當(dāng)前海南區(qū)域金融風(fēng)險及財政風(fēng)險傳導(dǎo)機制研究分析

張鳳玲 吳雪香 盛永亮

當(dāng)前海南區(qū)域金融風(fēng)險及財政風(fēng)險傳導(dǎo)機制研究分析

張鳳玲 吳雪香 盛永亮

編者按：新常態(tài)經(jīng)濟下，財政金融運行呈現(xiàn)新常態(tài)。黨中央、國務(wù)院從國家治理高度，要求財政部門高度重視防范和化解金融風(fēng)險。今年以來，財政部組織財政部駐各地專員辦開展金融企業(yè)專題調(diào)研，密切關(guān)注金融風(fēng)險動態(tài)變化，防范金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。各地專員辦積極展開調(diào)查研究，深入金融企業(yè)內(nèi)部收集整理第一手數(shù)據(jù)資料，為及早防范和化解金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險作出了有益探索。本刊密切關(guān)注各地專員辦開展金融風(fēng)險調(diào)研情況，并征集到諸多有價值的調(diào)研報告，特以專題形式集中刊發(fā)報道，為各地防范金融風(fēng)險提供借鑒，以充分發(fā)揮財政在國家治理中的職能作用。

防范和化解金融風(fēng)險一直以來都是黨中央、國務(wù)院高度重視的重大問題。本文對海南省主要金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)變化情況進行了詳細調(diào)研，了解和摸底區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險，從利潤增速放緩、信貸結(jié)構(gòu)不合理等方面對金融風(fēng)險變化及其原因進行分析，研究金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的不同傳導(dǎo)路徑和機制，進而提出防止金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的建議。

金融風(fēng)險財政風(fēng)險傳導(dǎo)

圖1 2014—2016年資產(chǎn)負債變動情況

防范和化解金融風(fēng)險一直以來都是黨中央、國務(wù)院高度重視的重大問題。根據(jù)財政部《關(guān)于開展金融企業(yè)專題調(diào)研的通知》（財辦監(jiān)〔2016〕3號）要求，海南專員辦成立調(diào)研課題組開展了“防止金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險”專題調(diào)研。課題組制定詳細的調(diào)研方案，針對海南省轄區(qū)內(nèi)二十多家主要金融機構(gòu)下發(fā)調(diào)研通知，收集相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，并選取海南多家具有代表性的金融企業(yè)進行實地走訪，摸底情況。同時，積極借助有關(guān)金融監(jiān)管部門的力量，充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)、相關(guān)案例和調(diào)研成果進行分析。通過調(diào)查金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)等風(fēng)險變化情況，了解和研判區(qū)域性和系統(tǒng)性金融風(fēng)險，分析金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的傳導(dǎo)機制，對財政面臨的兜底風(fēng)險進行分析判斷，提出對策建議。

一、海南省主要金融機構(gòu)①經(jīng)營情況分析

（一）資產(chǎn)負債情況

截止2016年1季度，海南省金融機構(gòu)總資產(chǎn)12228.61億元，分別比2015和2014年末增長5.64%和29.67%；總負債11952.47億元，分別比2015和 2014年末增長5.91%和30.04%。從資產(chǎn)來看，股份制商業(yè)銀行資產(chǎn)占比②上升較快，國有商業(yè)銀行資產(chǎn)占比下降較多。股份制商業(yè)銀行的資產(chǎn)占比從2014年1季度的9.01%上升到2016年1季度的13.23%，上升了4.23個百分點；政策性銀行和其他金融機構(gòu)的資產(chǎn)占比分別上升1.7和1.72個百分點；國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)占比從2014年1季度的43.27%下降到2016年1季度的35.63%，下降了7.64個百分點；從負債來看，股份制商業(yè)銀行負債占比③上升較快，國有商業(yè)銀行負債占比下降較多。股份制商業(yè)銀行的負債占比從2014年1季度的9.11%上升到2016年1季度的13.43%，上升了4.33個百分點；政策性銀行和其他金融機構(gòu)的負債占比分別上升1.96和1.38個百分點；國有商業(yè)銀行的負債占比從2014年1季度的43.75%下降到2016年1季度的36.07%，下降了7.66個百分點?？傮w來看，近三年來金融機構(gòu)資產(chǎn)負債總體呈現(xiàn)持續(xù)上漲趨勢（見圖1）。

