè)改革中，供給與需求是同時(shí)存在的一對(duì)關(guān)系?？傮w而言，需求管理是總量管理，側(cè)重于在反周期概念下，各個(gè)年度短期視野內(nèi)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中銀根的松和緊、施行總量的刺激或收縮；而供給管理要更多地著眼于中長(zhǎng)期和全局的發(fā)展后勁，考慮不同角度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，區(qū)別對(duì)待、突出重點(diǎn)、兼顧一般、協(xié)調(diào)匹配等等，顯然供給管理的復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于需求管理。

“供給側(cè)改革可以引領(lǐng)財(cái)稅改革，它不是以供給側(cè)否定需求側(cè)，而是把兩者更好結(jié)合、優(yōu)化處理動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制?！辟Z康說(shuō)。

而在之所以要全面推進(jìn)營(yíng)改增的問(wèn)題上，賈康在多個(gè)場(chǎng)合也指出，從稅制完善性的角度看，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行，破壞了增值稅的抵扣鏈條，影響了增值稅作用的發(fā)揮。增值稅具有“中性”的優(yōu)點(diǎn)，即在籌集政府收入的同時(shí)并不對(duì)經(jīng)濟(jì)主體施加“區(qū)別對(duì)待”的影響，因而客觀上有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)，但是要充分發(fā)揮增值稅的這種中性效應(yīng)，前提之一就是增值稅的稅基應(yīng)盡可能寬廣，最好包含所有的商品和服務(wù)。現(xiàn)行稅制中增值稅征稅范圍較為狹窄，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中增值稅的抵扣鏈條被打斷，中性效應(yīng)便大打折扣。

同時(shí)，賈康從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度也指出，之前，將我國(guó)大部分第三產(chǎn)業(yè)排除在增值稅的征稅范圍之外，對(duì)服務(wù)業(yè)的發(fā)展造成了不利影響。這種影響主要表現(xiàn)在由于營(yíng)業(yè)稅是對(duì)營(yíng)業(yè)額全額征稅，且無(wú)法抵扣，不可避免地會(huì)使企業(yè)為避免重復(fù)征稅而傾向于“小而全”“大而全”模式，進(jìn)而扭曲企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的生產(chǎn)和投資決策。比如，由于企業(yè)外購(gòu)服務(wù)所含營(yíng)業(yè)稅無(wú)法得到抵扣，企業(yè)更愿意自行提供所需服務(wù)而非外購(gòu)服務(wù)，導(dǎo)致服務(wù)生產(chǎn)內(nèi)部化，不利于服務(wù)業(yè)的專業(yè)化細(xì)分和服務(wù)外包的發(fā)展。同時(shí)，出口適用零稅率是國(guó)際通行的做法，但由于我國(guó)服務(wù)業(yè)適用營(yíng)業(yè)稅，在出口時(shí)無(wú)法退稅，導(dǎo)致服務(wù)含稅出口。與其他對(duì)服務(wù)業(yè)課征增值稅的國(guó)家相比，我國(guó)的服務(wù)出口由此易在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。

從稅收征管的角度來(lái)看，賈康認(rèn)為，兩套稅制并行造成了稅收征管實(shí)踐中的一些困境。隨著多樣化經(jīng)營(yíng)和新的經(jīng)濟(jì)形式不斷出現(xiàn)，稅收征管也面臨著新的難題。比如，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品和服務(wù)捆綁銷售的行為越來(lái)越多，形式越來(lái)越復(fù)雜，要準(zhǔn)確劃分商品和服務(wù)各自的比例也越來(lái)越難，這給兩稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)提出了挑戰(zhàn)。再如，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，某些傳統(tǒng)商品已經(jīng)服務(wù)化了，商品和服務(wù)的區(qū)別愈益模糊，二者難以清晰界定，是適用增值稅還是營(yíng)業(yè)稅的難題也就隨之產(chǎn)生。

以前，營(yíng)業(yè)稅是地方的財(cái)政收入，營(yíng)改增之后，地方政府的財(cái)政收入突然少了一大塊。有專家曾指出：“如果還想讓地方政府承擔(dān)原有的支出責(zé)任，就要調(diào)整中央和地方財(cái)政收入的分成比例，如果分成比例不調(diào)整，勢(shì)必逼著地方政府另辟蹊徑，尋找新的財(cái)源?！?

