預(yù)算環(huán)境不確定性與中期支出框架研究
——基于交易費用理論和面板回歸實證分析的雙重視角

李淑芳

（湖北省行政學(xué)院，湖北武漢430022）

預(yù)算環(huán)境不確定性與中期支出框架研究
——基于交易費用理論和面板回歸實證分析的雙重視角

李淑芳

（湖北省行政學(xué)院，湖北武漢430022）

從交易費用的視角來看，經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境的變化和項目預(yù)算都會造成預(yù)算環(huán)境的不確定性，從而提升預(yù)算交易費用。引入中期支出框架可以減少預(yù)算環(huán)境中的不確定性，減少預(yù)算交易費用，從而有效提升政府預(yù)算效率。實證經(jīng)驗也表明，引入中期支出框架能夠有效提升政府預(yù)算財政績效。因此，有必要在中國有序引入中期支出框架。

預(yù)算環(huán)境；不確定性；中期支出框架；交易費用；預(yù)算財政績效

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.009

2014年8月31日，《中華人民共和國預(yù)算法》修改方案經(jīng)全國人大常委會表決通過，并于2015年1月1日起實施。歷經(jīng)20年首次修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》將原《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）中關(guān)于“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”的規(guī)定修正為新《預(yù)算法》第十二條“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制”，將原《預(yù)算法》中關(guān)于“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測進行編制”的規(guī)定修正為新《預(yù)算法》第三十二條“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見后，進行編制。”新《預(yù)算法》中關(guān)于跨年度預(yù)算平衡的規(guī)定為中國政府預(yù)算跨年度平衡機制和中期支出框架的建立奠定了法律基礎(chǔ)。2015年1月，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》出臺，提出要“使中期財政規(guī)劃逐漸過度到真正的中期預(yù)算”。至此，在中國建立中期支出框架已經(jīng)成為建立現(xiàn)代財政制度的一條確定性路徑。

在研究文獻中出現(xiàn)的與中期預(yù)算相關(guān)的術(shù)語較多，如中期預(yù)算、中期基礎(chǔ)預(yù)算、中長期預(yù)算等。大部分學(xué)者都將這些概念不做區(qū)分使用，本文將涉及中期思想的預(yù)算方法在廣義上統(tǒng)稱為中期支出框架（MTF）。李燕較早開展了對中國中期支出框架的研究。她認(rèn)為中期預(yù)算通常是一個用以約束中期財政支出限額的3-5年滾動預(yù)算總量框架，但它并不是一個法律意義上的多年期預(yù)算撥款方案[1]。王雍君認(rèn)為中期基礎(chǔ)預(yù)算的本質(zhì)特征是建立一套有效的程序，使其能在給定的資源框架（收入預(yù)測）下，將中期預(yù)算估計（尤其是支出水平的估計）約束在與政策目標(biāo)相適應(yīng)（一致）的水平上（王雍君，2011）[2]（P6-7）。王蘊等則認(rèn)為中長期預(yù)算是一種涵蓋3-5年的、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算制度，其實質(zhì)就是在長期預(yù)測的總額控制內(nèi)，根據(jù)未來社會經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先方向，在預(yù)算資金管理者間或直接在各項預(yù)算規(guī)劃間分配預(yù)算資金[3]。從對中期支出框架的定義和內(nèi)涵來看，學(xué)界一致認(rèn)為其并不是對年度預(yù)算的取代，而是作為對年度預(yù)算進行約束規(guī)范的中期支出限額，通過矯正預(yù)算與政策鏈接方面存在的局限性來支持年度預(yù)算功能。

從目前學(xué)術(shù)界的研究來看，關(guān)于在中國實施中期支出框架的建議研究較多，但關(guān)于實施中期支出框架的理論基礎(chǔ)研究和實證分析研究較為薄弱。因此，本文從預(yù)算交易費用理論出發(fā)，深入剖析我國現(xiàn)行預(yù)算制度中存在的預(yù)算環(huán)境不確定性，嘗試通過中期支出框架解決預(yù)算環(huán)境不確定性所帶來的預(yù)算交易費用和效率損失，并通過實證分析進一步明確中國引入中期支出框架的必要性。