（二）利潤情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)利潤比去年同期增加5.96億元，比2014年1季度增加7.72億元；其中，中間業(yè)務(wù)收入12.45億元，比去年同期增加2.07億元，比2014年1季度增加3.24億元（見圖2）。

圖2 2014—2016年利潤和中間業(yè)務(wù)收入情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)中間業(yè)務(wù)收入比率15.18%，比去年同期上升0.95個百分點，比2014年1季度上升1.72個百分點。中間業(yè)務(wù)收入比率總體呈現(xiàn)起伏上升趨勢（見圖3）。

圖3 2014—2016年中間業(yè)務(wù)收入比率變動情況

（三）資產(chǎn)質(zhì)量情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)不良貸款余額比去年末增長15.45%；比2014年1季度增長166.11%。不良貸款率較上年末提升0.14個百分點，比2014年1季度提升0.79個百分點（見圖4）。

圖4 2014—2016年不良貸款變動情況

從撥備覆蓋率來看，2016年1季度，海南省金融機構(gòu)的撥備覆蓋率比2014年1季度下降105.8個百分點。其中，股份制商業(yè)銀行的撥備覆蓋率下降幅度較大（見圖5）。

圖5 2014—2016年撥備覆蓋率變動情況

（四）貸款行業(yè)集中度情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)前十大行業(yè)貸款余額5650.04億元，占全部貸款余額79.76%，較上年末下降1.06個百分點，比2014年1季度上升2.52個百分點（見圖6）。

圖6 2014—2016年前十大貸款行業(yè)貸款余額占比情況

前十大行業(yè)中，貸款余額占比④較高的行業(yè)是房地產(chǎn)業(yè)（18.15%）和交通運輸倉儲郵政業(yè)（16.29%），貸款余額占比較低的行業(yè)是農(nóng)林牧漁業(yè)（2.8%）和建筑業(yè)（3.25%）；比2014年1季度占比提升較大的行業(yè)是房地產(chǎn)業(yè)（3.95%）和批發(fā)零售業(yè)（3.87%），比2014年1季度占比下降較大的行業(yè)是水利環(huán)境公共設(shè)施管理業(yè)（-2.82%）和交通運輸倉儲郵政業(yè)（-1.81%）（見圖7）。

圖7 2014—2016年前十大貸款行業(yè)貸款余額占比變化情況

（五）房地產(chǎn)業(yè)貸款情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)的房地產(chǎn)業(yè)貸款余額較上年末增長11.74%；比2014年1季度增長85.65%。貸款余額占比18.15%，較上年末提升0.85個百分點，比2014年1季度提升3.95個百分點。房地產(chǎn)業(yè)貸款余額和占比總體呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢（見圖8）。

圖8 2014—2016年房地產(chǎn)業(yè)貸款情況

2016年1季度，海南省金融機構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)不良貸款余額較上年末減幅7.03%；比2014年末增長237.86%；比2014年1季度增長555.75%。不良貸款率較上年末下降0.36個百分點，比2014年末提升0.98個百分點，比2014年1季度提升1.28個百分點。房地產(chǎn)業(yè)不良貸款余額和不良貸款率總體呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢（見圖9）。

圖9 2014—2016年房地產(chǎn)業(yè)不良貸款情況

2016年1季度，政策性銀行的房地產(chǎn)業(yè)貸款余額比2014年1季度增長130.87%；貸款余額占比44.45%，比2014年1季度提升8.71個百分點。國有商業(yè)銀行的房地產(chǎn)業(yè)貸款余額比2014年1季度增長28.15%；貸款余額占比28.29%，比2014年1季度下降12.69個百分點。其他金融機構(gòu)的房地產(chǎn)業(yè)貸款余額比2014年1季度增長111.65%；貸款余額占比17.35%，比2014年1季度提升2.13個百分點。政策性銀行和其他金融機構(gòu)的房地產(chǎn)業(yè)貸款規(guī)模不斷擴大，國有商業(yè)銀行的房地產(chǎn)業(yè)貸款規(guī)模不斷縮小（見圖10）。

圖10 2014—2016年各類金融機構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)貸款情況

2016年1季度，政策性銀行的房地產(chǎn)業(yè)不良貸款率比2014年1季度提升2.01個百分點。國有商業(yè)銀行的房地產(chǎn)業(yè)不良貸款率比2014年1季度下降0.21個百分點。其他金融機構(gòu)的房地產(chǎn)業(yè)不良貸款率比2014年1季度提升3個百分點。政策性銀行和其他金融機構(gòu)的房地產(chǎn)業(yè)不良貸款余額和不良率總體呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，國有商業(yè)銀行則呈現(xiàn)下降趨勢（見圖11）。

