我國食品安全突發(fā)事件 應(yīng)急管理體系研究及環(huán)境污染案例分析

王 杕，陳 松*（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，北京 100081）

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我國食品安全突發(fā)事件 應(yīng)急管理體系研究及環(huán)境污染案例分析

王 杕，陳 松*
（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測(cè)技術(shù)研究所，北京 100081）

摘 要：本文首先對(duì)我國食品安全應(yīng)急管理體系研究現(xiàn)狀進(jìn)行綜述，并對(duì)我國基層食品安全應(yīng)急管理體系進(jìn)行調(diào)查。再以鎘大米事件的應(yīng)對(duì)為例，在問卷調(diào)查和實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境污染食品型突發(fā)事件的消解式應(yīng)急處置進(jìn)行了分析，最后提出完善食品安全應(yīng)急管理體系的六點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；應(yīng)急管理體系；環(huán)境污染

引文格式：

王杕,陳松.我國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系研究及環(huán)境污染案例分析[J].食品科學(xué),2016,37(5):283-289.DOI:10.7506/spkx1002-6630-201605049.http://www.spkx.net.cn

WANG Di,CHEN Song.Food safety emergency management system and analysis of environmental pollution cases in China[J].Food Science,2016,37(5):283-289.(in Chinese with English abstract)DOI:10.7506/spkx1002-6630-201605049.http://www.spkx.net.cn

在食品安全事件頻繁發(fā)生的背景下，國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2006年2月27日發(fā)布了《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》[1-2]。通過不斷地探索和實(shí)踐，我國在食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理方面取得了顯著成效，但仍然存在許多問題[3-4]。當(dāng)前，我國構(gòu)建食品安全事故應(yīng)急管理體系的框架是“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理的機(jī)制、體制、法制[5-6]。

當(dāng)前，國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)我國的食品安全應(yīng)急管理的總體現(xiàn)狀進(jìn)行了全面的分析。龔朝輝[7]指出，我國食品安全危機(jī)管理體系在法律法規(guī)的完善、預(yù)案體系的建立、組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面取得了長足的發(fā)展，但仍舊缺乏獨(dú)立常設(shè)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、缺少信息的公開與溝通以及與公眾參與的結(jié)合。謝志國[8]通過分析“三鹿奶粉”及“瘦肉精”事件的發(fā)生過程，指出我國食品安全危機(jī)中政府應(yīng)急機(jī)制的不足：應(yīng)急管理核心機(jī)構(gòu)缺失；缺乏完備、聯(lián)動(dòng)性好的技術(shù)支持系統(tǒng)；信息報(bào)告與公開不及時(shí)；預(yù)案演練、社會(huì)動(dòng)員的重視程度不夠；善后機(jī)制較為落后。張巍[9]討論了我國食品安全危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的問題，主要是法律保障不健全、缺乏獨(dú)立常設(shè)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、缺乏信息公開和溝通、缺少民間與社會(huì)力量的參與。李輝[10]研究了當(dāng)前我國食品安全危機(jī)事件應(yīng)急處理的問題，他指出法律制度體系滯后，表現(xiàn)為對(duì)食品安全法制化建設(shè)的研究起步較晚、標(biāo)準(zhǔn)差距較大、懲治力度偏弱；缺少應(yīng)急管理核心機(jī)構(gòu)；缺乏完備技術(shù)支持系統(tǒng)；信息報(bào)告與公開不及時(shí)；預(yù)防意識(shí)及善后總結(jié)意識(shí)不強(qiáng)。

環(huán)境污染食品型突發(fā)事件主要指的是環(huán)境中本底危害物質(zhì)污染食品所造成的質(zhì)量安全事件[11]，比如近些年的“鎘大米”事件和震驚世界的日本“水俁病”事件都是由于環(huán)境因素導(dǎo)致的食品污染安全事件[12-13]。此類事件具有持續(xù)時(shí)間長、影響范圍廣的特點(diǎn)，無法采取一勞永逸的處置措施，只能通過加強(qiáng)管控，盡量控制危害的蔓延及危害的程度，盡最大能力從環(huán)境污染的源頭解決問題。建立針對(duì)此類食品安全事件的長效應(yīng)急管理機(jī)制，不僅有利于提升我國的食品安全應(yīng)急管理能力，也是食品安全的重要保障。