一、預(yù)算環(huán)境中的不確定性

采用交易費用視角研究預(yù)算管理體制改革的文獻主要集中在對預(yù)算交易中不確定性問題的描述。預(yù)算環(huán)境對預(yù)算管理控制系統(tǒng)具有重要影響，預(yù)算環(huán)境中的不確定性越高，則預(yù)算交易費用越高，反之，預(yù)算環(huán)境中的不確定性越低，則預(yù)算交易費用越低，而目前中國的預(yù)算環(huán)境充滿了不確定性。

（一）經(jīng)濟“新常態(tài)”與財政風(fēng)險的威脅——經(jīng)濟環(huán)境的不確定性

一方面，經(jīng)濟放緩增加了預(yù)算環(huán)境中的不確定性。在預(yù)算資金不足、預(yù)算環(huán)境充滿不確定性的情況下，漸進預(yù)算方式就會使得預(yù)算資金的分配充滿不確定性，容易出現(xiàn)“來一筆錢，分一次錢”的狀況。自改革開放以來，中國的GDP增速較快，除1989年和1990年的政治原因?qū)е碌慕?jīng)濟增長放緩?fù)猓撕蟮腉DP增長速度都保持在較高水平。與經(jīng)濟高速發(fā)展相適應(yīng)的是財政收入和財政支出的快速增長。然而，從2007年開始，GDP增速開始放緩，GDP增長率從2007年的14.16%下降到2012年的7.65%，經(jīng)濟增長放緩已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的“新常態(tài)”。從財政收支情況來看，2012年以后，財政收入和支出的增長速度明顯放緩。財政收入增長速度由2011年的25%下降到2012年的12.9%，財政支出增長速度由2011年的21.6%下降到2012年的15.3%，財政收入增長速度的下降幅度比財政支出增長速度的下降幅度更為嚴(yán)重。這說明，在我國經(jīng)濟下行和財政收入來源減少的情況下，公眾對公共產(chǎn)品的需求卻沒有同比例下降，這給財政系統(tǒng)造成了極大壓力。若分別從中央和地方財政收支的視角進行考察，可以發(fā)現(xiàn)，地方政府對中央政府財政嚴(yán)重依賴，中央政府以轉(zhuǎn)移支付對地方政府財力加以補充，轉(zhuǎn)移支付制度所帶來的不確定性進一步加劇了地方政府預(yù)算環(huán)境的不確定性。

另一方面，中國政府債務(wù)給中國預(yù)算帶來了較多的風(fēng)險和不確定性。雖然2014年新修訂的《預(yù)算法》規(guī)定，對于部分必要的建設(shè)資金，可以依據(jù)規(guī)定程序，通過發(fā)行地方債的方式籌措。但“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！背@一政府舉債規(guī)定外，地方政府及其所屬部門“不得以任何方式舉借債務(wù)”，地方政府及其所屬部門“不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?。盡管新修訂的《預(yù)算法》在一定程度上使得政府債務(wù)透明化，但在年度預(yù)算框架下，預(yù)算軟約束問題仍然較為突出。年度預(yù)算文件將政府或有債務(wù)隱藏起來，在政府預(yù)算收付實現(xiàn)會計制度下，政府債務(wù)的延期轉(zhuǎn)移會造成代際之間的不公平。年度預(yù)算平衡機制具有順周期性，無法穩(wěn)定經(jīng)濟，反而會放大地方政府債務(wù)風(fēng)險，增加未來的不確定性。在經(jīng)濟發(fā)展良好、預(yù)算收入較為充足時，政府財政支出規(guī)模會擴大，赤字和政府債務(wù)問題被隱藏起來；當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不好、預(yù)算收入較低時，預(yù)算支出剛性會使得預(yù)算規(guī)模難以壓縮[3]。

