財政分權(quán)體制下公共文化服務(wù)面臨的問題與出路

趙曉芳

(淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

財政分權(quán)體制下公共文化服務(wù)面臨的問題與出路

趙曉芳

(淮北市委黨校，安徽 淮北 235000)

公共文化服務(wù)是政府利用公共財政為公民提供的公共物品，對公共文化服務(wù)狀況的考察必須放在現(xiàn)有財政體制下進(jìn)行。理論上財政分權(quán)能夠促進(jìn)公共服務(wù)供給效率提高，但實際上財政分權(quán)并沒有達(dá)到提高效率的目標(biāo)，反而導(dǎo)致供給不足和非均等化。合理劃分財權(quán)和事權(quán)，優(yōu)化公共財政的支出結(jié)構(gòu)，著力提高財政資金使用效率，通過財稅政策措施引導(dǎo)社會力量投入公共文化服務(wù)體系建設(shè)，對于促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

財政分權(quán);公共文化服務(wù);效率;均等化

公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府為保障公民文化權(quán)益和滿足公民文化需求，而向全社會無差別提供的公共文化產(chǎn)品和文化服務(wù)。公共文化服務(wù)不僅具有非排他性和非競爭性的公共物品特征，還因其自身特征而具有很強(qiáng)的正外部性。這也決定了公共文化服務(wù)的提供必須立足于公共財政的基礎(chǔ)之上，而公共財政體制本身的因素將深刻影響到公共文化服務(wù)的提供狀況。本文力圖考察財政分權(quán)體制下我國公共文化服務(wù)發(fā)展的狀況，分析財政分權(quán)體制對我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素，并就如何完善財政分權(quán)制以更好地促進(jìn)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提出建議。

一、財政分權(quán)體制下我國現(xiàn)階段的公共文化服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

我國從上個世紀(jì)80年代開始依次施行的財政包干制和分稅制雖然在制度和具體規(guī)則上有很大不同，但這些財政措施也都基本滿足財政分權(quán)理論關(guān)于財政權(quán)力轉(zhuǎn)移和財政職責(zé)分工的要求的，因此把中國當(dāng)代的財政體制稱為分權(quán)化的財政體制也是妥當(dāng)?shù)?。而在這期間我國的公共文化事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段的明顯變化，第一階段是從1980年到1992年，在此階段主要以“市場化”理念為指導(dǎo)來重整公共文化事業(yè)；從1993年到2002年以“產(chǎn)業(yè)化”為導(dǎo)向的公共文化事業(yè)改革是第二階段；而真正意義上的公共文化服務(wù)建設(shè)從2002年之后才開始，即從2005年中共十六屆五中全會首次明確提出建設(shè)比較完備的公共文化服務(wù)體系的重大決策演進(jìn)到2013年十八屆三中全會構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù)的通過。在政府對構(gòu)建公共文化服務(wù)體系政策的層層加碼中，我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)已經(jīng)取得了不小的成就，但由于公共文化服務(wù)的提供必須立足于公共財政基礎(chǔ)之上，而財政分權(quán)體制本身的因素嚴(yán)重影響到公共文化服務(wù)的提供狀況，制約著公共文化服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。接下來就重點(diǎn)分析財政分權(quán)體制制約我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的因素。

二、財政分權(quán)體制下我國公共文化服務(wù)發(fā)展面臨的困境

(一)公共文化服務(wù)財政投入的總量不足

財政投入是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的源泉，我國公共文化服務(wù)發(fā)展遇到的最大問題就是財政投入不足，財政投入不足主要表現(xiàn)在兩個方面，一是從縱向(圖1)上看文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國財政支出比重偏低，近10年來一直未突破 0.4%的水平，而2013年文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國財政支出比重只占0.38%，和當(dāng)前國際上中等發(fā)達(dá)國家的文化支出占財政總支出的 1%相比，我國還處在較低水平；二是從橫向(表1)上看， 自“十一五”以來，財政總支出已有“十五”時期的16.4%增長至21.4%，但文化事業(yè)費(fèi)支出由“十五”期間的16.2%增長至19.3%，顯然財政總支出的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同時期的文化事業(yè)費(fèi)的增長速度，且文化事業(yè)與教育、衛(wèi)生和科技事業(yè)之間的差距也在逐年加大，這和我國財政支出漲幅較大的背景并不匹配。

圖1 全國文化事業(yè)費(fèi)占財政支出比重[1]

所占比重(%)十五時期十一五時期財政總支出16.421.4文化事業(yè)費(fèi)16.219.3教育事業(yè)費(fèi)17.625.7衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)16.235.6科技事業(yè)費(fèi)15.552.7

