去編制，去“用工雙軌制”之弊

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去編制，去“用工雙軌制”之弊

編制的最大弊端在于“用工雙軌制”，編內(nèi)編外同工不同酬。這種制度性的不公實(shí)際上就是把人分成三六九等，這不僅會(huì)嚴(yán)重挫傷編外員工的勞動(dòng)積極性，對(duì)編內(nèi)員工也未必是好事。

1月15日，中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部（以下簡(jiǎn)稱人社部）中國(guó)人事科學(xué)研究院工資室主任何鳳秋表示，今年重點(diǎn)要研究編制創(chuàng)新改革，特別是高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后對(duì)相關(guān)改革的影響。

專家分析，之所以要研究編制創(chuàng)新改革，跟事業(yè)單位養(yǎng)老金改革相關(guān)。

據(jù)了解，目前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已塵埃落定，我國(guó)大部分城市的事業(yè)單位已開始繳納社保，但是卻留有一個(gè)“死角”未解決：這次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革并未統(tǒng)籌考慮編內(nèi)、編外人員，解決編內(nèi)、編外“同工不同酬”的遺留問題。

事業(yè)編制的前世今生

所謂編制，主要是指組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員數(shù)量的定額和職務(wù)的分配，財(cái)政撥款的編制數(shù)額由各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門制定，財(cái)政部門據(jù)此撥款。

換言之，一個(gè)單位錄用多少人，是需要編制部門事先編好的，如果實(shí)際中不夠，就再招編外人員來(lái)湊，但撥款是按照編內(nèi)人員來(lái)確定的，編外人員的待遇自然也就沒有保證，淪為單位內(nèi)的“二等公民”。同樣是編外“二等公民”，具體還不一樣，比如央視，有臺(tái)聘，有部門聘，有欄目聘，還有更多的是勞務(wù)派遣。

無(wú)論是行政編制還是事業(yè)編制，沿用的始終是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的人員管理方式，是真正的最后一個(gè)“計(jì)劃”。

編制管理發(fā)展到現(xiàn)在，在事業(yè)編制單位里，無(wú)編人員很多是有編人員的數(shù)倍；即便是在政府機(jī)關(guān)，除了行政編制的公務(wù)員，近些年也多了很多無(wú)編的政府雇員。編制管理嚴(yán)重脫離實(shí)際工作需要，本身說明這個(gè)“計(jì)劃”計(jì)劃得并不好；它甚至已經(jīng)演變?yōu)橐环N特殊的身份，與待遇和福利直接掛鉤，與工作能力無(wú)關(guān)，與工作負(fù)荷無(wú)關(guān)，與工作表現(xiàn)無(wú)關(guān)。

張紅（化名）在北京某大學(xué)的行政崗位工作了近10年，沒有事業(yè)編制的她以勞務(wù)派遣的形式工作，并且沒能參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革?！半m然同在一個(gè)辦公室，但編內(nèi)人員享受的漲工資和職業(yè)年金與我無(wú)關(guān)，不僅在收入方面有差距，而且還難以享受到編制內(nèi)員工完整的福利待遇，如落戶口、評(píng)職稱等，得不到平等的機(jī)會(huì)?！?/p>

其所在的高校行政崗位人員由編外和編內(nèi)兩部分組成。據(jù)她透露，編外的行政人員有10多人，編內(nèi)的有10多人，將近對(duì)半分。

“從目前的情況來(lái)看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20％到30％左右。”國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家經(jīng)過統(tǒng)計(jì)得出。

編制到底有多重要？首先面臨的是錢的問題。對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說，編制是崗位設(shè)置、核定收支和財(cái)政給著不小的差別。

更讓編制外人員“眼紅”的是，編制能夠解決很多錢解決不了的問題，比如戶口。

編制改革本質(zhì)是對(duì)人的改革

有評(píng)論指出，我國(guó)事業(yè)單位問題的癥結(jié)正在于競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制的缺乏而染上的惰性，進(jìn)而無(wú)法為社會(huì)提供讓人滿意的專業(yè)服務(wù)。

但是，編制創(chuàng)新改革究竟該如何改？將以怎樣的模式取代現(xiàn)有的編制管理？

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊宏山認(rèn)為“目前來(lái)看，無(wú)論從政策層面，還是在實(shí)踐中，具體內(nèi)容都很不清晰”。

相關(guān)專家指出，取消高校、公立醫(yī)院的事業(yè)編制將有助于解放這些單位的活力，優(yōu)勝劣汰的機(jī)制也將順利生成，使得那些“尸位素餐”的事業(yè)單位，將被淘汰出局；而那些效益好的事業(yè)單位，則將真正在社會(huì)上承擔(dān)獨(dú)立的法人資格，在社會(huì)有需要的時(shí)候，多設(shè)崗、多聘人，從而得到發(fā)展壯大。

實(shí)際上，編制的最大弊端在于“用工雙軌制”，編內(nèi)編外同工不同酬。這種制度性的不公實(shí)際上就是把人分成三六九等，這不僅會(huì)嚴(yán)重挫傷編外員工的勞動(dòng)積極性，對(duì)編內(nèi)員工也未必是好事?？梢韵胂螅捎诰幹频拇嬖?，無(wú)法形成良性的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，編外員工無(wú)動(dòng)力，編內(nèi)員工無(wú)壓力，雙方都不太可能盡職盡責(zé)，充分發(fā)揮自己的聰明才智，這樣就會(huì)造成內(nèi)耗，導(dǎo)致公共服務(wù)效率的低下。