（二）政策依賴與預(yù)算執(zhí)行時間錯位——政治環(huán)境的不確定性

目前的部門預(yù)算受政府政策的影響較大。由于政府政策的多變，當(dāng)政府提出一項新的政策，重視某一領(lǐng)域發(fā)展時，該領(lǐng)域的預(yù)算則會相對以前年度有較大程度的提高。然而，當(dāng)某一項政策終止時，又會帶來該領(lǐng)域預(yù)算資金的銳減。這種嚴(yán)重依賴政府政策的不穩(wěn)定的預(yù)算環(huán)境為各部門制定本部門的年度預(yù)算帶來了嚴(yán)重困難。且從預(yù)算時間安排上來看，由于地方政府預(yù)算支出是依據(jù)中央政府和上級政府政策來制定的，因此帶有明顯的政策傾向。然而，預(yù)算制定過程和政策制定過程又存在時間上的錯位。一般而言，中國預(yù)算編制始于3月份，預(yù)算的“一上”過程在9月份完成，在這一過程中，政府政策并不能完全出臺，因此，會存在預(yù)算編制和政府政策脫鉤。在五級政府預(yù)算程序?qū)訉雨P(guān)聯(lián)性的體制下，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，當(dāng)?shù)胤秸龀鲱A(yù)算決策時，中央的政策和預(yù)算決策還未形成[4]（P25）。甚至當(dāng)預(yù)算已經(jīng)在執(zhí)行過程中時，中央和上級政府仍然會出臺新的政策。這時，部門預(yù)算則需要根據(jù)政策調(diào)整支出計劃。

（三）資產(chǎn)專用性問題——項目預(yù)算中的不確定性

由于許多公共項目期限都超過一年，這些預(yù)算通常需要穩(wěn)定長期的資金支持，與項目匹配的長遠(yuǎn)計劃顯得更為合適，而年度預(yù)算則很難滿足項目預(yù)算的要求。在實踐過程中，項目預(yù)算通常是在確定項目后，給予項目一個多年度的授權(quán)和長期的資金分配。但是這樣又會由于資金已經(jīng)預(yù)先授權(quán)支付而導(dǎo)致對項目的控制出現(xiàn)不確定性的問題，即出現(xiàn)資產(chǎn)專用性問題。這種不確定性的兩難困境在年度預(yù)算框架下難以得到有效解決[5]。一般來說，傳統(tǒng)的預(yù)算都是以年度為基礎(chǔ)的，世界上大多數(shù)國家的預(yù)算都是按照年度進行預(yù)算編制、執(zhí)行和評估的。然而，年度預(yù)算的局限性比較明顯，它需要政府對未來一年的財政收支進行預(yù)測，然而在預(yù)測過程中很少加入長期的預(yù)算環(huán)境變化所導(dǎo)致的變化，因而它無法處理由環(huán)境所導(dǎo)致的不確定性，使得預(yù)算出現(xiàn)效率低下的情況。環(huán)境的不確定性與年度預(yù)算并不匹配，它要求一個更加連續(xù)和動態(tài)的預(yù)算框架，以解決環(huán)境不確定性所導(dǎo)致的預(yù)算效率損失。