1　食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)調(diào)查

基層食品安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析是國內(nèi)食品安全研究的重點(diǎn)。賈嶠[14]分析了沈陽市食品安全管理的現(xiàn)狀：在應(yīng)急管理方面，沈陽市制定了應(yīng)急預(yù)案、建立了應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng)、應(yīng)急救援保障體系、相互支持系統(tǒng)、保障供應(yīng)體系和應(yīng)急隊(duì)伍等，對(duì)食品安全事故的預(yù)防和及時(shí)控制起到了重要的作用。張廣增[6]通過對(duì)我國食品企業(yè)的危機(jī)管理現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前食品企業(yè)的危機(jī)預(yù)防體系形同虛設(shè)；缺少危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)部門決策失誤、指揮不力；事后沒有對(duì)事故進(jìn)行總結(jié)和反思。因此他提出要建立一整套危機(jī)處理措施，以重新打造企業(yè)形象。此外，王洪海[16]和劉瑞蘭[17]等對(duì)基層食品安全應(yīng)急處理中的衛(wèi)生檢驗(yàn)?zāi)芰Φ默F(xiàn)狀進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)基層檢驗(yàn)科的人員不足、素質(zhì)不夠，實(shí)驗(yàn)室建設(shè)條件不達(dá)標(biāo)、儀器缺乏和落后，檢測(cè)質(zhì)量監(jiān)督和管理缺失。

本文選擇了山東、湖南、湖北、廣東、陜西、海南、河北、河南、江蘇、安徽10 個(gè)省份的50 個(gè)地級(jí)市或縣級(jí)市進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查采取發(fā)放問卷的方式進(jìn)行，由各市（縣）的食品安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)填寫并反饋。本次調(diào)查共發(fā)放問卷50 份，收回問卷50 份；經(jīng)整理篩選，確定48 份為有效問卷，問卷有效率為96%。

表1　問卷調(diào)查的地區(qū)分布Table 1 Geographical distribution of survey samples

1.1樣本特征

根據(jù)對(duì)接受調(diào)查人員的基本情況統(tǒng)計(jì)可知，93.75%的被調(diào)查人員任職于縣（區(qū)）級(jí)的食品監(jiān)管主管部門，其余3 位被調(diào)查人員為地（市）級(jí)部門的工作人員。根據(jù)《食品質(zhì)量安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的要求，縣級(jí)食品監(jiān)管主管部門承擔(dān)了食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理的前線工作，包括突發(fā)事件的信息報(bào)送、處置工作的落實(shí)等。因此，本文主要調(diào)查的縣級(jí)食品監(jiān)管主管部門的應(yīng)急管理的基本情況，能夠比較真實(shí)地反映出我國食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理的落實(shí)和執(zhí)行能力。

根據(jù)對(duì)被調(diào)查人員的主要職責(zé)范圍的統(tǒng)計(jì)，本次調(diào)查的人員主要從事食品監(jiān)管中綜合協(xié)調(diào)和水產(chǎn)品監(jiān)管工作，分別占47.92%和33.33%，負(fù)責(zé)種植業(yè)產(chǎn)品監(jiān)管和畜禽產(chǎn)品監(jiān)管的人員占12.50%和6.25%。由于食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理不屬于例行工作，基層的應(yīng)急管理大多歸為食品監(jiān)管主管部門的綜合類工作，因此從事綜合協(xié)調(diào)工作的人員對(duì)應(yīng)急管理相對(duì)比較熟悉。由于地域性的產(chǎn)品差異，從事各類食品監(jiān)管工作的部門也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的應(yīng)急管理任務(wù)。

1.2食品質(zhì)量安全現(xiàn)狀

食品質(zhì)量安全現(xiàn)狀是應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。由表2可知，在對(duì)各調(diào)查地區(qū)的食品質(zhì)量安全狀況的調(diào)查中，僅1位被調(diào)查者表示所在地區(qū)的食品質(zhì)量安全狀況“非常好”，表示食品質(zhì)量安全狀況“較好”的比例為52.08%，“一般”的比例為45.83%，沒有被調(diào)查者表示食品質(zhì)量安全“較差”或“差”。從調(diào)查結(jié)果來看，隨著我國各級(jí)政府對(duì)食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的重視，食品質(zhì)量安全水平的到了較大的提升，呈現(xiàn)出總體向好的態(tài)勢(shì)。但是，實(shí)際工作中還存在一些不足，食品質(zhì)量安全問題時(shí)有發(fā)生，食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理仍然是食品監(jiān)管工作的重要內(nèi)容。

表2　質(zhì)量安全水平調(diào)查結(jié)果Table 2 Summary of survey results for quality and safety

圖1　食品安全突發(fā)事件涉及食品種類比例Fig.1 Agricultural product types involved in food safety emergencies

由圖1可知，在被調(diào)查地區(qū)是否發(fā)生過重大食品質(zhì)量安全事故的調(diào)查中，39.58%的地區(qū)沒有處理過重大食品安全突發(fā)事件。在發(fā)生過事故的地區(qū)中，絕大多數(shù)地區(qū)發(fā)生過多種食品的質(zhì)量安全事件，占總樣本的43.75%，僅一種食品發(fā)生問題的地區(qū)所占比例很小（16.67%）。從全國來看，我國食品質(zhì)量安全突發(fā)事件頻繁發(fā)生，涉及食品種類多樣，糧食、蔬菜、水果、肉類、蛋奶、水產(chǎn)品等各類食品均存在發(fā)生突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)。因此，食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理要具有全面性，不能忽略任何一類食品。

