民族地區(qū)基本公共服務均等化的發(fā)展困境透視
——基于貴州省實證調查的學理分析

龍立軍，黃夢男

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

【管理論壇】

民族地區(qū)基本公共服務均等化的發(fā)展困境透視
——基于貴州省實證調查的學理分析

龍立軍，黃夢男

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

推進基本公共服務均等化是中央在新世紀做出的戰(zhàn)略決策。然而，地處西部的貴州民族地區(qū)卻面臨諸多制約因素，從而使得基本公共服務均等化建設困難重重?？s小與發(fā)達地區(qū)的基本公共服務均等化差距并尋求相應對策的首要前提，是弄清其存在的主要問題。整體來看，民族地區(qū)基本公共服務均等化的發(fā)展困境表現為供給能力與供給意愿不足、供給模式的不足、績效評價機制的滯后、消費不均、社會公平與公正服務均等化程度低下等五個方面。

民族地區(qū)；公共服務；均等化

基本公共服務均等化是關系到民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展以及民生大計的重大社會問題。經過貴州對民族地區(qū)基本公共服務以及均等化水平的分析，基本公共服務均等化水平得以在經濟社會快速發(fā)展的背景下有所提高，但是受到各種各樣因素的制約，其整體上仍然處于較低水平，并且與發(fā)達地區(qū)相比，貴州民族地區(qū)與之差距還有擴大化的趨勢。厘清和把握民族地區(qū)基本公共服務均等化存在的問題，是貫徹落實統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策和推進基本公共服務均等化的現實需要。

一、供給能力與供給意愿的雙重不足是當前民族地區(qū)面臨的突出困境

總體而言，貴州民族地區(qū)的基本公共服務處于有效供給不足的狀態(tài)，這嚴重地制約了基本公共服務均等化的工作推進。而這種供給不足集中地表現為供給能力弱化和供給意愿不強兩個方面，難以形成推動基本公共服務均等化的合力。

（一）供給能力弱化

供給能力弱化主要表現為財政供給能力低下、公共資源配置能力失衡、公共政策執(zhí)行效能偏低。從財政供給能力來看，貴州民族地區(qū)本身因經濟社會發(fā)展條件的落后，使得貴州民族地區(qū)地方政府能從社會提取的稅收有限；同時，貴州民族地區(qū)嚴重依賴于上級的財政轉移支付來承擔基本公共服務職能，如一般公共服務項目占財政收入的比重超過100%，需要依靠其他項目收入來彌補不足，而財政轉移支付一直是重點，而由于部門利益的存在和財政體制的不健全，就存在有關基本公共服務的專項轉移支付項目設置不夠、資金使用較為分散、資金投向易向非貧困地區(qū)傾斜等問題，這些都使得公共財政供給能力較為低下。這正如有學者指出的，中央到地方各級政府脆弱的項目管理和監(jiān)督能力，不僅政出多門和錢出多門，而且還有缺乏協調的條塊分割體制，反而加劇了專項轉移支付的逆向均等化效果[1]。從公共資源配置能力來看，公共資源較多地向更能創(chuàng)造GDP的領域和易出政績的工作領域流動，而難以量化考核和難以立馬見效的基本公共服務領域的公共資源卻難以得到有效而合理的配置資源，這也成為公共資源配置能力弱化的體現。

（二）供給意愿不強

供給意愿是政府提供基本公共服務的壓力系統(tǒng)和動力條件。學者郭小聰在研究中也發(fā)現了供給能力并

非決定基本公共服務均等化水平的惟一因素，有的地方政府擁有較強的基本公共服務供給能力，但政府卻沒有將財政投入到基本公共服務供給當中或者投入量很少，而有的地方的經濟雖不發(fā)達，但是其政府卻將大量的財政資金投入到基本公共服務供給之中[2]。這就可以看出，供給能力只是提升基本公共服務均等化的必要條件，而供給意愿才是促進基本公共服務均等化的充分條件，這二者共同構成了改善基本公共服務均等化工作的充要條件。然而，民族地區(qū)面臨著解決貧困和發(fā)展經濟的艱巨責任，加之政府在基本公共服務中的權責劃分不清，民族地區(qū)政府回應公眾社會性基本公共服務需求方面的意愿就顯得乏力，政府的行為偏好難以得到實現基本公共服務均等化的牽引和矯正，政府無論從行為理念到政策工具，再到政府職責以及績效評估等諸多維度中，都難以將供給意愿植入其中。