隨著財(cái)稅改革的逐步推進(jìn)，人們看到了財(cái)稅改革的曙光。按照財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉的話說(shuō)，營(yíng)改增也可以倒逼整個(gè)財(cái)稅改革。但樓繼偉同時(shí)指出，營(yíng)改增改革情況復(fù)雜，去年財(cái)政收入情況不太好，而剩下的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)一攬子納入改革則是最大的難點(diǎn)，因?yàn)楦母锶蝿?wù)量大，涉及企業(yè)多，其中生活服務(wù)業(yè)占大頭，4個(gè)行業(yè)占了大致960萬(wàn)戶，對(duì)應(yīng)營(yíng)業(yè)稅1.9萬(wàn)億元，占原營(yíng)業(yè)稅總收入約80%。

賈康也認(rèn)為，從地方政府層面來(lái)說(shuō)，很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是必須有自己手上可用的財(cái)力來(lái)過(guò)日子，原來(lái)手上唯一一個(gè)稍微像樣一點(diǎn)的大宗收入來(lái)源是營(yíng)業(yè)稅，而今通過(guò)營(yíng)改增以后變成現(xiàn)行體制之下3/4的股份，的股份份額歸中央的增值稅。地方政府再往后，到底靠什么財(cái)力來(lái)源過(guò)日子，還有待考驗(yàn)地方政府的智慧。

中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)如何劃分

中央也曾明確提出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，對(duì)此，財(cái)政部財(cái)科所專家劉尚希認(rèn)為，以前更多是事權(quán)和財(cái)力相匹配的提法，“支出責(zé)任”不同于“財(cái)力”，“財(cái)力”強(qiáng)調(diào)的是錢的來(lái)源，而“支出責(zé)任”更強(qiáng)調(diào)誰(shuí)花的錢，強(qiáng)調(diào)了“誰(shuí)花錢，誰(shuí)辦事”。

劉尚希表示，在營(yíng)改增稅改之前，地方政府的支出責(zé)任過(guò)大，應(yīng)該上移一部分。一些事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任可以上移到中央，比如大江大河的治理、邊防等。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政的根本問(wèn)題是各級(jí)政府事權(quán)不明確，沒(méi)有劃分清楚。更沒(méi)有在這個(gè)基礎(chǔ)上明確支出責(zé)任，沒(méi)有涉及財(cái)權(quán)劃分。

北京大學(xué)法學(xué)院財(cái)稅法專家劉劍文教授也認(rèn)為，從“財(cái)力”到“支出責(zé)任”這一提法的改變，說(shuō)明黨進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了財(cái)政問(wèn)題在事權(quán)落實(shí)過(guò)程中責(zé)任的重要性。也就是說(shuō)，各級(jí)政府部門在落實(shí)事權(quán)時(shí)，要更好地以財(cái)力為保障。同時(shí)，錢花的是不是合適，也應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。

賈康認(rèn)為，從營(yíng)改增倒逼再往下看到的是財(cái)政預(yù)算的改革。財(cái)政支出強(qiáng)調(diào)公開性、透明性?？缒甓鹊念A(yù)算，這種更多應(yīng)考慮所謂的綜合平衡，瞻前顧后、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的預(yù)算帶來(lái)一系列的技術(shù)上的要求，要一編年，按照每年往前滾動(dòng)的方式，可持續(xù)運(yùn)行必須要有像樣的預(yù)測(cè)，這種像樣的預(yù)測(cè)，必然推進(jìn)政府獲得的服務(wù)，服務(wù)購(gòu)買在政府采購(gòu)概念之下對(duì)于特定的這種預(yù)測(cè)結(jié)果作為一種服務(wù)來(lái)和社會(huì)力量互動(dòng)，來(lái)支撐這種預(yù)測(cè)水平能夠努力，能夠基本夠格。3年滾動(dòng)預(yù)算必然要求引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，同時(shí)要求政府要把自己的資產(chǎn)負(fù)債表按照中央的明確要求，從中央到地方各級(jí)公之于世。