1.3應(yīng)急機(jī)構(gòu)及平臺(tái)的設(shè)置情況

在對(duì)是否設(shè)有食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理常規(guī)機(jī)構(gòu)的調(diào)查中，全部樣本均作出了否定回答（表3），即當(dāng)前在基層食品監(jiān)管主管部門中并沒有專業(yè)的應(yīng)急管理科室。當(dāng)前，我國的應(yīng)急管理的法制體系并未明確要求各級(jí)政府成立常設(shè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，各級(jí)食品監(jiān)管部門成立相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，結(jié)合常規(guī)業(yè)務(wù)范圍參與應(yīng)急處置。但是，人力、財(cái)力、物力的配備情況是提升食品質(zhì)量安全事件應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)，因此建立常設(shè)機(jī)構(gòu)能在很大程度上保障食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理的貫徹落實(shí)。

表3　常設(shè)機(jī)構(gòu)及信息交流的建立情況Table 3 Situation of permanent establishments and information communication platforms

信息交流是保障應(yīng)急管理能力的重要條件。根據(jù)對(duì)應(yīng)急管理信息交流平臺(tái)建設(shè)的調(diào)查，僅29.17%的被調(diào)查者表示當(dāng)?shù)亟⒘藢ｉT的食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理信息交流平臺(tái)。但是這些已經(jīng)建設(shè)起來的信息交流平臺(tái)一般都掛靠當(dāng)?shù)氐恼W(wǎng)站，在實(shí)際運(yùn)作中并不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.4應(yīng)急管理資金投入情況

食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理工作的開展必須以相應(yīng)的物資和資金儲(chǔ)備為基礎(chǔ)。在發(fā)生食品質(zhì)量安全事件時(shí)，只有快速地調(diào)集相關(guān)資源和設(shè)施，才能有效控制事件的影響和危害。因此，應(yīng)急管理資金投入的規(guī)模不僅代表了基層食品安全監(jiān)管部門對(duì)應(yīng)急管理的重視程度，也可以衡量突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力。根據(jù)各地區(qū)對(duì)應(yīng)急管理資金投入情況的調(diào)查，大多數(shù)地區(qū)的投入規(guī)模在10 萬元以下，所占比例為72.92%；有14.58%的地區(qū)投入規(guī)模超過了10 萬元；但是仍然有6 個(gè)被調(diào)查地區(qū)在食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理方面沒有專項(xiàng)投資（表4）。調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前我國基層食品監(jiān)管管理部門對(duì)應(yīng)急管理的投資較少，這也成為制約基層食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理能力的重要因素。

表4　應(yīng)急管理資金投入情況Table 4 Situation of funding for emergency management

1.5應(yīng)急工作相關(guān)制度的建設(shè)

目前，我國的應(yīng)急管理總體上是按照“一案三制”的框架建立的，其中“一案”即應(yīng)急預(yù)案，是對(duì)食品質(zhì)量安全突發(fā)事件應(yīng)急處置的總體安排。由表5可知，93.75%的被調(diào)查者表示所在地區(qū)已經(jīng)制定了相應(yīng)的食品質(zhì)量安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，僅有3 個(gè)地區(qū)還沒有應(yīng)急預(yù)案。結(jié)果表明，根據(jù)《食品質(zhì)量安全應(yīng)急預(yù)案》以及相關(guān)部門對(duì)基層應(yīng)急管理的要求，當(dāng)前基層食品監(jiān)管主管部門對(duì)食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理比較重視，各地食藥部門建立了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，為加強(qiáng)應(yīng)急管理提供了指導(dǎo)。

從應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)章制度的建立來看，僅29.17%的被調(diào)查地區(qū)針對(duì)食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理制定了規(guī)章，大多數(shù)基層監(jiān)管部門并未對(duì)應(yīng)急管理做出制度上的規(guī)定。相關(guān)的工作規(guī)章和管理制度是落實(shí)應(yīng)急管理工作的重要保障，也是提升應(yīng)急處置能力的關(guān)鍵。但是根據(jù)調(diào)查結(jié)果，制度缺失是基層食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理面臨的重要問題，加強(qiáng)制度建設(shè)成為當(dāng)前提高基層應(yīng)急能力的關(guān)鍵。

表5　應(yīng)急預(yù)案及規(guī)章制度的建設(shè)情況Table 5 Situation of contingency planning and related regulations

1.6應(yīng)急管理工作的難點(diǎn)

