論新時期農(nóng)村基層黨建的固本強基之策
——基于河南X市、Y市實地調(diào)研的思考

陳自強，楊雪媛

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

論新時期農(nóng)村基層黨建的固本強基之策
——基于河南X市、Y市實地調(diào)研的思考

陳自強，楊雪媛

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

黨的十八大報告為新時期農(nóng)村基層黨建指出了新的戰(zhàn)略方向。通過對河南省具有典型性的兩市進行深入調(diào)研，為把握農(nóng)村基層黨建的基本格局和經(jīng)驗積累了較為豐富的資料。當前農(nóng)村基層黨建在重制度建設、重機制建設和重方法創(chuàng)新上呈現(xiàn)了新的特點，但是，也存在觀念轉(zhuǎn)變難、黨建內(nèi)容落實難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現(xiàn)實困境。轉(zhuǎn)理念、固基礎、建制度、造環(huán)境是新時期農(nóng)村基層黨建亟需大力推進的固本強基之策。

農(nóng)村基層黨建；村民自治；黨群共建

黨的十八大報告指出：“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，加強和改善黨的領(lǐng)導，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”[1]目前，學界對農(nóng)村基層黨建的探討，主要集中于對農(nóng)村基層黨建模式和黨建工作創(chuàng)新的探討。對于黨建模式，有學者指出十六大以來主要有公推直選、支部加協(xié)會（合作社）、三級聯(lián)創(chuàng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等黨建模式[2]。對于黨建創(chuàng)新，則既有從經(jīng)驗上總結(jié)黨建創(chuàng)新工作的[3]，也有對創(chuàng)新黨建工作機制進行思考的[4]。為了解當前黨的基層黨建的現(xiàn)狀和問題，總結(jié)經(jīng)驗，分析和把握基層黨建面臨的新挑戰(zhàn)，課題調(diào)研組深入河南X市、Y市實地調(diào)研，以訪談、座談、個案調(diào)查為手段，先后召開縣、鄉(xiāng)、村三級座談會11次，走訪基層黨建典型村莊5個，掌握了較為豐富的第一手資料。

一、農(nóng)村基層黨建取得的基本經(jīng)驗

（一）重制度建設

1.群眾參與制度。為增強群眾參與，兩市均引進吸收了“四議兩公開”①制度。該制度由河南鄧州市“4+2”工作法成功總結(jié)而來。這項制度重在群眾參與，在村民自治實踐中，把民主決策權(quán)賦予群眾，把基層黨建與村民自治相結(jié)合，真正做到還政于民。[5]例如，在河南X市，通過近三年的“四議兩公開”制度，群眾參與解決了農(nóng)村低保擴面、道路維修、計生證審批等重大事件3746次，制定村規(guī)民約233個。

2.村務監(jiān)督制度。從2010年起，兩市普遍推行了村務監(jiān)督委員會制度。其做法是，成立由三人組成的村民監(jiān)督委員會，選舉工作與村委會換屆選舉同步進行，主任由村支書或紀檢委員來兼任，獨立行使監(jiān)督權(quán)。該制度重點是讓監(jiān)委會對 “兩委”進行監(jiān)督，包括對黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，村民大會和村民代表大會決議的執(zhí)行，對村民主決策、村務和黨務公開情況、村財務管理情況、村集體經(jīng)濟情況等實施監(jiān)督。

（二）重機制創(chuàng)新

1.“四議兩公開”運行機制。這既是制度，也是一套工作機制。該機制能解決農(nóng)村基層黨支部中“一言堂”、“家長制”等作風，也能破解村“兩委”班子形不成合力的難題。[6]例如，在河南X市，該機制已成功解決的涉及新農(nóng)村建設、信訪穩(wěn)定、群眾搬遷