種種怪象也由此而生。比如一些事業(yè)單位本來(lái)并沒有承擔(dān)多少公共職能，但由于有財(cái)政撥款，所以習(xí)慣于招聘大量的“臨時(shí)工”，將公共職能“轉(zhuǎn)包”，出了事一推了之，事業(yè)單位成了“財(cái)政養(yǎng)懶漢”的地方。前段時(shí)間，某事業(yè)單位，幾十個(gè)人一個(gè)月的工作僅僅是“救一只鳥”，便是最極端的例子。再比如編制腐敗也是突出現(xiàn)象。有了編制相當(dāng)于進(jìn)了保險(xiǎn)箱，且沒有那么大的考核壓力，所以編制很容易異化為掌權(quán)者手中的牟利工具。

編制改革本質(zhì)上是對(duì)人的改革，破除附屬于編制之上的身份差異。資料顯示，目前我國(guó)3100多萬(wàn)事業(yè)在編人員中，大約有800萬(wàn)是醫(yī)院工作人員，高校職員的占比也較大。

改革啟動(dòng)后，將涉及上千萬(wàn)人的利益。取消這上千萬(wàn)人的編制，讓這些勞動(dòng)者回到按勞動(dòng)價(jià)值公平取酬或許有陣痛，但能釋放更多人的活力，實(shí)現(xiàn)更普遍的公平。

破除不公才是根本

其實(shí)，高校、公立醫(yī)院不納入編制管理的說法并非第一次出現(xiàn)，而北京則是第一個(gè)“吃螃蟹”者。

2015年5月，北京市發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位管理加快分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的意見》中明確提出，對(duì)現(xiàn)有高等學(xué)校、公立醫(yī)院等，逐步創(chuàng)造條件，保留其事業(yè)單位性質(zhì)，探索不再納入編制管理。

據(jù)了解，目前北京高校針對(duì)編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有800個(gè)編內(nèi)人員，500個(gè)編外人員，那就需要備案1300個(gè)職工崗位，并以此為基礎(chǔ)做財(cái)務(wù)預(yù)算。

“備案制”目前各個(gè)高校都在做，只要用人肯定需要備案，但這只是一個(gè)框架式的方案，更細(xì)節(jié)的內(nèi)容仍然需要在改革的試點(diǎn)和探索中發(fā)展出一套新的管理規(guī)范?！睂＜艺f。

北京市編辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，相關(guān)部門近年來(lái)一直在試圖逐步縮減編制，但并沒有收到較好的效果。

無(wú)獨(dú)有偶，2015年6月，廣東省深圳市也作出相關(guān)規(guī)定：公立醫(yī)院不再實(shí)行編制管理，3年內(nèi)3萬(wàn)名醫(yī)生將與編制脫鉤。

從養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，編制內(nèi)外逐步統(tǒng)一的趨勢(shì)是較為明顯的，編制內(nèi)人員“只領(lǐng)不交”的時(shí)代即將成為過去。

但是，有專家評(píng)論道，無(wú)論哪一種方式都需要公共財(cái)政予以補(bǔ)貼和保障，如果公共財(cái)政投入不足，事業(yè)單位只能提高向公眾收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由此或會(huì)加劇“看病貴”“上學(xué)貴”的難題。

因此，公立醫(yī)院、高校取消事業(yè)單位編制的改革進(jìn)程中，政府的投入保障功能非但不能弱化，反而必須繼續(xù)加強(qiáng)，以此強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性。

其實(shí)，早在2004年，日本政府開始對(duì)全部國(guó)立大學(xué)進(jìn)行法人制度改革，讓各大學(xué)從吃“皇糧”的行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)法人。

“他們的做法也面臨著很大的阻力，但最終這樣選擇，就是認(rèn)定了靠政府辦大學(xué)不是好的政策。”中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉說。

在西方國(guó)家，高校也很少有編制。“美國(guó)等高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家的大部分私立高校選擇采取更多形式的融資手段，而且國(guó)外高校的教育捐助系統(tǒng)也要發(fā)達(dá)得多，這保證了他們的資金來(lái)源。國(guó)內(nèi)高校則很難做到這點(diǎn)?！睂＜艺f，要想大范圍、大幅度地提升教師收入，高等教育必須作出一系列改變。

據(jù)正在國(guó)外訪學(xué)的西南某高校教師徐騰飛觀察，缺乏良好的學(xué)術(shù)氛圍和行政服務(wù)，是很多科研人員回國(guó)的最大禁忌之一。

毫無(wú)疑問，將高校和公立醫(yī)院事業(yè)編制取消的改革是大力度的。盡管現(xiàn)在還只處于探討階段，不過可以肯定的是，這種改革必然會(huì)是未來(lái)改革的重點(diǎn)，讓一批事業(yè)單位脫離體制，既是一次機(jī)遇，也是一次考驗(yàn)。

編制改革倘若只是簡(jiǎn)單地把某些行業(yè)、部門排斥于編制管理之外，而不從制度層面確保公平、平等，極有可能新瓶裝舊酒，矛盾依舊，甚至因管理粗放衍生其他負(fù)面效應(yīng)。

因此，編制改革的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)還是要在治本上做文章，拿出壯士斷腕的勇氣和魄力向既得利益宣戰(zhàn)，打破身份壁壘、消除群體不公，編制迷信、編制不公以及寄生在編制管理領(lǐng)域的權(quán)力尋租等現(xiàn)象也就迎刃而解。

（《法治周末》2016.2.3、《山東商報(bào)》2016.1.27等）