由表6可知，目前只有2 個(gè)被調(diào)查者表示當(dāng)?shù)貑?dòng)過應(yīng)急預(yù)案1～2 次，尚沒有地區(qū)啟動(dòng)過3 次以上，從未啟動(dòng)過應(yīng)急預(yù)案的地區(qū)占到95.83%。結(jié)果表明，雖然大多數(shù)基層食品監(jiān)管部門制定了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，但是在發(fā)生食品質(zhì)量安全突發(fā)事件時(shí)，預(yù)案的啟動(dòng)和執(zhí)行情況并沒有發(fā)揮預(yù)期的作用。

表6　應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)情況Table 6 Situation of emergency plan initiation

當(dāng)前，我國基層食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理工作在開展的過程中還存在很多問題。通過對(duì)應(yīng)急管理工作中困難的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)（表7），缺乏相關(guān)的培訓(xùn)和演練是提升基層應(yīng)急管理能力的主要困難，有72.92%的被調(diào)查者做出回應(yīng)。此外，基層應(yīng)急管理工作中遇到的主要困難還有缺少相關(guān)制度規(guī)范（41.67%）、工作人員專業(yè)素養(yǎng)差（27.08%）、信息傳達(dá)不通暢（25.00%）、資金匱乏（20.83%）、部門協(xié)調(diào)溝通不暢（20.83%）、缺少相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置（16.67%）以及預(yù)案可操作性差（16.67%）等。

表7　應(yīng)急工作開展的難點(diǎn)Table 7 Difficulties in carrying out work on responding to food safetyTable 7 Difficulties in carrying out work on responding to food safety emergenncciieess

1.7調(diào)查總結(jié)

通過對(duì)山東、湖南等10 個(gè)省份的調(diào)查，本次調(diào)查基本掌握了我國基層食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理工作的現(xiàn)狀?？傮w來看，當(dāng)前我國基層食品監(jiān)管管理部門對(duì)食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理工作十分重視，大多數(shù)基層單位建立了相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案，并投入了一定的專項(xiàng)資金，部分地區(qū)還建立了信息交流平臺(tái)，配套了相應(yīng)規(guī)章制度。但是，近年來食品質(zhì)量安全突發(fā)事件的影響不斷擴(kuò)大，而各地區(qū)實(shí)際的應(yīng)急管理工作卻沒有得到很好的開展，基層應(yīng)急管理中還存在很多問題。從調(diào)查的基本情況來看主要有以下幾方面的問題：1）缺乏應(yīng)急管理工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，各級(jí)地方都沒有相應(yīng)的應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)從事相關(guān)的監(jiān)督和管理。2）食品質(zhì)量安全應(yīng)急制度建立不全。雖然各地應(yīng)急預(yù)案建設(shè)情況較好，但是具體實(shí)施的規(guī)范性文件卻沒有配套，導(dǎo)致相關(guān)工作無法有序開展。3）相關(guān)物資儲(chǔ)備和資金投入力度不大。應(yīng)急管理工作的啟動(dòng)雖然看似是暫時(shí)性的，但是要想達(dá)到良好的效果必須要有長效機(jī)制的保障，一旦啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，相關(guān)的醫(yī)療物資和設(shè)備保障就需要配套。因此，相關(guān)的資金投入必須落到實(shí)處，只有這樣才能做到有條不紊。4）信息溝通渠道不暢。目前信息溝通渠道多樣，任何工作的開展都離不開輿論的導(dǎo)向作用，尤其涉及公眾健康的食品質(zhì)量安全事件，早發(fā)現(xiàn)早處理是減小危害最有效的方法，事件的發(fā)現(xiàn)，不可能只依靠相關(guān)部門的例行檢查，還需要公眾的上報(bào)。事件發(fā)生后，事件的處理過程也需要及時(shí)告知大眾，以消除不必要的誤會(huì)。由此可見，及時(shí)有效地信息溝通渠道對(duì)于應(yīng)急工作的開展是十分重要的。

2　環(huán)境污染食品型突發(fā)事件應(yīng)對(duì)案例分析

消解式應(yīng)急處置主要針對(duì)的是環(huán)境中本底值較高的重金屬或污染物對(duì)食品的污染所造成的質(zhì)量安全事件，比如近年來愈演愈烈的“鎘大米”事件和震驚世界的日本“水俁病”事件都是由環(huán)境因素導(dǎo)致的食品污染。環(huán)境危害主要是指工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣及生活垃圾，通過對(duì)土壤及水源的污染，以食物鏈傳遞的方式污染食品的一類情況。此外，也有個(gè)別地區(qū)是由于地理歷史環(huán)境的原因，使得土壤水源中某類有毒有害物質(zhì)含量過高從而影響了當(dāng)?shù)厥称返陌踩?。此類事件的爆發(fā)具有持續(xù)時(shí)間長、影響范圍廣的特點(diǎn)，所采取的處置措施無法一勞永逸，只能通過加強(qiáng)管控，盡量控制危害的蔓延速率及危害程度，盡最大能力從環(huán)境污染的源頭解決問題。