安置等熱點難點問題600余件，并維護了基本的公開、公平。

2.“一問雙述雙評三公開”考核機制?！耙粏枴本褪菃栒诿瘢弧半p述”就是村支部書記、村主任述職述廉，村兩委干部述職述廉；“雙評”就是群眾代表評議、黨員評議；“三公開”即“一問雙述雙評”結(jié)果公開、黨務公開、村務公開。例如，在河南X市，將該機制量化為千分制，把基層組織建設、黨風廉政建設、村級財務、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、精神文明建設、信訪穩(wěn)控工作、計劃生育工作、民生工作等十大項，每大項100分，進行量化考核，年終兌現(xiàn)村干部的績效工資，并與考評結(jié)果掛鉤，提升了村級組織的執(zhí)行力。

（三）重方法創(chuàng)新

面對利益分化、社會沖突、人口流動等新情況、新問題，需要注重創(chuàng)新黨建方法來應對挑戰(zhàn)和適應形勢。

1.實施民事村辦，做好社會服務。為解決農(nóng)村基層黨組織服務少、服務難的問題及服務的形式、方法、內(nèi)容針對性差、效果差的問題，兩市建立起了“民事村辦”服務體系。其形式有群眾工作室、“農(nóng)事村辦”服務站、“民事村辦”服務中心。做法是提供法律服務、文化娛樂、衛(wèi)生醫(yī)療、信息發(fā)布、信息咨詢和證照代辦等服務項目，解決服務功能中的“不便、不暢、不優(yōu)”問題，實現(xiàn)了“村干權(quán)限范圍內(nèi)的立即辦、涉及上級部門的幫助辦、群眾有難的上門辦、百姓無暇的代替辦、跟蹤服務的主動辦”。

2.推進信訪評估，抓好源頭維穩(wěn)。為從源頭上減少或解決信訪壓力和增強民主決策，河南Y市創(chuàng)新了信訪評估。其做法是，由主管部門或責任單位牽頭，運用事前靜態(tài)評估、事中動態(tài)跟蹤問效、事后結(jié)果總結(jié)完善的方式，打造縣、鄉(xiāng)、村信訪評估網(wǎng)絡，采取公眾參與、專家論證、政府決策相結(jié)合的方法。該方式通過分層評估、納入審批、倒查機制、獎懲機制等運作程序，從源頭上避免或減少損害群眾利益的重大事件發(fā)生。

二、農(nóng)村基層黨建固本強基之策的基本路向

針對目前農(nóng)村基層黨建中普遍存在的觀念轉(zhuǎn)變難、黨建內(nèi)容落實難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現(xiàn)實問題，當前農(nóng)村基層黨建需從“轉(zhuǎn)理念、固基礎、建制度、造環(huán)境”四個角度來找準基層黨建未來的發(fā)展方向和著力點。

（一）轉(zhuǎn)理念

1.從“全能”到“核心”。首先，把握核心型政黨理念觀。核心型政黨是與全能型政黨相對應，為“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”，而不是事無巨細、大包大攬的政黨。其次，堅持“把方向、議大事、聚民心”職能理念。這需牢牢堅持黨組織有限職能觀念，認識到黨的職能重點在強化思想政治引導、服務黨員群眾和發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用上，認識到社團組織力量為輔助力量，需整合和聚集到基層黨組織周圍，發(fā)揮其依法維權(quán)、宣傳引導、志愿服務等公共服務活動上。再次，樹立“有所為、有所不為”工作觀念?；鶎狱h組織必須從黨政不分和“黨管一切”的觀念中解放出來，認識到黨的權(quán)力和范圍要有所收縮，做到重點突出、張弛有度，有所為和有所不為相結(jié)合。要言之，需認識到核心型領(lǐng)導要以經(jīng)濟建設為主戰(zhàn)場、以社會建設為載體、以社會服務為目標、以惠農(nóng)政策為主渠道，要把黨建融入經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、社會建設中去，而不是凌駕或剝離。