(二)公共文化服務(wù)財政投入資金使用結(jié)構(gòu)不合理

公共文化服務(wù)財政資金支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在兩個方面：一是在財政投入資金的具體運(yùn)用上，行政管理費(fèi)用和相關(guān)工作人員的工資等維持性開支占去了相當(dāng)一部分資金，特別是在中西部地區(qū)地方政府財政資金捉襟見肘的情況下財政已經(jīng)淪為“吃飯財政”，公共文化服務(wù)專項經(jīng)費(fèi)都有可能被挪用的狀況下，地方政府很難為公共文化服務(wù)留出專門的發(fā)展經(jīng)費(fèi)來開展文化娛樂活動服務(wù)群眾，也因此導(dǎo)致財政資金整體使用效率低下；二是在支出項目選擇上，地方政府更熱衷于把資金投向可見的場館建設(shè)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)財政資金較為充裕的地方政府都在耗巨資比賽建設(shè)一些標(biāo)志性的文化場館，諸如歌劇院、體育館等，這種忽視公眾基本文化需求，而以政績?yōu)閷?dǎo)向的財政資金使用方式，使得群眾真正迫切需要的公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率低下。

(三)公共文化服務(wù)體系財政投入的非均等化困境

從表2中我們不難看出公共文化投入費(fèi)用呈現(xiàn)出嚴(yán)重的區(qū)域性失衡狀況，如東部地區(qū)的文化費(fèi)用投入總數(shù)始終偏高于中部和西部地區(qū)，再從三個地區(qū)的增幅程度來看，東部地區(qū)自1995年到2013年文化費(fèi)用投入增長了217.98億元，而中、西部地區(qū)分別只增長了110.47億元和143.86億元。而且中部地區(qū)文化費(fèi)用占全國比例自2010年起低于東、西部地區(qū)，表明中部地區(qū)的文化建設(shè)投入處于塌陷的畸形狀況。再從城鄉(xiāng)文化投入占全國文化投入比例來看，2013年縣以上文化投入比2012年提升了0.8%，縣及縣以下則降低了0.8%，這顯示城鄉(xiāng)之間的文化費(fèi)用投入呈逐年縮小的趨勢，但我們也不能忽視近兩年來城市地區(qū)的文化費(fèi)用投入處于增長態(tài)勢而鄉(xiāng)村地區(qū)卻呈現(xiàn)出倒退態(tài)勢，這對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)的均等化也是一大挑戰(zhàn)。

表2 全國文化事業(yè)費(fèi)按城鄉(xiāng)和區(qū)域分布情況[1]

三、促進(jìn)我國公共文化服務(wù)發(fā)展的若干建議

從1994年分稅制改革以后，地方政府財政收入就和地方經(jīng)濟(jì)總量的增長掛鉤，經(jīng)濟(jì)增長越快，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，地方財政收入所獲得的份額也就越多。而財政分權(quán)體制也賦予地方政府在財政支出上的更大自主權(quán)。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府就會更樂意提供能促進(jìn)和繁榮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品和服務(wù)，所以中國地方政府財政支出更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園的開發(fā)。而公共文化服務(wù)對地方經(jīng)濟(jì)或者地方財政貢獻(xiàn)是不明顯的，在經(jīng)濟(jì)利益刺激和驅(qū)使下，地方政府更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視公共文化服務(wù)的供給也是理性且符合當(dāng)前的政治邏輯的。地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競爭必然形成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡進(jìn)而也造成不同地方政府財政收入的差距，這又為區(qū)域間公共文化服務(wù)的非均等化奠定了基礎(chǔ)。因此，在財政分權(quán)而政治不分權(quán)的情況下，只能通過完善財政分權(quán)的相關(guān)配套制度和細(xì)節(jié)來改變公共文化服務(wù)的供給狀況。

(一)加大財政投入力度，制定文化財政投入增長率和占財政總支出比重的量化指標(biāo)

近年來我國經(jīng)濟(jì)的高速增長使得政府的財政收入大幅增加，這也為政府向社會提供公共服務(wù)奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而由于國家對公共文化服務(wù)的財政投入一直缺乏高層次的法律規(guī)范制定的硬性量化指標(biāo)，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的財政投入存在嚴(yán)重的資金不足的問題。中央政府對文化的財政投入每年只是象征性地增加投入總額增長，實際上近年來文化投入占財政總支出比重一直都是在較低的水平徘徊。所以在十八大提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的歷史時刻，基于我國文化投入的歷史欠賬較多的現(xiàn)實和居民不斷增長的文化需求需要滿足的情況，高層政府應(yīng)該主動以權(quán)威的法律形式制定出地方政府有關(guān)公共文化服務(wù)方面的財政預(yù)算。唯有劃定中央和省級財政每年對文化建設(shè)的投入增幅不低于同級財政經(jīng)常性收入增幅的最低底線，我國公共文化服務(wù)的財政投入才有可能在較短時間內(nèi)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家占財政總支出比重1%的指標(biāo)。