二、現有供給模式難以適應民族地區(qū)民眾多樣化、差異化的需求

（一）供給模式與民眾多樣化之間的張力

從現狀來看，一定程度上能反映出貴州民族地區(qū)民眾因性別、年齡、受教育程度、民族成分、職業(yè)狀況、婚姻狀況、居住地以及家庭經濟條件的不同，其對基本公共服務的需求也呈現出差異性和多樣化色彩。例如，鄉(xiāng)村的受訪者認為前三位的公共服務需求是：生活困難幫扶服務、職業(yè)技能培訓、就業(yè)信息咨詢/權益維護；鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的受訪者認為前三位的公共服務需求是：職業(yè)技能培訓、生活困難幫扶服務、權益維護；縣城的受訪者認為前三位的公共服務需求是：權益維護、生活環(huán)境美化、生活困難幫扶服務；市城區(qū)的受訪者認為前三位的公共服務需求是：生活環(huán)境美化、生活困難幫扶服務、體育健身/殘疾人特殊服務；城鄉(xiāng)結合部的受訪者認為前三位的公共服務需求是：生活環(huán)境美化、權益維護、職業(yè)介紹、生活困難幫扶服務。由此可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居住地的受訪者迫切需要的是與生活、就業(yè)有關的公共服務，縣城與市城區(qū)的受訪者迫切需要的是生活環(huán)境美化、生活困難幫扶有關的公共服務，而城鄉(xiāng)結合部的受訪者迫切需要的是生活環(huán)境美化、權益維護有關的公共服務，在這些領域中的均等化差異進行控制工作的收效也不是很明顯。

（二）供給模式與民眾差異化之間的錯位

多樣化現有民族地區(qū)政府的基本公共服務供給模式卻難以考慮到這些不同需求，其供給模式還屬于供給主導型的模式，而非需求主導型的模式，并且其供給模式中 “一刀切”的色彩還十分濃厚。一方面，民族地區(qū)民眾有較強的基本公共服務參與意愿，如57.50%的受訪者表達了公共服務政策實施時的參與意愿，但是卻苦于沒有參與渠道，無法將其不同的政策偏好和多元化需求表達進入政策議程；另一方面，基本公共服務供給中的供給總量、供給方式、供給程度等都是由政府來主導或自上而下實施的，難以引入市場化和社會化要素進入基本公共服務領域。這種供給模式不僅帶有較強的政府壟斷性，同時也帶有強烈的政府主觀意志性，供需結構性矛盾問題依然顯著。雖然，由于民眾數量過于龐大，對其需求偏好的測量和信息收集存在一定客觀上的技術難度，但是對于民族地區(qū)的不同區(qū)域、不同群體的差異性公共需求給予相當程度的考慮，在基本公共服務提供的類型、數量和質量中得到相當程度地體現，卻能在一定程度上克服基本公共服務供給中的粗疏化，也能緩解供需結構失衡這一普遍性問題。

三、政府基本公共服務績效評價機制較為滯后

（一）評價系統(tǒng)性上的滯后

一方面，現在對于綜合性的衡量政府基本公共服務的績效評價工作沒有得以有效開展，并沒有一個可供衡量的標準來測量和評估民族地區(qū)地方政府的指標體系；另一方面，對于各類門類較多的基本公共服務領域，也沒有針對性地制定不同服務種類、不同服務數量和質量的專門性基本公共服務績效評估機制，如對基礎教育、基本社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等都需要專門性的研究和構建一套適合行業(yè)和領域特點的績效評估系統(tǒng)，這些都嚴重地影響著對基本公共服務均等化的測度和分析。同時，目前民族地區(qū)的基本公共服務績效評估建設的滯后，既表現在難以客觀性地衡量出基本公共服務供給的類型和內容、基本設施的數量和質量、服務的便利性可及性，也表現在難以對主觀性較強的基本公共服務的可及性、滿意度和公平性進行度量。

(二)指標體系建設約束性建設的滯后

基本公共服務績效評價機制的滯后，也是政府促進基本公共服務均等化意愿不足的重要原因。例如，沒有政府基本公共服務績效評價機制，民眾對于民族地區(qū)政府基本公共服務在交通設施、文化設施、體育設施、基礎教育、社會福利服務等諸多領域的負面評價就形不成政策壓力，難以有效促使政府開展相應的績效改進工作。同時，在公務員的績效考核指標體系中，也沒有納入基本公共服務績效評價機制，也缺乏基本公共服務均等化相應的權重，也會使得公務員的行為避重就輕或者逃避應有的職責，從而使得基本公共服務均等化建設的監(jiān)督機制和問責機制均難以有效建立，從而致使基本公共服務均等化在民族地區(qū)的推進缺乏評價標準和制度保障。

四、民族地區(qū)民眾對基本公共服務的“消費不均”現象較為嚴重

基本公共服務的非均等性既表現在服務消費的數量和質量上，也表現在享受服務的便捷性上，更表現在獲得基本公共服務的權益正當性上。具體而言，就表現為以下三個方面。

（一）資源占有不均

長期以來，我國的二元城鄉(xiāng)結構，以及優(yōu)先發(fā)展城市的社會發(fā)展戰(zhàn)略，使得民族地區(qū)的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在基礎教育、基本社會保障、文化娛樂生活以及醫(yī)療衛(wèi)生條件等方面，往往是城市比農村、發(fā)達地區(qū)比落后地區(qū)更能夠聚集更多優(yōu)質的資源和更多的財政投入，造成基本公共服務的資源占有上的不均衡。這恰恰是貴州民族地區(qū)，特別是廣大農村地區(qū)基本公共服務資源嚴重匱乏的非均衡體現，也是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的基本公共服務水平差異擴大化的根源。

