新經(jīng)濟(jì)的規(guī)制監(jiān)管挑戰(zhàn)

鄧峰

當(dāng)面臨新經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新問(wèn)題時(shí)，規(guī)制機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門(mén)究竟采用何種方式去解決問(wèn)題？創(chuàng)造規(guī)則的表象背后，其實(shí)不過(guò)是上世紀(jì)80年代以來(lái)的一貫手法。

創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力根源之一，已經(jīng)被廣泛接受，但究竟何為新？如何做？并不容易實(shí)現(xiàn)？中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制需要結(jié)構(gòu)性改革的主張，已經(jīng)提出并被廣泛重復(fù)，時(shí)至今日，我們?nèi)匀桓嘁蕾囍陨隙?、自外而?nèi)的新概念和新主張輸入，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)的調(diào)整，輸血般維持增長(zhǎng)速度。這種模式經(jīng)濟(jì)上的評(píng)價(jià)已經(jīng)頗多，常見(jiàn)批評(píng)集中于對(duì)財(cái)政政策的依賴、貨幣政策的侵蝕以及政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策低效率、重復(fù)投資和浪費(fèi)等等現(xiàn)象。

如果我們不局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的常規(guī)分析框架，那么這種增長(zhǎng)模式可類似于改變外部投入和投資方向而獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。了解企業(yè)理論的都很容易將這和傳統(tǒng)企業(yè)觀聯(lián)系起來(lái)，這種政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，受限于政府作為一個(gè)企業(yè)的“技術(shù)能力”。這種技術(shù)能力限制的來(lái)源通常可以用制度分析中的“路徑依賴”，或者管理學(xué)中的“隧道視野”來(lái)解釋。

姑且不論中國(guó)式的政府推動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是否有效率或者屬最佳選擇，回到當(dāng)下環(huán)境，監(jiān)管部門(mén)的行政能力已成為制約這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的最大障礙。

這個(gè)命題更多是學(xué)術(shù)性的，不過(guò)這篇短評(píng)還是試圖針對(duì)當(dāng)下發(fā)生的事情，以工商行政管理部門(mén)的局限性為例，來(lái)檢討一下不受約束、缺乏創(chuàng)新能力但盲目行動(dòng)的“監(jiān)管思維”；工商部門(mén)當(dāng)下熱火朝天的監(jiān)管政策和法律規(guī)則創(chuàng)制，是如何受限于“技術(shù)能力”，“新瓶裝舊酒”，與新經(jīng)濟(jì)模式形成南轅北轍的“左右互搏”的。這種情形非止一個(gè)部門(mén)，近年來(lái)不斷出現(xiàn)各個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)此起彼伏的各類新政，都有類似的沖動(dòng)舉動(dòng)。

尋求產(chǎn)業(yè)政策的合理調(diào)整當(dāng)然重要，但是的確應(yīng)當(dāng)反思和檢討一下行政部門(mén)本身。決策層們不應(yīng)當(dāng)只是汲汲以求新的增長(zhǎng)點(diǎn)，反思諸身的系統(tǒng)考察更有必要。

技術(shù)能力的理論解釋

當(dāng)政府成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推手時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)的技術(shù)能力就變得很重要。

自從1994年分稅制改革，之后的歷次調(diào)整都不斷地將稅收及對(duì)應(yīng)的分配權(quán)力向中央政府集中，這使得對(duì)中央政府的行政機(jī)關(guān)能力的依賴更加顯著。

尤其是兩類行政部門(mén)，第一類是執(zhí)行貨幣政策、財(cái)政政策的行政部門(mén)，直接通過(guò)放大、縮小、改變資金走向等方式，作為啟動(dòng)器、增壓閥在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮作用，這一類行政部門(mén)可能更多需要借助于市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和更加趨向于專業(yè)化。

第二類則更多，更體現(xiàn)政府的本性，即監(jiān)管部門(mén)，它們更多是以命令、禁止、限制——受到局限的行政法創(chuàng)造了一個(gè)名詞：許可并以這種方式去從事活動(dòng)。

不直接分配資源的監(jiān)管部門(mén)是否需要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)責(zé)？這當(dāng)然是一個(gè)極富爭(zhēng)議的問(wèn)題。