2.1處置過程

我國“鎘大米”案例的應(yīng)對(duì)主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)高度重視、上下對(duì)接溝通及時(shí)；嚴(yán)密輿情監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一對(duì)外宣傳口徑；組織專家權(quán)威解讀、正確的輿論引導(dǎo)這三方面。

2.1.1領(lǐng)導(dǎo)高度重視，上下對(duì)接及時(shí)

農(nóng)業(yè)部在第一時(shí)間內(nèi)監(jiān)測(cè)到相關(guān)輿情信息后，領(lǐng)導(dǎo)高度重視，做出一系列指示和批示，要求農(nóng)業(yè)部各相關(guān)司局積極采取措施：1）及時(shí)督促廣東省農(nóng)業(yè)廳、湖南省農(nóng)業(yè)廳及時(shí)了解情況，在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極配合相關(guān)部門做好處置和應(yīng)對(duì)工作；2）與國務(wù)院食品安全辦、國家食品藥品監(jiān)督管理總局積極溝通和協(xié)調(diào)，互通有關(guān)信息。

2.1.2嚴(yán)密輿情監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一應(yīng)對(duì)口徑

國務(wù)院做出由廣東省統(tǒng)一對(duì)外發(fā)聲，湖南省再根據(jù)輿情變化相應(yīng)發(fā)聲，兩省必須保持協(xié)調(diào)一致的指示。農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)對(duì)電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體的關(guān)注和監(jiān)測(cè)，在及時(shí)掌握輿情變化的基礎(chǔ)上，按照國務(wù)院食品安全辦的部署，堅(jiān)持先下后上的原則，暫由廣東、湖南兩地協(xié)調(diào)一致對(duì)外發(fā)聲。需要國家層面發(fā)聲的，由國務(wù)院食品安全辦準(zhǔn)備一份新聞稿統(tǒng)一對(duì)外發(fā)聲，避免部門間口徑和步調(diào)不一致。廣東、湖南兩省積極采取措施，對(duì)不合格產(chǎn)品及企業(yè)采取下架、停業(yè)整頓等措施，力求及早平息輿論。

2.1.3組織專家解讀，正確輿論引導(dǎo)

農(nóng)業(yè)部組織部內(nèi)相關(guān)司局和相關(guān)專家進(jìn)行會(huì)商分析，研究落實(shí)汪洋副總理及部領(lǐng)導(dǎo)在《關(guān)于對(duì)“湖南大米鎘超標(biāo)”問題的幾點(diǎn)建議》上的批示精神，通過權(quán)威專家解決三方面問題：1）大米是否有毒問題。向公眾解釋了這次廣州大米超標(biāo)絕大多數(shù)在0.2～0.4 mg/kg之間，按照我國的標(biāo)準(zhǔn)（0.2 mg/kg）判定超標(biāo)，但如果按照國際標(biāo)準(zhǔn)（0.4 mg/kg）判定不超標(biāo)，這種情況下不存在有毒問題。2）污染的原因。農(nóng)業(yè)部組織2 個(gè)質(zhì)檢中心對(duì)湖南、江西兩地市場上及農(nóng)民正在使用的磷肥、復(fù)合肥等肥料進(jìn)行抽樣檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果表明兩地肥料中鎘含量都低于國家標(biāo)準(zhǔn)限量值，可以排除肥料帶入鎘的可能。3）污染的范圍。目前，鎘大米檢出地主要集中在湖南、廣東等工礦集中區(qū)，全國總體上的情況良好，不存在鎘污染和大米鎘超標(biāo)問題，從而消除了不必要的恐慌。

2.2消解式應(yīng)對(duì)的分析與啟示

2.2.1內(nèi)外有別，分類宣傳

涉及國際名聲、量大面廣的糧食產(chǎn)品應(yīng)實(shí)行內(nèi)外有別的宣傳措施。按照各國發(fā)展的歷程和歷史看，一定的發(fā)展階段存在的歷史性問題暫時(shí)難以根治，需要長期解決。其本質(zhì)也是由多方面的因素引起。糧食問題一方面關(guān)系糧食安全，一方面關(guān)系絕大多數(shù)的消費(fèi)安全問題，一旦形成負(fù)面影響，還會(huì)影響國家大局穩(wěn)定，故應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)外有別的報(bào)告措施。

2.2.2科學(xué)制標(biāo)，內(nèi)外一致

標(biāo)準(zhǔn)制定要科學(xué)，保持內(nèi)外一致?！版k大米”案例顯示出我國大米的標(biāo)準(zhǔn)制定明顯嚴(yán)于國際水平，應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整大米中鎘的限量標(biāo)準(zhǔn)，從0.2 mg/kg調(diào)整到0.4 mg/kg，與國際標(biāo)準(zhǔn)（包括日本、臺(tái)灣地區(qū)）相一致，使之既能保障消費(fèi)安全，又符合生產(chǎn)實(shí)際。在這方面，還需要衛(wèi)生部門加強(qiáng)科學(xué)研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)修訂標(biāo)準(zhǔn)，做好公眾消費(fèi)引導(dǎo)，防止產(chǎn)生恐慌和擔(dān)憂。