消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅、房產(chǎn)稅如何改

在諸如消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅方面，賈康認(rèn)為，營(yíng)改增全面實(shí)施之后消費(fèi)稅的改革勢(shì)在必行，至少把原來(lái)可觀的一部分調(diào)給地方。說(shuō)到資源稅，人們自然而然會(huì)想到煤炭行業(yè)。煤炭是中國(guó)最基本的國(guó)計(jì)民生層面的基礎(chǔ)能源，中國(guó)的總體能源消耗里面煤炭是支柱，而且這樣一個(gè)格局，在很長(zhǎng)歷史時(shí)間之內(nèi)不可能改變。我們所用的電，有80%的份額是用煤燒出的火電。資源稅的改革在煤炭上，給地方政府提供了非常大宗穩(wěn)定的財(cái)源，特別在中西部欠發(fā)達(dá)的區(qū)域，要理順中國(guó)從煤到電基礎(chǔ)能源的價(jià)格機(jī)制，牽一發(fā)動(dòng)全身。

賈康從另外一個(gè)角度分析，要推進(jìn)基礎(chǔ)能源配套改革，就是要使中國(guó)以后經(jīng)濟(jì)杠桿、經(jīng)濟(jì)手段作用在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上。使上游到下游整個(gè)傳導(dǎo)的過(guò)程貫通，是靠經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)壓力，促使我們千千萬(wàn)萬(wàn)的市場(chǎng)主體出于自己的利益考慮，千方百計(jì)節(jié)能降耗，開發(fā)節(jié)能降耗的產(chǎn)品。這樣的價(jià)格形成機(jī)制是引導(dǎo)企業(yè)要考慮怎樣去做，誰(shuí)這樣做得比較好，誰(shuí)就可能擴(kuò)大自己的市場(chǎng)份額。在節(jié)能降耗方面，千方百計(jì)地開發(fā)創(chuàng)新的工藝技術(shù)和產(chǎn)品，合在一起就是發(fā)展的過(guò)程，這對(duì)中國(guó)太重要了，將對(duì)中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

賈康認(rèn)為，在消費(fèi)稅改革方面，將會(huì)把可觀的一部分消費(fèi)稅轉(zhuǎn)交給地方，如化妝品的消費(fèi)稅，還有一個(gè)就是資源稅改革的問(wèn)題，在存量改革以后，大家爭(zhēng)論比較多的是稅率的問(wèn)題，其中有一個(gè)點(diǎn)就是煤炭的品種特別多，參差不齊，可能應(yīng)該按照品種來(lái)劃分稅率，但是這有可能產(chǎn)生一些尋租的空間。

消費(fèi)稅改革將怎么改？賈康告訴大家，消費(fèi)稅本身有一些優(yōu)化自己的設(shè)計(jì)的改革任務(wù)。原來(lái)的消費(fèi)稅里面的有些品目需要提升，有一些沒(méi)有調(diào)節(jié)的對(duì)象是不是要加進(jìn)來(lái)，比如說(shuō)是不是明確地把現(xiàn)階段具有高端奢侈品特征的私人飛機(jī)等納入到征稅對(duì)象，有一些特定類型的電池是不是要加重消費(fèi)稅的稅負(fù)等等，除了這些技術(shù)性的考慮以外，就是哪些消費(fèi)稅的組成部分可以考慮推到零售環(huán)節(jié)，推到后面，原來(lái)是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅往零售環(huán)節(jié)去推，成為地方政府的收稅來(lái)源。這樣的好處可以避免流轉(zhuǎn)稅在增值稅征收的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，哪怕只有1/4給地方政府，同樣會(huì)激勵(lì)地方政府對(duì)于加入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域新辦企業(yè)特別有積極性的這樣一種扭曲。我們?cè)谏a(chǎn)環(huán)節(jié)不給地方實(shí)行收入侵權(quán)，推到消費(fèi)環(huán)節(jié)，地方政府拿到這樣一個(gè)收入來(lái)源的同時(shí)，關(guān)心的可能還是跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的職能優(yōu)化，能夠?qū)?yīng)上的，怎么樣更好地改進(jìn)轄區(qū)的公共服務(wù)水平和公共競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。整個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)已經(jīng)形成的基本格局，在自己的轄區(qū)內(nèi)能不能很好地促進(jìn)購(gòu)銷兩旺。