美國(guó)大多數(shù)監(jiān)管部門(mén)，是以獨(dú)立監(jiān)管機(jī)關(guān)（independent regulatory agencies）的方式存在，在互聯(lián)網(wǎng)上用關(guān)鍵詞一搜就會(huì)有100多個(gè)這樣的機(jī)關(guān)列表出來(lái)。它們直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，而不屬于傳統(tǒng)的行政部門(mén)，聚焦于更加狹窄的指定目標(biāo)，比如美國(guó)的證監(jiān)會(huì)（SEC）的首要職責(zé)就是保護(hù)投資者，救市并不是它的任務(wù)。

這樣的制度安排，決定著專業(yè)化的水平和可問(wèn)責(zé)的程度——法律理論中決定著行政法和經(jīng)濟(jì)法的不同。

不過(guò)這樣的獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)概念在我國(guó)并不存在，“大行政法”的思維在“我國(guó)作為大陸法國(guó)家”這種命題下，也統(tǒng)治著理論界，更不用說(shuō)實(shí)踐了。

立法之中明確規(guī)定并已被廣泛接受的央行的獨(dú)立性都保證不了，連司法機(jī)關(guān)也需要為產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)，就更不用說(shuō)政府內(nèi)的不直接分配資源的行政部門(mén)。

不直接分配資源的行政部門(mén)，如何支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只能通過(guò)監(jiān)管政策和法律規(guī)則的方式來(lái)完成。

而“法者，賞一罰九”，這樣的特性，決定了如果沒(méi)有對(duì)法律和經(jīng)濟(jì)之間的互動(dòng)關(guān)系的深刻理解，規(guī)制和監(jiān)管模式就會(huì)很容易走形、變味，甚至出現(xiàn)適得其反的局面。

理論上的情形也不樂(lè)觀，討論監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論大致上分成了公共利益（public interest）和私人利益（private interest）兩派，后者也稱之為公共選擇理論。

前者強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)失靈，后者強(qiáng)調(diào)政府自利動(dòng)機(jī)。這樣兩種形似對(duì)立的主張，我們幾乎可以在任何一個(gè)規(guī)制問(wèn)題的公共討論中看到它們不斷重復(fù)出現(xiàn)。甚至，在不同的問(wèn)題上，討論者自己都會(huì)朝三暮四。

小微金融、企業(yè)融資難的時(shí)候就會(huì)站在私人利益主張上，到了奶粉、疫苗問(wèn)題就會(huì)回到公共利益立場(chǎng)。這不過(guò)是因?yàn)楣怖媸且?guī)制和監(jiān)管的前提，而公共選擇理論更多聚焦于動(dòng)機(jī)和目的的不信任。

這兩者事實(shí)上都沒(méi)有考慮政府機(jī)關(guān)本身的組織動(dòng)力學(xué)，它們都忽略了官僚組織本身的轉(zhuǎn)向能力限制。

用已故的哈佛大學(xué)政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜的官僚組織理論來(lái)解釋一下，行政組織的有效運(yùn)作，“技術(shù)能力”，取決于多大程度上解決三個(gè)層面的挑戰(zhàn)：界定組織目標(biāo)，定義組織的中心任務(wù)并取得一致意見(jiàn)，獲得足夠的行動(dòng)自由和外部的政治支持。而其中，從環(huán)境、職責(zé)賦予，到具體的操作人員組成、領(lǐng)導(dǎo)人的性格和能力、工作性質(zhì)，乃至外部環(huán)境等，都會(huì)影響到其運(yùn)作的效率和風(fēng)格。

新瓶裝舊酒的工商行政管理

回到現(xiàn)實(shí)之中，全國(guó)“兩會(huì)”期間政府工作報(bào)告中提出的“新經(jīng)濟(jì)”，和之前所提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大眾創(chuàng)業(yè)”、“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”等都一并成了新的產(chǎn)業(yè)政策走向。

盡管新經(jīng)濟(jì)的范圍并沒(méi)有固定，但按照總理在“兩會(huì)”答《財(cái)經(jīng)》記者問(wèn)時(shí)的說(shuō)法，顯然這是一個(gè)原來(lái)的“互聯(lián)網(wǎng)+”范圍的擴(kuò)大和升級(jí)。而“新動(dòng)能”的表述，則表露出政府借新的產(chǎn)業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)和銷(xiāo)售模式以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的明顯渴望。