2.2.3暢通的交流機(jī)制

應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)銷區(qū)暢通的交流機(jī)制，“鎘大米”的案例就突顯了銷區(qū)和產(chǎn)區(qū)的交流對(duì)接問題，因此，要加強(qiáng)情況溝通、強(qiáng)化地區(qū)間的協(xié)調(diào)配合，防止各自為戰(zhàn)、各行其是、不溝通、不配合，要切實(shí)做到區(qū)域聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)。對(duì)于關(guān)乎國際名聲、量大面廣的糧食作物，關(guān)系到糧食安全和國家大局穩(wěn)定的問題，做好上報(bào)和溝通尤為重要。

2.2.4規(guī)范的信息發(fā)布機(jī)制

從“鎘大米”案例的輿論焦點(diǎn)看出，各類問題的分析存在一定的片面性，主要因?yàn)槊總€(gè)專家從事的研究內(nèi)容有限，知識(shí)了解也有限，尤其面對(duì)媒體之前，應(yīng)與同行專家溝通，正確把握所要發(fā)表的觀點(diǎn)，不要基于自身片面知識(shí)誤導(dǎo)公眾，給國家安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生安定帶來危害。因此，在信息發(fā)布上應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序、統(tǒng)一口徑，這對(duì)于確保消費(fèi)安全和產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，以及國家穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

3 完善食品安全突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的政策建議

3.1提高應(yīng)對(duì)決策的決斷效率

應(yīng)急決策是指相關(guān)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件造成的危害，從諸多可行措施中，平衡分析，找尋最優(yōu)處理方式的過程。及時(shí)準(zhǔn)確的應(yīng)對(duì)決策是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵和前提，如果應(yīng)急決策的規(guī)范化和科學(xué)化有所加強(qiáng)，必然會(huì)提升應(yīng)急處置的效率能力[18]。

要想提高食品安全事故應(yīng)急決策的決斷效率，需要從以下幾方面做足功課：1）明確決策主體和決策對(duì)象，責(zé)任到人，專人專管。2）提高決策者的基本素質(zhì)。決策者的決斷除了要迅速還必須正確，因此相關(guān)領(lǐng)域的熟知程度是十分必要的。3）強(qiáng)化決策信息的傳遞流程及相關(guān)程序，保證決策的效率性和規(guī)范性。4）鼓勵(lì)各級(jí)食品安全管理部門按照突發(fā)事件的類別建立相應(yīng)的專家?guī)欤瑳Q策的時(shí)候可以第一時(shí)間給予技術(shù)支持，為食品質(zhì)量安全的突發(fā)事件儲(chǔ)備可用的智力支撐。同時(shí)，各類別食品的專家?guī)斐蓡T和決策相關(guān)人必須加強(qiáng)溝通合作，隨時(shí)交流相關(guān)信息，互通有無，交流相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)。

3.2做足食品安全事故應(yīng)急管理的制度保障工作

以法律手段來規(guī)范應(yīng)急管理的處置過程是最有效的流程保證[19]。以美國、德國等發(fā)達(dá)國家為例，它們都有著極完善的緊急應(yīng)對(duì)法律法規(guī)體系，并配備充足的相關(guān)資源和制度建設(shè)，對(duì)事件的處置過程十分有利[20-21]。而我國的法律法規(guī)目前還無法直接作為開展應(yīng)急管理工作的依據(jù)。因此，我國應(yīng)該健全國家層面的法律法規(guī)：依據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定制定食品質(zhì)量安全突發(fā)事件的緊急狀態(tài)法，并盡量使其與現(xiàn)有的《政府信息公開條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及《食品安全法》等協(xié)調(diào)起來；在食品質(zhì)量安全突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系中，必須強(qiáng)調(diào)約束公民配合的義務(wù)，加強(qiáng)獎(jiǎng)懲制度的規(guī)定。另外，還必須構(gòu)建相應(yīng)的地方應(yīng)急管理法規(guī)體系，結(jié)合地方的地理歷史環(huán)境特點(diǎn)，編制相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)確保預(yù)案的可操作和實(shí)效性，并通過定期開展演練來檢驗(yàn)預(yù)案實(shí)踐效果。