二、中期支出框架：減少不確定性和預(yù)算交易費用的有效路徑

從交易費用的角度看，可以把各預(yù)算參與者之間的行為理解為特殊的交易形式。預(yù)算的建立可以理解為公民為減少交易費用，而與政府簽訂的契約，其中存在的交易費用為交易締結(jié)費用。預(yù)算過程就是制定和實施預(yù)算契約的過程。但是，由于預(yù)算過程中存在不確定性，因而預(yù)算執(zhí)行過程中會產(chǎn)生交易執(zhí)行費用。派特歇克、巴特爾等人將預(yù)算交易的三個基本特征歸納為不確定性、信息不對稱和資產(chǎn)專用性。在公共預(yù)算研究領(lǐng)域，不確定性會導(dǎo)致預(yù)算過程背離經(jīng)典預(yù)算原則而出現(xiàn)各種問題，機會主義將會盛行，很多預(yù)算制度都是為了解決政治不確定性而設(shè)計出來的。減少不確定性將會在一定程度上克服機會主義行為。在預(yù)算契約締結(jié)過程中，存在大量的信息不對稱現(xiàn)象，信息不對稱又會加劇預(yù)算過程中的不確定性。資產(chǎn)專用性同樣也會帶來不確定性的增加。學(xué)者們將預(yù)算參與者的特征總結(jié)為有限理性、機會主義和風(fēng)險偏好。預(yù)算過程中的信息不對稱會誘發(fā)預(yù)算參與者的機會主義行為，預(yù)算參與者的有限理性相對完全理性會因為預(yù)算信息的缺失而導(dǎo)致不確定性，預(yù)算參與者的風(fēng)險偏好程度也會對預(yù)算交易特征產(chǎn)生重大影響。預(yù)算交易特征及預(yù)算參與者特征的相互作用決定了預(yù)算過程中的交易費用。信息不對稱程度越高、不確定性越大、資產(chǎn)專用性程度越高，則交易費用越高；預(yù)算參與者越不理性，越有機會主義傾向和高風(fēng)險偏好，則交易費用也越高。預(yù)算交易特征和預(yù)算參與者特征都能對預(yù)算交易費用產(chǎn)生重大影響，雖然預(yù)算參與者特征很難被改變，但改變預(yù)算交易特征卻可以通過法律法規(guī)進行規(guī)范。

目前中國的預(yù)算環(huán)境比較復(fù)雜，中國所處的外部經(jīng)濟環(huán)境的多變性、政府政策的不確定性及項目預(yù)算的資產(chǎn)專用性都使得傳統(tǒng)年度預(yù)算編制和執(zhí)行存在較大的交易費用。因此，引入中期支出框架，減少預(yù)算環(huán)境中的不確定性，是降低預(yù)算交易費用，提高預(yù)算效率的有效途徑。

（一）中期支出框架能保證財政可持續(xù)性，促進年度預(yù)算更有效地執(zhí)行

中期支出框架出現(xiàn)的最初動因即應(yīng)對經(jīng)濟危機，保證財政可持續(xù)性。在年度預(yù)算框架下，經(jīng)濟一旦下行，預(yù)算支出就會受到影響，預(yù)算計劃將被打亂。在經(jīng)濟下滑，特別是經(jīng)濟危機的情況下，極易出現(xiàn)預(yù)算的隨意削減。預(yù)算削減方式主要是選取那些在短期內(nèi)能夠快速實現(xiàn)削減或預(yù)算削減受到阻力更小的支出項目[6]。但是，這些在短期內(nèi)易于削減的項目往往是重要的項目。在中期支出框架下，“抽屜項目”能很好的應(yīng)對經(jīng)濟的波動[7]（P277）。中期預(yù)算框架下預(yù)算支出與政策相匹配的要求使得在預(yù)算環(huán)境發(fā)生變化時，與政策規(guī)劃緊密相聯(lián)的項目將被保留，而與政策規(guī)劃不太相關(guān)的項目將被削減，確保預(yù)算支出是以政策為基礎(chǔ)，而不是以收入為基礎(chǔ)。在中期支出框架下，預(yù)算資金分配結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也可以放在更長時間內(nèi)進行，從而避免財政預(yù)算支出總是服從于短期內(nèi)較為“緊迫”的任務(wù)，而偏離于政策規(guī)劃目標(biāo)。