作為規(guī)制監(jiān)管部門(mén)，工商總局在前年推出了注冊(cè)制改革，顯然是在制度上回應(yīng)這種新的產(chǎn)業(yè)政策。從實(shí)施過(guò)程中遭遇到的問(wèn)題來(lái)看，有所作為的改革意愿表達(dá)充分。盡管受到整體的《公司法》、債權(quán)人保護(hù)等上位制度或觀點(diǎn)的制約，也算是一個(gè)放松規(guī)制的好樣本。不過(guò)工商部門(mén)的單兵突進(jìn)也反映了理論準(zhǔn)備不足的局限。

企業(yè)注冊(cè)中不再要求注冊(cè)資本，在登記內(nèi)容上放松規(guī)制，之后的三證合一簡(jiǎn)化許可，也是試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)政策和法律規(guī)則變革推動(dòng)的具體措施。

但這樣因時(shí)而動(dòng)的法律制度，換一個(gè)視角，面臨保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的時(shí)候，或者時(shí)局發(fā)生變化的時(shí)候，則出現(xiàn)了另外的情形。姑且擇其大者，簡(jiǎn)單列舉，工商部門(mén)的前后矛盾也是明顯的。

自去年下半年以來(lái)推行的種種動(dòng)作：要求個(gè)人開(kāi)網(wǎng)店應(yīng)當(dāng)辦理商事登記（在學(xué)界反對(duì)之后，總局局長(zhǎng)叫停）；響應(yīng)P2P亂象，許多地方工商部門(mén)自行停止辦理帶有互聯(lián)網(wǎng)金融、理財(cái)、金融信息服務(wù)等字眼的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的主體登記；工商總局發(fā)布規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)交易行為的文件，“要抓住網(wǎng)絡(luò)服務(wù)交易平臺(tái)這個(gè)重點(diǎn)”，報(bào)送年報(bào)，主體信用審查和公示；同時(shí)積極推動(dòng)修改反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，這些舉動(dòng)的背后，體現(xiàn)出來(lái)的是目標(biāo)混亂。

這些規(guī)制政策，最終需要轉(zhuǎn)化成為法律規(guī)則去具體實(shí)施，但是事實(shí)上也可以倒過(guò)來(lái)理解，為了要有具體實(shí)施，而擺出了許多政策。它們之間甚至都是沖突的，比如如果注冊(cè)資本都可以不登記，那么為什么經(jīng)營(yíng)范圍里面有了互聯(lián)網(wǎng)金融的字樣就不允許呢？?jī)H從保護(hù)債權(quán)人角度看，哪一個(gè)更危險(xiǎn)？寫(xiě)入經(jīng)營(yíng)范圍或者公司名稱上有這樣的名字并不代表就可以從事這樣的活動(dòng)，還需要經(jīng)過(guò)金融部門(mén)的審查許可。自然人在網(wǎng)上有業(yè)余性的或者零散的銷(xiāo)售活動(dòng)，并不等于就是經(jīng)商了。

共享經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的蓬勃發(fā)展，恐怕什么是商人現(xiàn)在都有待于商榷了。網(wǎng)絡(luò)交易的投訴上升，難道不是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)交易的總量上升嗎？?jī)H僅是投訴量的上升就能表明網(wǎng)上的假貨比實(shí)體交易中的多嗎？

不過(guò)這些目標(biāo)上的沖突、搖擺，可能是公共利益的主張?jiān)诎l(fā)揮作用。的確，存在著“假貨”現(xiàn)象和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)目標(biāo)，也存在著借助金融服務(wù)名義的惡性甚至犯罪活動(dòng)，現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》還是1993年制定的。

仔細(xì)審閱一下《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》草案，也能看出來(lái)有許多公共選擇視角的解釋，規(guī)則制定有明顯的部門(mén)擴(kuò)張權(quán)力的嫌疑。大幅度擴(kuò)張了工商部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限，增加了“相對(duì)優(yōu)勢(shì)的不公平交易”和“互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”兩類新行為，擴(kuò)充了學(xué)界常常指責(zé)被濫用的“商業(yè)賄賂”，提高了已經(jīng)被證明是并無(wú)價(jià)值的不當(dāng)有獎(jiǎng)銷(xiāo)售的上限等等。這樣的草案理論基礎(chǔ)實(shí)際上是極其薄弱的。

許多法條的修改缺乏學(xué)術(shù)研究的支持，單方擴(kuò)大權(quán)限甚至無(wú)視其他國(guó)家的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》逐漸衰落的事實(shí)。