2.從管制到治理。在處理黨與社會關(guān)系上，應當樹立從管制到治理的思維。首先，樹立多元治理觀，在多元中求主導。在提供公共服務上，黨應揚棄單一治理觀，采納多組織體系治理公共事務的多元治理觀，并在多元中發(fā)揮黨組織主導作用。多元治理觀強調(diào)參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。該治理觀強調(diào)的是一種多主體、多方式、上下互動共同管理公共事務的協(xié)作過程。其次，應確立善治觀，在主導中促進多元治理。這需要明確認識到善治觀強調(diào)的是合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性等特征，在善治中推進多元治理。這要樹立韌性維穩(wěn)觀，在對農(nóng)村基層社會矛盾沖突上，思維上應以民主懇談會、參與式治理、政治溝通的方式解決問題。

（二）固基礎

1.鞏固組織基礎。首先，要鞏固基層黨組織的經(jīng)濟基礎。針對當前基層黨組織經(jīng)費緊張，應當大力發(fā)展集體經(jīng)濟，加大轉(zhuǎn)移支付力度，從財政和經(jīng)濟上大力充實其經(jīng)濟能力。其次，要鞏固基層黨的組織基礎。這需要對基層黨組織的人員結(jié)構(gòu)進行充實和調(diào)整。通過公開選拔大學生村干部和機關(guān)黨政干部去充實基層組織，集中整頓組織力量渙散的基層黨組織，要選好班長和配強班子，切實提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，增強基層黨務工作者的政治理論素質(zhì)和思想道德覺悟。

2.鞏固群眾基礎。首先，要聯(lián)系群眾。這需要建立基層黨員聯(lián)系群眾責任制，村級干部重點聯(lián)系困難農(nóng)戶，村小組干部聯(lián)系一般農(nóng)戶。同時，要加強干部群眾交流機制，利用現(xiàn)代通訊手段如短信、飛信、手機報、QQ、微博等交流媒介，強化聯(lián)系考核監(jiān)督，如運用記民情日志、干部走訪IC卡考勤等多種方式，

鞏固群眾基礎。

（三）建制度

1.建立黨建經(jīng)費預決算制度。首先，要建立黨建資金民主預算制度。從資金立項到資金撥付、資金評估，都納入到民主決策的規(guī)范化渠道，通過預算民主程序，由黨代表大會來審議和批準黨建資金的使用。同時，對黨建經(jīng)費的使用，建立審計監(jiān)督制度，納入審計監(jiān)督日常范圍。其次，建立以績效評估為基礎的決算制度。為此，需建立隸屬于黨代會的黨建資金專門委員會，負責評估和管理黨建資金。該委員會的職責在于，確保黨建資金專項運行，確保黨建資金撥付和落實到位，避免資金使用隨意性。同時，要建立干部待遇保障制度。該制度需擴大地市級財政向基層傾斜的力度，每年須安排專項財政資金進行轉(zhuǎn)移支付，不僅確保按時足額發(fā)放基層干部誤工補貼，同時，還需縣級財政投入，建立適當?shù)恼`工補貼年增長機制。

2.建立城鄉(xiāng)黨建資源共享制度。黨的十七屆三中全會明確指出：“健全城鄉(xiāng)黨的基層組織互幫互助機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局”，有必要建立城鄉(xiāng)黨建資源共享制度。首先，要建立人才交流共享機制。由現(xiàn)在單向的下派駐村干部，變?yōu)殡p向的城鄉(xiāng)干部掛職交流，讓農(nóng)村黨員能有到縣鄉(xiāng)黨組織鍛煉和學習的機會。其次，要建立區(qū)域性、社區(qū)性組織管理機制。打破目前城鄉(xiāng)基層黨組之間的條塊分割和封閉，建立條塊共管的組織管理模式，加強組織間的橫向功能聯(lián)系。[7]再次，建立組織資源共享機制?？沙浞掷贸鞘猩鐓^(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進企業(yè)等優(yōu)勢，以城鄉(xiāng)共建為平臺，建立定點聯(lián)系機制，幫助農(nóng)村基層黨組織在建章立制、活動陣地建設、干部培訓、人才開發(fā)等方面實現(xiàn)提升，加強黨建信息城鄉(xiāng)共享、資源合理流動。