此外，中期支出框架也可以保證財政的可持續(xù)性。從我國預(yù)算與決算數(shù)據(jù)來看，預(yù)算偏離度較高。1994年至2012年，中國預(yù)算超收平均比例高達(dá)8%，預(yù)算超支平均比例為5%。預(yù)算超收在一定程度上預(yù)示著國家財政狀況的良好發(fā)展態(tài)勢，然而，在2014年《預(yù)算法》修訂之前，我國并沒有對預(yù)算超收收入用途的明確規(guī)定，各級政府存在低估預(yù)算收入從而增加對預(yù)算超收收入處置權(quán)的傾向。在這種情況下，預(yù)算超收現(xiàn)象成為一種常態(tài)將為財政可持續(xù)性帶來負(fù)面影響[3]。而中期支出框架將財政平衡的任務(wù)在多年度內(nèi)實現(xiàn)，有助于提高財政可持續(xù)性。

（二）中期支出框架可以防止出現(xiàn)預(yù)算過程與政策過程的偏離

我國并沒有明確制定與政策相銜接的中期支出框架。正如前文所分析的那樣，在年度預(yù)算框架下，容易出現(xiàn)政策過程和預(yù)算過程的偏離。為保證政府和預(yù)算有效，需要強有力的預(yù)算對政策進行約束和支持，以防止政策在執(zhí)行過程中由于不確定的政治因素發(fā)生扭曲，減少預(yù)算過程中的立法偏差和行政偏差。

1.中期支出框架可以減少政府政治過程中的不確定性，減少預(yù)算過程中的機會主義行為，實現(xiàn)政府政策與公共預(yù)算的有效銜接

一般來講，預(yù)算時間框架越長，預(yù)算與政策之間的聯(lián)系越緊密；反之則越松散[2]（P3）。在中期預(yù)算框架下，預(yù)算的編制一般為3-5年，這種計劃可以將多種未來因素考慮在內(nèi)，減少政府政策制定過程中的急功近利行為，克服政府政策制定中的短期行為，防止預(yù)算編制過程演變?yōu)楦黝A(yù)算參與者爭奪有限預(yù)算資源的政治過程，從而減少預(yù)算參與者的機會主義行為。同時，中期支出框架也使得預(yù)算支出在政策上具有連續(xù)性，而不會隨著政府首腦的更替出現(xiàn)大幅調(diào)整。

2.中期支出框架還可以增強預(yù)算信息透明度，使得有限理性的預(yù)算政策制定者掌握充分的預(yù)算信息，制定更為公平有效的預(yù)算政策

第一，中期支出框架可以實現(xiàn)政府之間的信息共享，從而減少“上級出政策，下級出資金”而導(dǎo)致的“上有政策，下有對策”行為。上級政府通過將財政政策以法定程序加以約束，會減少臨時性政策對下級政府預(yù)算支出帶來的壓力，給予下級政府更多的時間針對上級政府政策制定預(yù)算支出計劃。下級政府通過中期預(yù)算規(guī)劃，可以使得未來預(yù)算支出更為準(zhǔn)確合理。不僅如此，中期預(yù)算所提供的財政信息還可以向私人部門提供國家長期政策規(guī)劃信息，從而減少因信息不對稱所導(dǎo)致的效率損失。