關(guān)于這些規(guī)則的正當(dāng)與否的主張都可以爭(zhēng)論下去。我更想強(qiáng)調(diào)的是能力問(wèn)題：當(dāng)面臨新經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等等新問(wèn)題時(shí)，規(guī)制機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門(mén)究竟采用何種方式去解決問(wèn)題？

創(chuàng)造規(guī)則的表象背后，其實(shí)不過(guò)是上世紀(jì)80年代以來(lái)的一貫手法：對(duì)市場(chǎng)主體的調(diào)整方法仍然是“商主體式”的，要么登記，要么注銷(xiāo)，實(shí)在不行不給注冊(cè)；對(duì)市場(chǎng)行為的調(diào)整方法仍然是“連帶責(zé)任式”的，抓不到賊就關(guān)閉交易市場(chǎng)；對(duì)市場(chǎng)信用的調(diào)整方法仍然是“評(píng)級(jí)制”的，提高市場(chǎng)主體信用，無(wú)非是“重合同守信用”單位獎(jiǎng)狀或稱號(hào)的發(fā)放，只不過(guò)這次和360公司合作，直接顯示到網(wǎng)絡(luò)交易的瀏覽器之中罷了。

這次網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)監(jiān)管創(chuàng)新的重點(diǎn)，就是搞了這么一個(gè)東西：“登錄一家登記在北京有問(wèn)題的網(wǎng)店頁(yè)面后，瀏覽器上方出現(xiàn)‘北京市工商行政管理局提示您：該網(wǎng)店已被載入北京市工商行政管理局經(jīng)營(yíng)異常名錄，請(qǐng)謹(jǐn)慎消費(fèi)或者交易的字樣”。這還是和360公司簽約后完成的。

這個(gè)案例充分說(shuō)明了“行政能力”問(wèn)題，這就是網(wǎng)絡(luò)交易安全體系的構(gòu)建嗎？360本來(lái)就有類似的網(wǎng)購(gòu)交易提醒功能，甚至還提供了先行賠付的保險(xiǎn)，工商部門(mén)能提供更進(jìn)一步的保證，這樣的網(wǎng)絡(luò)交易就是安全的嗎？為什么要提供一個(gè)企業(yè)就能提供的功能作為監(jiān)管職能的履行？

可是，360也會(huì)和其他的網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，政府機(jī)關(guān)和一個(gè)企業(yè)合作，獲得或者交給它其他企業(yè)的交易數(shù)據(jù)的話，難道不會(huì)產(chǎn)生侵犯其他企業(yè)商業(yè)秘密的可能？一方面修改著反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，一方面自己的執(zhí)法毫不考慮這種舉措對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響？

對(duì)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予擴(kuò)大職權(quán)的渴望也完全忽略了自己的能力，不要忘記了《反壟斷法》已經(jīng)將維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)任務(wù)目標(biāo)，通過(guò)《反壟斷法》的一般表述賦予了工商部門(mén)。

作為《反壟斷法》的三法司之一，從《反壟斷法》通過(guò)到現(xiàn)在，在執(zhí)法上做過(guò)什么嗎，從錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)過(guò)什么嗎，積累過(guò)哪些經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有？比起商務(wù)部、發(fā)改委，反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)上做過(guò)哪些有意義的工作嗎？

現(xiàn)在通過(guò)刪除《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的《反壟斷法》條文，“厘清與《反壟斷法》的界限”，但是又塞進(jìn)了沒(méi)有理論依據(jù)的“相對(duì)優(yōu)勢(shì)下的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”、“互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”，這樣彎彎繞的邏輯下，可以想象，究竟是出于執(zhí)法便利的需要還是維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的需要才去修法。

新的規(guī)則應(yīng)用學(xué)不會(huì)，那么無(wú)非是為了退回熟悉的老路，執(zhí)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中簡(jiǎn)單粗暴的法條更順手。

我絲毫不懷疑，工商部門(mén)的最高領(lǐng)導(dǎo)人積極改革、有所作為的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)，甚至在不作為更流行更省事的當(dāng)下，這樣的規(guī)制更顯得彌足珍貴。

但是，如何克服新口號(hào)、新概念下的能力局限？如何克服只做“有司之事”？如何真正面向新問(wèn)題提出制度、規(guī)制和監(jiān)管創(chuàng)新？恐怕都是擺在大多數(shù)中國(guó)規(guī)制機(jī)關(guān)面前的關(guān)鍵問(wèn)題。