圖11 2014—2016年各類金融機構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)不良貸款率情況

從上述分析結(jié)果可以看出，2014—2016年一季度，海南省金融機構(gòu)整體經(jīng)營穩(wěn)健，信貸投放活躍，資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，利潤持續(xù)增長但增速放緩，收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化；資產(chǎn)質(zhì)量呈現(xiàn)不良貸款余額和不良率持續(xù)“雙升”趨勢，撥備覆蓋率大幅下降；貸款行業(yè)集中度上升，其中房地產(chǎn)業(yè)貸款規(guī)模不斷擴大，較為突出。

二、海南省金融運行中的風(fēng)險因素分析

（一）銀行業(yè)利潤增速下滑，不良貸款上升趨勢明顯

近幾年，銀行的增盈力度明顯放緩甚至停滯下滑。如海南省某國有控股銀行受利率市場化進程加快、同業(yè)競爭加劇以及資產(chǎn)質(zhì)量劣變等因素影響，近三年效益增長放緩，增幅從2014年末的9.55%，下降到2015年末的3.86%，到2016年1季度則為-4.25%。目前穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策取向，使得銀行利差進一步收窄，從全國經(jīng)濟運行和GDP情況看，2016年再一次降息的可能性很大。利差收窄將繼續(xù)成為影響商業(yè)銀行凈利潤增長的主要負面因素。實體經(jīng)濟貸款需求不振，經(jīng)濟下行壓力猶存，很大程度上也將侵蝕商業(yè)銀行利潤增長。從負債端看，銀行資金來源的穩(wěn)定性不斷下降，大量存款轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌Y金，競爭的結(jié)果是資金價格上升，依靠增值服務(wù)吸收的低成本資金供給面臨不足；從資產(chǎn)端看，實體經(jīng)濟的利潤率下降、風(fēng)險增大，銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的收益能力下滑，依靠增值服務(wù)高收益資產(chǎn)供給面臨不足?！百Y產(chǎn)荒”背景下，商業(yè)銀行規(guī)模擴張或?qū)⒎€(wěn)中趨緩，使得規(guī)模因素對凈利潤增長的貢獻有所下降。

相關(guān)數(shù)據(jù)表明，海南銀行業(yè)不良貸款上升趨勢明顯，主要原因為：一是受宏觀經(jīng)濟形勢下行影響，海南工業(yè)整體處于低迷狀態(tài)，一些重點行業(yè)重點企業(yè)產(chǎn)值下降，存貨及應(yīng)收賬款增加，經(jīng)營困難。如海南具有代表性的某制造企業(yè)目前雖然還款正常，尚未形成不良，但受全球需求低迷及美國“雙反”調(diào)查影響，銷售回款期增大，持續(xù)虧損，給相關(guān)金融機構(gòu)信貸資產(chǎn)帶來風(fēng)險。二是在全球經(jīng)濟增長乏力，主要貿(mào)易伙伴復(fù)蘇力度不及預(yù)期的背景下，進出口貿(mào)易持續(xù)低迷。特別是大宗商品需求銳減，價格持續(xù)低迷，由此導(dǎo)致制造業(yè)、批發(fā)業(yè)等部分行業(yè)及產(chǎn)品出現(xiàn)盈利減少或虧損，信貸資產(chǎn)的風(fēng)險持續(xù)上升，不良資產(chǎn)所在的行業(yè)和區(qū)域也呈擴散態(tài)勢。如海南某代表性的橡膠企業(yè)，2015年還在海南省企業(yè)100強中位居前列，但近期受橡膠價格持續(xù)走低的嚴(yán)重影響，該企業(yè)所從事的橡膠貿(mào)易出現(xiàn)巨大虧損，最終導(dǎo)致資金鏈斷裂，涉及整個海南省的銀行貸款超過15億元轉(zhuǎn)為不良。從目前情況看，商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)額增長概率依然較大，銀行業(yè)不良貸款將處于慣性增長階段。

（二）房地產(chǎn)信貸風(fēng)險逐步顯現(xiàn)