第二，中期支出框架可以實現(xiàn)代際間的預(yù)算公平。年度預(yù)算中最大的問題就是基于決策者有限理性假設(shè)所出現(xiàn)的動態(tài)過程中的財政無效率。在年度預(yù)算中，有限理性的選舉人都認(rèn)為平衡預(yù)算是最優(yōu)選擇。然而，如果在當(dāng)前一代大多數(shù)人和未來的大多數(shù)人意見不一致時，預(yù)算平衡將不再是多數(shù)規(guī)則下的政治均衡。在一定條件下，大多數(shù)投票人將傾向于預(yù)算赤字，從而導(dǎo)致政府債務(wù)的增加，這些債務(wù)由當(dāng)前大多數(shù)投票者留給未來投票者，當(dāng)極化現(xiàn)象越嚴(yán)重時，均衡條件下的赤字就越大，形成的政府債務(wù)就越多。政府的動態(tài)扭曲會使得支出和借貸偏離計劃水平，造成高于最優(yōu)水平的赤字和政府債務(wù)。動態(tài)的預(yù)算無效率在年度預(yù)算計劃和執(zhí)行中普遍存在。為了實現(xiàn)最優(yōu)均衡，需要從長遠(yuǎn)的角度進行動態(tài)項目規(guī)劃。從長遠(yuǎn)角度考慮，目前和未來的多數(shù)投票人可以通過戰(zhàn)略均衡實現(xiàn)合作。此時的政府債務(wù)將會使得全社會受益，但是這對各主體之間的合作提出了很高的要求[8]。中期預(yù)算可以被視為一個類似于預(yù)算平衡要求的事前約束[9]，在一定程度上通過加強預(yù)算信息交流，提升預(yù)算參與者之間的信任和理性決策能力，提高預(yù)算優(yōu)化程度。

第三，中期支出框架所提供的更為全面的預(yù)算信息可以避免無效率的“政治預(yù)算周期”。研究證明，選舉之前宏觀經(jīng)濟的良好發(fā)展有助于政治家連任?，F(xiàn)任政治家為保證獲得連任機會經(jīng)常會在選舉之前嘗試擴張性的經(jīng)濟政策，從而形成“選舉經(jīng)濟”（election-year economics）和“政治預(yù)算周期”（politicalbudgetcycle）[10]。由于中期支出框架能夠提供更多的預(yù)算支出信息，從而可以避免無效率的政治預(yù)算周期。

（三）中期支出框架是解決資產(chǎn)專用性問題的良好途徑

從項目預(yù)算角度來看，由于重大工程項目資金通常需要一個較長的時間完成，而年度預(yù)算無法實現(xiàn)工程項目資金的合理安排，項目資金的安排對于未來年度預(yù)算的影響也無法準(zhǔn)確考量，對于未來可能出現(xiàn)的資本性支出擠占經(jīng)常性支出的財政風(fēng)險無法充分反應(yīng)[1]，因此，中期支出框架對于項目預(yù)算意義重大。通過中期支出框架可以根據(jù)支出優(yōu)先安排調(diào)整項目支出結(jié)構(gòu)，以更好地服務(wù)于國家政策目標(biāo)。從債務(wù)預(yù)算角度來看，我國政府預(yù)算會計制度采用的是收付實現(xiàn)制，不能完全反映支付債務(wù)狀況，政府未來財政不確定性較高，而從中期預(yù)算的編制方式來看，中期預(yù)算是每年編制一次3-5年的預(yù)算支出計劃，每次編制計劃向前滾動一年。中期預(yù)算能夠?qū)⒅С隹傤~、稅收總額與債務(wù)總額綜合考慮，這種編制方式能夠根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的狀況和政府政策的需要對預(yù)算支出進行微調(diào)，減少因債務(wù)預(yù)算所導(dǎo)致的資產(chǎn)專用性和預(yù)算環(huán)境變化對政府預(yù)算造成的沖擊。

（四）中期支出框架是推動績效預(yù)算的有效手段

一般來說，中期支出框架不僅需要根據(jù)現(xiàn)行政策和當(dāng)年支出需求編制中期支出計劃，還需要假設(shè)現(xiàn)行政策持續(xù)進行所形成的未來支出需求，并對未來支出進行績效評估。在預(yù)算執(zhí)行后，還需提供財政成果報告，說明后續(xù)支出是否與財政成果相協(xié)調(diào)[2]（P8）。雖然績效預(yù)算并沒有標(biāo)準(zhǔn)的定義，但是績效評定系統(tǒng)中所體現(xiàn)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果之間的關(guān)系能在中期支出框架中得到較好體現(xiàn)。因此，中期支出框架可以視為一種面向績效的預(yù)算，有利于提高政府預(yù)算效率。