新經(jīng)濟(jì)下的監(jiān)管挑戰(zhàn)

以回應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和新興經(jīng)濟(jì)的名義創(chuàng)造規(guī)則，而實(shí)際上的工作變成阻礙和限制著新興經(jīng)濟(jì)，是這樣由政府部門(mén)作為主導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常見(jiàn)現(xiàn)象。

作為不直接分配資源的規(guī)制機(jī)關(guān)，在新經(jīng)濟(jì)模式下，應(yīng)當(dāng)如何去應(yīng)對(duì)？歸根結(jié)底，知識(shí)是第一位，有多少研究、有多少調(diào)查，基于對(duì)新經(jīng)濟(jì)的深入理解，重組規(guī)制、監(jiān)管的“工作流程”，才是解決之道。

盡管新經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵外延仍不夠清晰，產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展尚在摸索之中，更不用說(shuō)如何監(jiān)管，甚至有效以監(jiān)管創(chuàng)新予以支持了。

但是毫無(wú)疑問(wèn)，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)深刻改變著我們的社會(huì)和每個(gè)人的生活，包括我們對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、市場(chǎng)乃至于政府的理解。盡管不能構(gòu)建全貌，但是有一些模式、制度的轉(zhuǎn)變也是可以觀察到的。

首先是商業(yè)和非商業(yè)界限、市場(chǎng)和社會(huì)的模糊，共享首先是和營(yíng)利對(duì)立的概念。而我們的商業(yè)、經(jīng)濟(jì)法律制度都是建立在營(yíng)利性概念基礎(chǔ)上，自1600年伊麗莎白一世的時(shí)候確立延續(xù)至今。而中國(guó)的工商管理注冊(cè)登記，仍然沿襲著大陸法系的商主體登記制度，如何去用舊工具衡量新主體？

其次是公共領(lǐng)域的擴(kuò)展，新經(jīng)濟(jì)下許多新的商業(yè)模式涌現(xiàn)出來(lái)，私家車(chē)通過(guò)滴滴可以順路載客，個(gè)人撰稿就可以直接通過(guò)微信向閱讀用戶收費(fèi)，這強(qiáng)化了20世紀(jì)初期的許多英明預(yù)見(jiàn)，比如Adler教授的名言，“所有的商業(yè)都是公共的”（all business is public）。

許多的法律劃分基礎(chǔ)都在動(dòng)搖，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》本來(lái)設(shè)定為商業(yè)領(lǐng)域中保護(hù)私人利益的，《反壟斷法》設(shè)定為保護(hù)市場(chǎng)中的公共利益，市場(chǎng)成為公共領(lǐng)域改變著這個(gè)劃分；商法本來(lái)是強(qiáng)調(diào)商業(yè)自由的，屬于私的商事，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整市場(chǎng)中的公共利益，屬于公的商事，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的強(qiáng)大通訊和溝通能力，以及組織起來(lái)的大范圍交易和協(xié)作在改變著這種法律版圖。

不去研究和面對(duì)這些新的挑戰(zhàn)，而直接修法，是純粹的鴕鳥(niǎo)政策。

再次是政府和社會(huì)邊界的模糊，新經(jīng)濟(jì)模式下許多原來(lái)屬于政府的職能，有更多的企業(yè)自愿承擔(dān)，“自愿部門(mén)”（voluntary sector）在擴(kuò)展之中。公共職能、公共服務(wù)、公共信息有越來(lái)越多的企業(yè)自行提供。

法律信息平臺(tái)提供著法條匯編的工作，甚至有效、無(wú)效、失效都能具體標(biāo)明；交易平臺(tái)的大眾評(píng)審提供了糾紛解決機(jī)制，甚至比法院更有能力和更有效率；安全防護(hù)平臺(tái)防范著交易主體的虛假鏈接，何須政府再多此一舉？這些商業(yè)模式都在改變著政府和企業(yè)的固有邊界。

回到工商部門(mén)，許多工作和新經(jīng)濟(jì)結(jié)合，會(huì)有更好的解決方案。即便是工商部門(mén)自詡很成功的注冊(cè)制改革，不登記、查驗(yàn)注冊(cè)資本只是降低了規(guī)制內(nèi)容，還引發(fā)了法學(xué)界的許多爭(zhēng)議。為什么不社會(huì)化登記機(jī)關(guān)呢？更多的信息提供，更自愿的信息披露，更靈活便利的查詢，難道不更加有效嗎？