（二）服務便捷性不均

由于城市的居住方式和生活方式使得提供基本公共服務的成本往往要低于農村，也因此而導致城市享有更多種類、更為便利的基本公共服務，往往是城市先普及，然后再往民族地區(qū)的廣大鄉(xiāng)村擴展，在時序性和便捷性上差異都是明顯的。例如，天然氣、有線數字電視、寬帶網絡等公共服務都是先在城市里供給，而廣大農村尤其是貧困地區(qū)農村，這些基本公共服務往往是難以企及的。

（三）權益享受不均

如果是制度或政策實施結果而產生的非均等則是在權益上的非均衡，這一點在長期實行的城鄉(xiāng)分離二元政策表現非常突出。例如，無論是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生還是社會保障方面都有較為嚴重的二元體制特點和痕跡，這種情況的出現是基于身份和地域來設計的，卻往往對民族地區(qū)是不利的。對此，有學者將其概括為歧視性供給，其主要表現一是城鄉(xiāng)之間公共服務歧視農村地區(qū)居民；二是在公共服務提供中，體制內歧視體制外就業(yè)群體；三是公共服務歧視低收入群體；四是地區(qū)之間，公共服務歧視不發(fā)達地區(qū)居民[3]。而這些表現在貴州民族地區(qū)均有不同程度體現。

五、結語

在對社會公平發(fā)展的調查中，無論是收入與付出的匹配上，還是城鄉(xiāng)差距、貧富差距，以及財富分配公平性上，都體現出了民族地區(qū)受訪者對這些問題的消極評價要遠多于積極評價，這就說明貴州民族地區(qū)社會公平與公正類的基本公共服務非均等化比較嚴重。根據阿瑪蒂亞·森、羅爾斯等人的理論和觀點，政府提供公平公正的制度環(huán)境和社會正義是政府的首要職責。阿瑪蒂亞·森指出：“我們每個人所擁有的主體的自由，不可避免地被我們可能得到的社會的、政治的和經濟的機會所規(guī)定和限制。個人的主體地位與社會安排之間有很強的互補性。重要的是同時承認個人自由的中心地位和影響個人自由的程度和范圍的社會因素的力量”[4]。可以說，社會公平發(fā)展類的基本公共服務應當優(yōu)先于和重要于其他類型的基本公共服務供給。社會公平這樣的基本公共服務雖然表面上沒有硬件類公共服務設施易于觀察和衡量，但是，其重要性卻是遠高于其他類基本公共服務。因而，社會公平發(fā)展領域的基本公共服務在民族地區(qū)的供給水平低下，不僅不利于民族地區(qū)縮小與一般地區(qū)的基本公共服務差距，而且還會加劇民族地區(qū)內部基本公共服務均等化的工作難度，由此導致更大的非均等化。

[1]王雍君.中國的財政均等化與轉移支付體制改革[J].中央財經大學學報,2006,(9):1-5.

[2]郭小聰,代凱.供需結構失衡:基本公共服務均等化進程中的突出問題[J].中山大學學報（社會科學版）,2012,(4):140-147.

[3]陳海威,田侃.我國基本公共服務均等化問題探討[J].中州學刊,2007,(5):31-34.

[4][印]阿瑪蒂亞·森（著）.以自由看待發(fā)展[M].任賾,于真（譯）.北京:中國人民大學出版社,2002.24.

（責任編輯：張會榮）

Difficulties in Equalization of Basic Public Service in Ethnic Minority Areas

Long Lijun,Huang Mengnan

Promoting equalization of basic public service is a strategic decision made by central authorities in new century. However, lots of limited elements existed in Guizhou of the west make it difficult to achieve equalization of basic public service. Figuring out the key problem is prerequisite to decrease the gap of equalization between developed areas and ethnic minority areas and make countermeasures. As a whole, the difficulties in equalization of basic public service in ethnic minority areas are as followings: lack of supply capacity and supply willingness, lack of supply modes, backward performance evaluation system, inequality of consumption and low-level equalization of social justice and fair services.

ethnic minority areas; fair services; equalization

本文是國家社科基金2012年度青年項目“西部多民族地區(qū)城鄉(xiāng)結合部治理研究（項目編號：12CZZ057）”、國家哲學社會科學2013年度青年項目“西部民族地區(qū)貧困縣政府公共服務能力研究”（項目編號：13CZZ026）的部分研究成果。

D61

A

2095—7416(2016)05—0058—03

2016-09-23

龍立軍（1980-），女，湖南桃源人，碩士，貴州民族大學管理學院副教授，碩士生導師，主要從事政治學基本理論和政府政策研究。黃夢男（1993-），女，貴州玉屏人，貴州民族大學管理學院2015級民族地區(qū)行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事行政學基本理論研究。