三、中期支出框架對財政績效影響的實證分析

如前文所述，理論上中期支出框架可以通過減少不確定性和預(yù)算交易費用來提升政府預(yù)算效率。但是，中期支出框架對預(yù)算管理體制的實際影響到底如何，實證研究并不充分，已有研究中各學(xué)者的研究結(jié)論相差較大。部分研究對中期支出框架效果持不樂觀態(tài)度。Wescott（2008）和Scartascini（2010）利用中美和拉美國家數(shù)據(jù)進行分析，結(jié)果顯示中期支出框架效果較為復(fù)雜，他們建議應(yīng)該選擇將中期支出框架在那些最能夠發(fā)揮其效應(yīng)的地區(qū)進行實驗。部分學(xué)者對中期支出框架持樂觀積極態(tài)度。Fabrizio及Mody（2006）[11]運用拉美和東歐國家的數(shù)據(jù)，將中期支出框架置于更廣泛的預(yù)算制度指標(biāo)之中，得出了中期支出框架對財政平衡具有積極作用的結(jié)論。Razvan（2013）等則選擇181個國家1990-2008年間的數(shù)據(jù)進行分析，得出的結(jié)論為：中期支出框架可以使得財政平衡衡量的財經(jīng)紀(jì)律水平平均提高2%。當(dāng)中期支出框架越完善，則財經(jīng)紀(jì)律提升水平越高[12]。這些對中期支出框架研究的爭議主要集中在其對財政赤字水平及債務(wù)水平的影響方面，多數(shù)學(xué)者仍對中期支出框架能減少不確定性，提供更全面的預(yù)算信息等方面持肯定態(tài)度。

為考察中期支出框架對預(yù)算績效的實際影響，本文擬從其對預(yù)算財政績效影響的角度進行分析。一般來講，預(yù)算財政績效通常采用預(yù)算平衡來衡量。如Razvan（2014）就是采用總體預(yù)算平衡（Total Budget Balance）衡量預(yù)算財政績效，并采用差分GMM方法對影響總體預(yù)算平衡的因素進行了分析，重點考察MTF對預(yù)算財政績效的影響[12]。為了檢驗各國中期支出框架對預(yù)算財政績效的影響，本文從世界范圍選取17個國家1980年到2012年的數(shù)據(jù)進行面板回歸分析，研究中期支出框架對各國財政紀(jì)律的影響，從這一角度判斷中期支出框架對預(yù)算管理體制效率的影響。在樣本選取上，本文選取了包括中國在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家作為研究對象，表1給出了這些國家采用中期支出框架的時間。

表1 各國采用中期支出框架時間表

一方面，在預(yù)算制度和經(jīng)濟特征一定的情況下，公共預(yù)算平衡可以反映政府為經(jīng)濟政策融資的成本和收益。同時，公共預(yù)算平衡也是各國實施中期支出框架的主要目標(biāo)之一，因此，理論上中期支出框架的建立能夠促進公共預(yù)算平衡。另一方面，由于政府債務(wù)是有償?shù)?，需要定期還本付息，過高的債務(wù)總額會給政府帶來財務(wù)風(fēng)險，因此，理論上中期支出框架可以使得政府有效控制政府債務(wù)總額。因此，用Yi，t代表政府預(yù)算平衡的水平，用Gi，t代表政府債務(wù)總額，則可建立如下的回歸模型

預(yù)算平衡Y用中央政府預(yù)算平衡占GDP的比重衡量，本文選擇貿(mào)易自由度（OPEN）、投資規(guī)模（INV）、債務(wù)規(guī)則（DR）等變量作為基準(zhǔn)模型中的自變量。其中，貿(mào)易自由度用進出口之和占GDP的比重來衡量，投資規(guī)模采用投資額占GDP的比重表示，債務(wù)規(guī)則為虛擬變量，當(dāng)國家存在債務(wù)規(guī)則，則DR=1，否則DR=0。