在當(dāng)前，霧霾成常態(tài)的生存環(huán)境下，環(huán)保稅立法與相關(guān)問(wèn)題的研究應(yīng)該跟上，并制定相應(yīng)的措施。

至于大家關(guān)注的房產(chǎn)稅，賈康指出，房產(chǎn)稅改革方向已被最高決策層鎖定，可能在2017年實(shí)施。有專家指出，房產(chǎn)稅會(huì)以2017年為界開征，2017年前銷售的房屋有可能免征。

地方財(cái)政沒(méi)有獨(dú)立的稅種

關(guān)于地方債等方面，中央黨校教授周天勇曾經(jīng)指出，中國(guó)的地方財(cái)政有幾個(gè)特點(diǎn)，一個(gè)就是現(xiàn)在越來(lái)越明顯的土地依賴性財(cái)政。前幾年土地收入、土地銷售面積在下降，但是銷售金額在上升，也就是說(shuō)雖然樓市、樓價(jià)都不行，但是地價(jià)仍在上漲，而且上漲得非常厲害。第二是中央政府的公共財(cái)政部分在增長(zhǎng)，但是相對(duì)來(lái)說(shuō)，地方政府增長(zhǎng)的更多一些。地方政府在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下還在增加稅和費(fèi)，實(shí)際上是一個(gè)收費(fèi)罰款和增稅性的地方財(cái)政機(jī)制。

周天勇認(rèn)為，我們地方財(cái)政沒(méi)有自己獨(dú)立的稅，大部分都是共享稅。比如增值稅共享、營(yíng)業(yè)稅共享等，沒(méi)有獨(dú)立的稅種，而且越是最基層的政府，越?jīng)]有稅種。比如說(shuō)中央財(cái)政在稅種上拿到的最多，其次是省，以下是市，到縣級(jí)就沒(méi)有多少稅，最后到鄉(xiāng)就更沒(méi)有稅種，就是說(shuō)最高的一層政府收入越多，正規(guī)稅收多，最低級(jí)的政府越?jīng)]有錢，沒(méi)有獨(dú)立的稅種。因?yàn)檎?guī)稅中60%被中央政府拿走，但是底下四級(jí)政府可能要承擔(dān)社會(huì)事務(wù)的60%甚至70%，因此，地方政府如果錢不夠的話怎么辦呢？賣地、收費(fèi)、罰款、加重中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)、借款搞一些融資平臺(tái)等等。

周天勇指出，在這種體制下惡性膨脹，企業(yè)年年在清費(fèi)，年年清不掉。每年大學(xué)生這么多、就業(yè)壓力這么大的情況下，如果稅費(fèi)負(fù)擔(dān)這么高，貸款利率上浮30%-40%，這種情況下是不是很多制造業(yè)和中小企業(yè)會(huì)扛不??？會(huì)不會(huì)破產(chǎn)、倒閉、關(guān)門？會(huì)不會(huì)更加影響我們的就業(yè)？

在減稅方面，周天勇認(rèn)為，我們的財(cái)政部門、稅務(wù)部門從自打中央說(shuō)減稅、減輕中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)以來(lái)，總體上講每年財(cái)政收入都是要高于GDP的增長(zhǎng)，從來(lái)沒(méi)有真正地像一些減稅的國(guó)家那樣實(shí)施。

財(cái)稅改革，關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，關(guān)乎國(guó)家和民族前途命運(yùn)，我們期待著財(cái)稅改革在法治的框架下前行。