3.3食品安全事故應(yīng)急資源的合理配備

突發(fā)事件的發(fā)生是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，所以在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)過程中，只有軟性條件決策準(zhǔn)備是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需在人員技術(shù)、資金物資等多方面為執(zhí)行決策提供必要的硬性支持[22-23]。僅僅依靠儲(chǔ)備足夠數(shù)量的各種應(yīng)急資源這種最簡單的應(yīng)急保障模式，貌似合理實(shí)則存在很大的邏輯漏洞。資源的充足只能代表資源的可調(diào)配，但是并沒有辦法保障資源的合理配置。如果資源沒有在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候投入到最需要的地方，不僅不會(huì)提高應(yīng)急處置的效率，而且還會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)。在實(shí)際操作中，如果在較長的一段時(shí)期內(nèi)沒有相關(guān)突發(fā)事件的發(fā)生，那么已經(jīng)準(zhǔn)備好的充足資源就變成了無用的閑散資源；如果有一定的事件限制還會(huì)導(dǎo)致資源的廢棄，為突發(fā)事件的處置增添了更多的阻礙。因此，資源的合理管理和配置還需要深入的研究和分析，對(duì)于食品的質(zhì)量安全應(yīng)急管理而言，醫(yī)療資源及專業(yè)的科研團(tuán)隊(duì)是最有效的資源保障，制定一系列的相關(guān)制度，明確責(zé)任是最有效的資源保障方式。

3.4加強(qiáng)食品安全問責(zé)及監(jiān)督機(jī)制

食品質(zhì)量安全突發(fā)事件應(yīng)急管理高效運(yùn)作的重要保障是切實(shí)有效的應(yīng)急管理問責(zé)制[24]。建立健全應(yīng)急管理問責(zé)制，首先是要明確相關(guān)人員的責(zé)任。最好能夠細(xì)化到應(yīng)對(duì)工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，建立健全主要決策人責(zé)任制、相關(guān)部門責(zé)任制和個(gè)人崗位對(duì)應(yīng)的責(zé)任制。其次，要對(duì)不同的責(zé)任進(jìn)行分類。應(yīng)急管理作為非常規(guī)狀態(tài)下的非規(guī)范程序性應(yīng)對(duì)過程，必須要有一定的經(jīng)驗(yàn)積累作為支撐。針對(duì)應(yīng)急處理失敗的原因，應(yīng)該進(jìn)行責(zé)任區(qū)分。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定屬于行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)，對(duì)于由于缺乏經(jīng)驗(yàn)初次遇到的新情況造成的，就應(yīng)該以吸取經(jīng)驗(yàn)為主，批評(píng)鼓勵(lì)為輔。最后，需要對(duì)責(zé)任進(jìn)行分級(jí)處置，根絕造成不良后果的程度及失職原因，可以具體情況具體分析，賞罰有別。對(duì)于由于違反決策程序造成損失的，必須要追究部門和執(zhí)行人的責(zé)任。而那些在應(yīng)急管理過程中瀆職不作為，則需要追究個(gè)人責(zé)任。如構(gòu)成犯罪觸犯刑法，則依法追究法律責(zé)任[25]。

責(zé)任制真正落到實(shí)處的前提是相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，建立健全監(jiān)督機(jī)制，有利于責(zé)任制的有效實(shí)施。食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理的監(jiān)督機(jī)制貫穿應(yīng)急管理的全過程。長效的應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制需要形成制度化的監(jiān)督工作體系。監(jiān)督工作不僅僅是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督檢查，也可以是群眾和同級(jí)之間的互相監(jiān)督。同時(shí)，必須充分利用新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾的作用。

3.5加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)整體危機(jī)意識(shí)

加強(qiáng)食品質(zhì)量安全的宣傳教育，應(yīng)充分利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛傳播食品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)知識(shí)，傳授相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容及操作規(guī)程；普及預(yù)防、自救、互救及維權(quán)的信息，增強(qiáng)公眾的危機(jī)防范意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，全面提高公眾應(yīng)對(duì)各種食品質(zhì)量安全突發(fā)公共的綜合能力和素質(zhì)[26]。

危機(jī)意識(shí)的增強(qiáng)主要對(duì)應(yīng)的是兩個(gè)主體：1）食品安全管理行政主管部門。政府部門作為危機(jī)管理的決策方和責(zé)任主體，危機(jī)意識(shí)的樹立是一切后續(xù)工作的基礎(chǔ)，對(duì)于食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，應(yīng)急物資的準(zhǔn)備工作和實(shí)際應(yīng)對(duì)都起著十分重要的作用。2）社會(huì)公眾。食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理的主要目的是保護(hù)公眾健康，確保食品市場經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)行。因此，在強(qiáng)調(diào)食品安全主管部門責(zé)任的前提下，也要不斷提升社會(huì)公眾的食品質(zhì)量安全危機(jī)意識(shí)，讓社會(huì)公眾都能夠意識(shí)到食品質(zhì)量安全突發(fā)公共事件可能帶來的考驗(yàn)、不確定性及危害性，并了解其對(duì)健康生命及財(cái)產(chǎn)安全可能帶來的威脅。使公眾認(rèn)識(shí)到當(dāng)爆發(fā)此類事件時(shí)，互助互濟(jì)和積極配合對(duì)政府的應(yīng)急救援工作起到至關(guān)重要的作用。提升社會(huì)公眾危機(jī)應(yīng)對(duì)參與度不僅可以保障社會(huì)大眾的知情權(quán)，降低輿論誤導(dǎo)發(fā)生的概率，而且提高了社會(huì)公眾對(duì)食品質(zhì)量安全突發(fā)事件危機(jī)的承受能力，間接避免了社會(huì)的恐慌及政府的信任危機(jī)。