通過分別采用固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型，并進行豪斯曼檢驗，結(jié)果顯示應(yīng)采用固定效應(yīng)模型，得到回歸結(jié)果如下表2所示，為進行對比，除了采用固定效應(yīng)模型FE進行回歸分析外，表2還列出了進行OLS、RE回歸估計得到的結(jié)果。無論用哪一種模型進行回歸，MTF之前的回歸系數(shù)均為正，可知，中期支出框架的采用有助于促進預(yù)算平衡的實現(xiàn)。因此，從預(yù)算平衡的角度來看，中期支出框架能提高預(yù)算財政績效。值得注意的是，投資規(guī)模也會對預(yù)算平衡產(chǎn)生顯著的正向影響，這可以解釋為，一個國家投資規(guī)模越大，則其更能從投資中獲益，從而有能力維持預(yù)算平衡。

表2 回歸結(jié)果

采用同樣的方法對（5-6）式進行面板數(shù)據(jù)回歸，可以得到表3中的回歸結(jié)果。豪斯曼檢驗結(jié)果顯示采用固定效應(yīng)模型回歸較為合適，但為了進行對比分析，將OLS回歸和FE回歸結(jié)果也列入表中?；貧w結(jié)果顯示，MTF對債務(wù)總額具有顯著的負(fù)向影響，印證了采用中期支出框架能夠使得債務(wù)得到有效控制的假設(shè)，說明中期支出框架能夠提高財政績效。同時，可以發(fā)現(xiàn)，投資規(guī)模也對債務(wù)總額具有顯著的負(fù)向影響，即投資規(guī)模的擴大也能減少一國的債務(wù)規(guī)模。

表3 回歸結(jié)果

四、小結(jié)

預(yù)算過程中政治、經(jīng)濟等環(huán)境及資產(chǎn)專用性會導(dǎo)致預(yù)算不確定性，并帶來預(yù)算效率的損失。從理論上來講，中期支出框架可以保證財政可持續(xù)性，防止預(yù)算過程與政策過程的偏離，也是解決資產(chǎn)專用性問題和推動績效預(yù)算的有效途徑。實證分析也表明，無論是從對預(yù)算平衡影響的角度來看，還是從對政府債務(wù)影響的角度來看，中期支出框架確實能夠推動政府財政績效的提升。因此，在中國推行中期支出框架是減少預(yù)算不確定性、減少預(yù)算效率損失、提升政府預(yù)算績效的有效路徑。

但中國也不能盲目照搬西方國家中期支出框架經(jīng)驗。從OECD國家引入中期支出框架的實踐來看，不管其采取何種形式，各國都遵循著一些共同的中期支出框架準(zhǔn)則，如準(zhǔn)確的經(jīng)濟和財政預(yù)測、嚴(yán)格的支出限額、至上而下的預(yù)算程序、嚴(yán)格的技術(shù)要求等。忽視這些準(zhǔn)則而采取中期支出框架的發(fā)展中國家并沒有取得良好的改革效果。這是因為，雖然中期支出框架優(yōu)勢明顯，但是它對預(yù)算環(huán)境的要求較高，這也使得在那些仍然存在傳統(tǒng)規(guī)劃的發(fā)展中國家立刻實施滾動中期支出框架顯得不合時宜。因此，在中國引入中期支出框架時也需要結(jié)合中國目前經(jīng)濟和財政發(fā)展水平，通過完善社會經(jīng)濟統(tǒng)計信息系統(tǒng)和預(yù)測體系、重構(gòu)預(yù)算編制流程、優(yōu)化預(yù)算組織支撐體系、建立年度預(yù)算與中期支出框架之間的銜接機制、加強預(yù)算過程中的外部參與等手段，采用漸進方式引入中期支出框架。

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（責(zé)任編輯 張婭）

李淑芳（1987—），女，湖北洪湖人，湖北省行政學(xué)院講師、管理學(xué)博士，主要研究公共財政與區(qū)域經(jīng)濟管理。

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2016-03-10