（四）造環(huán)境

1.營造較為寬松的輿論環(huán)境。輿論環(huán)境既是廣大民眾進行利益表達的重要方式，也是基層黨組織了解社情民意的重要渠道。一方面，要允許輿論建言獻策?；鶎狱h建的各項工作離不開群眾的支持和參與，而輿論參政是其重要環(huán)節(jié)。要充分調(diào)動民眾參與基層黨建的積極性，讓群眾知曉和關(guān)注基層黨建活動。[8]另一方面，要加強輿論監(jiān)督。加強輿論監(jiān)督，鼓勵基層群眾對黨建工作提出批評和意見，開辟群眾意見發(fā)表欄，群眾也可通過電視、報紙、手機、網(wǎng)絡等媒體進行監(jiān)督。

2.營造黨群共建的社會環(huán)境。首先，要營造社會組織環(huán)境。針對河南社會組織發(fā)育程度低下的問題，就需要先從外部引進專業(yè)性社會組織，在學習和借鑒其管理和運作經(jīng)驗基礎上，降低社會組織登記門檻，并由政府提供公共服務平臺和設施，孵化并培育起一批公益性社會組織，通過政府購買公共服務項目和以獎代補的形式，鼓勵和引導社會組織發(fā)展壯大。在此過程中，逐步建立和完善第三方機構(gòu)評估機制，監(jiān)督其他社會組織的服務質(zhì)量，促使社會組織可持續(xù)發(fā)展。[9]其次，要營造社會信息環(huán)境。這需要建立信息溝通平臺，成立公共信息服務中心，由專業(yè)化社會組織或企業(yè)負責日常運行，實現(xiàn)信息的分類管理與溝通交流。該中心既上傳群眾聲音和訴求，也發(fā)布政策法律、公共安全、災情預報、民情服務等信息，還負責實施民意測驗，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)將信息服務中心與民眾信息終端如電腦、手機、座機電話等對接。

注釋：

①“四議兩公開”的內(nèi)容是，“四議”指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議公開、實施結(jié)果公開。該工作法由河南省南陽鄧州市率先提出。詳情可見百度百科：“‘四議兩公開’工作法”詞條，http://baike.baidu.com/link?url=Qy9X9cf-vku9ow8YFpAmUU7Ky 7SGg4qJS_2zPN8LBcS1CLFil2VIIGkK8YJUS4iVhKtRBo4SJHx5Om31lf TZRq.

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社,2014.

[2]陳浩天.中國基層民主運行邏輯與反思:以村民自治的發(fā)展走向為檢測視角[J].探索,2011,(5).

[3]王建國,周華平.黨的十六大以來農(nóng)村基層主要黨建模式比較研究[J].當代世界與社會主義，2013,(3).

[4]陳浩天.政府民生治理:公共權(quán)力的合法性運作與演進譜系[J].湖北社會科學，2015,(8).

[5]韓強.基層黨的建設重在創(chuàng)新[J].理論探索，2007,(2).

[6]衣啟巖.創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建工作機制[J].黨建研究，2009,(6).

[7]陳浩天.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)需求意愿的假設證偽與模型建構(gòu)：基于全國20省236村2998個農(nóng)戶的實證調(diào)查[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境,2015,(10).

[8]陳浩天.回應性治理:農(nóng)戶需求與國家政策整合的基層面向[J].西北師大學報(社會科學版)，2014,(6).

[9]王虹.十六大以來黨建理論創(chuàng)新的輝煌成就與歷史經(jīng)驗[J].新視野，2014,(1).

（責任編輯：王友才）

本文為國家社科基金2012年度青年項目“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部治理研究”（項目編號：12CZZ057）、國家哲學社會科學2013年度青年項目“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務能力研究”（項目編號：13CZZ026）的階段性研究成果。

D267.2

A

2095—7416(2016)05—0100—03

2016-09-23

陳自強（1981-），男，四川宜賓人，政治學博士，貴州民族大學管理學院副教授、碩士生導師，主要從事農(nóng)村基層政治研究。楊雪媛（1993-），女，貴州遵義人，貴州民族大學2016級民族地區(qū)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政學理論與實踐研究。