(二)健全財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實現(xiàn)各地區(qū)公共文化服務(wù)財政投入的均等化

針對地區(qū)間財力差異對地方政府提供公共服務(wù)產(chǎn)生的影響，政府做出了制度上的應(yīng)對措施即建立中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度。但是目前的轉(zhuǎn)移支付制度存在較多問題，如“一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不夠，專項轉(zhuǎn)移支付分配不合理，總體設(shè)計形式過多，結(jié)構(gòu)缺乏層次性”[3]26。因此，要完善財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，必須在加大中央轉(zhuǎn)移支付力度的同時注重對轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督，并將監(jiān)管納入到法制化軌道。不僅要把公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金的項目選擇、資金投入和運(yùn)行都納入監(jiān)管范圍以確保專項資金使用的規(guī)范、透明，還要積極向社會公開資金的預(yù)算、使用情況，在項目實施前實行聽證制度并且積極落實項目驗收制度，真正使得財政資金的使用能更好地滿足群眾的文化需求。同時還應(yīng)擴(kuò)大劃入一般性轉(zhuǎn)移支付項目的財政資金范圍，減少需要地方提供配套資金專項轉(zhuǎn)移支付，大力提高平衡財力的一般轉(zhuǎn)移支付的比重，縮小不同地區(qū)間財力上的差異，進(jìn)而縮小不同地區(qū)在公共文化服務(wù)提供能力上的差距。除了完善中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付體制，還應(yīng)該積極發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付制度，作為對前者的有效補(bǔ)充，也就是將目前東部發(fā)達(dá)省市對中、西部省份的財政對口支援規(guī)范化、制度化，形成橫向轉(zhuǎn)移支付體制，從而有效促進(jìn)東、中、西部地區(qū)間財政力量的均等化。

(三)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給水平

在財政投入總量已定的情況下，優(yōu)化政府的財政支出結(jié)構(gòu)也可以有效提升公共文化服務(wù)的供給水平。中央政府要按照財力與事權(quán)對稱的原則，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)的城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展均衡，把資金投入重點(diǎn)放在農(nóng)村和中、西部地區(qū)，加大財政投入向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共文化傾斜力度，要保證落后地區(qū)的資金投入能真正用到提供公共文化服務(wù)上來，嚴(yán)格限制管理和工資費(fèi)用等維持性開支對資金的占用，加快建設(shè)貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，提高公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給能力，同時還要注意公共文化服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H文化需求相適應(yīng)，因此在項目選擇上，要堅持群眾需求導(dǎo)向的公共文化服務(wù)模式，以多數(shù)群眾需求作為項目優(yōu)先選擇的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求在對地方政府的政績考核中必須把提供公共文化服務(wù)的狀況作為一項重要考核指標(biāo)，不僅要考核公共文化服務(wù)提供的總量，還要注重對服務(wù)提供質(zhì)量和效率的考察，以此激勵地方政府有動力和有效率地提供公共文化服務(wù)，達(dá)到提升公共文化服務(wù)水平的目的。

[1] 文化部財務(wù)司.中華人民共和國文化部2013年文化發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].(2014-05-15)[2015-08-12]. http://zwgk.mcprc.gov.cn/auto255/201405/t20140516_30294.html.

[2] 文化部財務(wù)司.近幾年我國文化投入情況及對策建議[EB/OL].(2011-08-23)[2015-08-12]. http://www.mcprc.gov.cn/sjzz/sjzz_cws/whtj_cws/201111/t20111128_342363.htm.

[3] 方堃,姜慶志.基本公共文化服務(wù)均等化趨勢下財政投入機(jī)制研究[J].武陵學(xué)刊,2012(1):22-32.

Problems and Ways Public Culture Service Has Faced Under the System of Fiscal Decentralization

ZHAO Xiao-fang

Public culture service refers to the public goods that the government provides to the citizens by using public finance. The inspection on public culture service must be under the present fiscal system. Theoretically, fiscal decentralization can promote the improvement of the efficiency of public service supply, but in fact, fiscal decentralization cannot achieve the objective, on the contrary results in insufficient supply and inequalization. It has practical significance for the promotion of developing public culture to divide property ownership and powers, to optimize the expenditure structure of public finance, to spare no effort to increase the usage efficiency of financial fund, and to guide the social force into the construction of public culture service system by measures of fiscal and taxation policies.

fiscal decentralization; public culture service; efficiency; equalization

2015-12-10

趙曉芳(1988-)，女，安徽蚌埠人，助教，研究方向為文化治理與公共文化服務(wù)。

G122

A

1671-8275(2016)01-0076-03

何玉付