3.6適度應(yīng)急，防止過度處置

以2003年的嚴(yán)重急性呼吸道綜合征（severe acute respiratory syndrome，SARS）事件為分水嶺，我國地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面表現(xiàn)出反應(yīng)不足和過度反應(yīng)兩個(gè)極端。SARS事件發(fā)生之前，針對(duì)許多突發(fā)事件，地方政府往往采取被動(dòng)措施，瞞報(bào)謊報(bào)，初期反應(yīng)遲緩，錯(cuò)過了響應(yīng)的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致事件不斷擴(kuò)大和升級(jí)，帶來了許多不必要的損失。SARS時(shí)期后期，隨著應(yīng)急管理被升級(jí)為政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容并被列入地方官員績效考核的一個(gè)重要組成部分，地方政府對(duì)各級(jí)各類突發(fā)事件表現(xiàn)出過度反應(yīng)的特征。不惜一切代價(jià)的應(yīng)急反應(yīng)活動(dòng)，不僅造成公共資源的極大浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。以“三聚氰胺”事件為例，雖然已經(jīng)過去多年，但是其影響仍然存在。談及牛奶的質(zhì)量安全，消費(fèi)者們?nèi)匀活檻]重重，這就是過度反應(yīng)帶來的不良影響。因此，在應(yīng)急響應(yīng)過程中，必須充分考慮到各方面的因素和條件，以最小的影響代價(jià)得到最好的效果。在積極應(yīng)對(duì)事件的同時(shí)，還必須綜合考量社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的因素，從不同的方面著手應(yīng)對(duì)。一方面懲奸除惡，另一方面加強(qiáng)科普文化教育，消除不必要的恐慌，防止事件被無限擴(kuò)大化。應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束后的保障工作中，除了做好善后工作，還必須評(píng)估事件對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，采取一定的恢復(fù)措施，保證相關(guān)產(chǎn)業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，只有這樣，應(yīng)急反應(yīng)才算真正達(dá)到了理想的效果。

4　結(jié) 語

當(dāng)前基層食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理工作還存在很多問題和困難，工作基礎(chǔ)薄弱，不僅缺乏相關(guān)的培訓(xùn)和演練，相關(guān)制度規(guī)范也不健全，實(shí)踐過程中工作人員專業(yè)素養(yǎng)差、信息傳達(dá)不通暢、資金匱乏、部門協(xié)調(diào)溝通不暢等問題也阻礙了基層應(yīng)急管理的實(shí)效，不同原因造成的食品質(zhì)量安全事件需要按照不同的方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)。環(huán)境中有害物質(zhì)造成的質(zhì)量安全事件需要通過消解式應(yīng)對(duì)方法盡可能消除危害。我國“一案三制”的總體應(yīng)急管理體系已經(jīng)形成，但針對(duì)食品質(zhì)量安全突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系仍然有待完善。應(yīng)急體制建設(shè)方面應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)的成立可以大大提高應(yīng)急處置效率，從中央到地方的多層級(jí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)體系是應(yīng)對(duì)效率的重要保證；在應(yīng)急機(jī)制方面，事前的準(zhǔn)備預(yù)防階段可以從源頭遏制突發(fā)事件的發(fā)生；同時(shí)，完善的地方單行法律法規(guī)體系和突出地方特色的多層級(jí)預(yù)案體系也是食品質(zhì)量安全應(yīng)急管理體系高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

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Food Safety Emergency Management System and Analysis of Environmental Pollution Cases in China

WANG Di,CHEN Song*
(Institute of Quality Standard and Testing Technology for Agro-Products,Chinese Academy of Agricultural Sciences,Beijing 100081,China)

Abstract:In the present study,the current status of research on food safety emergency management system(FSEMS)in China is summarized.FSEMSs at the grassroot level are also investigated.Meanwhile,the strategies to cope with the cadmium-tainted rice incident are also analyzed.Based on questionnaire surveys and empirical studies,six suggestions on how to establish a complete food safety emergency management system are proposed.

Key words:food safety; emergency management system; environmental pollution

中圖分類號(hào)：TS201

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-6630（2016）05-0283-07

DOI:10.7506/spkx1002-6630-201605049

*通信作者：陳松（1983—），男，副研究員，博士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系和農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。E-mail：caas-chensong@163.com

作者簡介：王杕（1983—），男，助理研究員，博士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。E-mail：wangdi51@163.com

收稿日期：2016-01-07