從監(jiān)管的邏輯上來(lái)看，盡管我也不能刻畫(huà)全部，但是有一些趨勢(shì)在理論上是必然的：首先，回應(yīng)型監(jiān)管，以促進(jìn)企業(yè)家的創(chuàng)新；社會(huì)化監(jiān)管，更有效地提供信息；自律性監(jiān)管，更準(zhǔn)確合理地確定交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；合作式監(jiān)管，更有效地借助于社會(huì)主體的廣泛參與。同時(shí)，縱觀世界各國(guó)，共同的趨勢(shì)是，監(jiān)管機(jī)關(guān)越來(lái)越趨向于事中查處和事后處罰，趨向于融事后督查和司法裁判為一體。簡(jiǎn)單說(shuō)，就是更有效地利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行調(diào)查，更迅速地執(zhí)法抓到壞人，更專業(yè)地以遵守先例和解釋規(guī)則的方式裁判案件。

艱難的監(jiān)管轉(zhuǎn)軌

為什么會(huì)出現(xiàn)面向新經(jīng)濟(jì)、新模式的南轅北轍？為什么從能力上看，工商部門(mén)的管理思路幾十年都沒(méi)有改變？因?yàn)楸O(jiān)管能力的提高并不容易。

工商部門(mén)的改革倡議由來(lái)已久，這個(gè)上世紀(jì)80年代組建的主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管的部門(mén)，事實(shí)上現(xiàn)在是一個(gè)職能大雜燴的結(jié)果。從企業(yè)登記注冊(cè)，到廣告執(zhí)法、產(chǎn)品質(zhì)量、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、傳銷(xiāo)、反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、商標(biāo)注冊(cè)，甚至合同監(jiān)督，幾大板塊生硬地拼湊到了一起，但幾乎每一塊都和其他部門(mén)有重疊。

但是它有執(zhí)法權(quán)，某種意義上是“經(jīng)濟(jì)警察”，雖然可以和城管分享權(quán)力，但又不屬于警察系列。因?yàn)橛袌?zhí)法權(quán)，下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有分支，幾乎大多數(shù)政府的處罰、規(guī)制活動(dòng)都被迫必須參與，“承擔(dān)”其他不具有執(zhí)法權(quán)部門(mén)做不了的事情。表面上號(hào)稱全國(guó)有40萬(wàn)人，仔細(xì)算一下分?jǐn)偟矫總€(gè)縣人數(shù)編制寥寥，實(shí)際執(zhí)法能力有限。組織關(guān)系上，總局不過(guò)是對(duì)下屬指導(dǎo)，各地分局更多是向各地政府負(fù)責(zé)。這樣的規(guī)制機(jī)關(guān)，幾乎無(wú)法在法律上給予一個(gè)定性，究竟是一個(gè)具體執(zhí)行機(jī)關(guān)，還是一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策機(jī)關(guān)，更不用說(shuō)成為專業(yè)的規(guī)制監(jiān)管機(jī)關(guān)了。

即使如深圳首開(kāi)先河，將食藥監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管合并成為一個(gè)機(jī)構(gòu)，也不過(guò)是把分散機(jī)關(guān)打包而已，換個(gè)牌子繼續(xù)各行各事罷了。目標(biāo)不明確，如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)不統(tǒng)一，更缺乏獨(dú)立性和外部資源，無(wú)論在何種意義上都很難符合學(xué)理上的、有效組織起來(lái)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。新經(jīng)濟(jì)更進(jìn)一步對(duì)工商部門(mén)的組織系統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)超出了地域管轄，幾乎所有的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)都是全國(guó)性的，而現(xiàn)有的工商部門(mén)按照地域劃分管轄，如何應(yīng)對(duì)？

非止工商部門(mén)面臨這樣的困境，幾乎每個(gè)監(jiān)管部門(mén)都有類似的問(wèn)題。問(wèn)題有共性，也有個(gè)性。隨著改革的進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能需要新的產(chǎn)業(yè)模式，要想繼續(xù)中國(guó)式的政府推動(dòng)增長(zhǎng)模式，監(jiān)管機(jī)關(guān)、政府部門(mén)的“技術(shù)能力”的提高，政府職能在橫向分權(quán)和縱向分權(quán)上的重新調(diào)整，就是不可或缺而且迫在眉睫的、需要考慮的系統(tǒng)性問(wèn)題。