房地產(chǎn)一直是海南的支柱型產(chǎn)業(yè)，也是金融貸款最為集中的行業(yè)。據(jù)前文統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年第1季度房地產(chǎn)業(yè)貸款占比為18.15%。而如果考慮把旅游地產(chǎn)、建筑業(yè)、個人住房貸款等納入大概念的房地產(chǎn)貸款統(tǒng)計，則占比更高。且房地產(chǎn)貸款客戶大多貸款金額較高，億元以上貸款戶占比近70%，單一客戶貸款發(fā)生劣變都會產(chǎn)生較大影響。如海南某銀行單筆不良貸款達到43億元，對不良率的影響為1.8個百分點。

受宏觀經(jīng)濟周期變化影響，近兩年海南房地產(chǎn)市場銷售整體緩慢，開發(fā)商資金鏈趨緊，加之一些企業(yè)自身經(jīng)營不善等原因，房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的潛在風(fēng)險逐漸暴露，頻繁出現(xiàn)欠本或欠息等情況，貸款質(zhì)量劣變可能性大大增加。如某銀行截至2016年第1季度，房地產(chǎn)貸款余額為113.44億元，不良余額1.1億元，較2014年初增長0.31億元，增幅達到39.24%。

今年一季度以來，在中央和地方寬松的政策刺激、一線城市房地產(chǎn)市場火爆以及節(jié)日因素等多重因素作用下，海南房地產(chǎn)市場有所回暖，1—3月份全省累計房屋銷售面積及銷售額分別為340萬平方米、352.85億元，同比增長78.1%、73.9%。但海南樓市整體庫存仍保持在高位，后續(xù)市場走向不明朗，去庫存壓力依然很大。與此同時，海南省房地產(chǎn)貸款保持較快增長。2016年1季度末，全省房地產(chǎn)貸款同比增長44%，較同期高17個百分點。房地產(chǎn)貸款保持較快增長，一方面間接增加了房地產(chǎn)去庫存壓力；另一方面加大了信貸資產(chǎn)風(fēng)險，一旦房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險絕大部分轉(zhuǎn)嫁到銀行，形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險，必將進一步轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

（三）貸款結(jié)構(gòu)不合理問題日益突出

1、信貸資金規(guī)?？焖僭鲩L，但投入產(chǎn)出效率下降明顯。2015年來，海南省貸款總量為6650.66億元，當(dāng)年的GDP為3702.76億元，貸款總量/當(dāng)?shù)谿DP為179.6%，高于全國32.8個百分點。2011年—2015年，海南省信貸資金投入產(chǎn)出效率已從0.79下降至0.56。盡管信貸增長呈現(xiàn)較高的速度，但投向主要集中基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和大型項目等領(lǐng)域，投入產(chǎn)出周期較長，經(jīng)濟增長和信貸投放出現(xiàn)背離。2016年1季度，全省中長期貸款330.64億元，占全部新增貸款的76%，而短期貸款僅增加9.51億元，占比2.2%。

2、貸款集中度偏高。處于風(fēng)險偏好，銀行貸款發(fā)放對象往往集中在少數(shù)規(guī)模大、效益好的大型企業(yè)。隨著經(jīng)濟周期的調(diào)整或新一輪宏觀調(diào)控影響而出現(xiàn)問題，會給銀行帶來集中風(fēng)險。同時，銀行集中圍繞大企業(yè)貸款展開競爭，容易導(dǎo)致貸前調(diào)查的放松、貸款條件及流程的簡化等違規(guī)行為。

3、貸款行業(yè)分布趨同。很多銀行機構(gòu)往往偏好將貸款投向通信、交運、電力等基礎(chǔ)性行業(yè)和基建項目，導(dǎo)致銀行貸款結(jié)構(gòu)相似現(xiàn)象加劇。由于這些貸款對象一般具有項目工期較長、自有資本較少、資金需求量大、受政策影響較大等特點，信貸風(fēng)險大大增加。

（四）部分“隱藏”不良貸款造成信貸風(fēng)險評估失真

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分金融機構(gòu)存在不良貸款數(shù)據(jù)失真的問題。如某金融機構(gòu)2015年末不良貸款比年初下降。然而，據(jù)有關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)調(diào)查顯示，該行貸款不良率“逆勢”下降主要是由于存在“隱藏”不良貸款的情況。其主要通過貸款逾期未計入不良、貸款重組未計入不良、貸款借新還舊未計入不良、展期拖欠利息貸款未計入不良等方式減少不良貸款、降低不良貸款率。若將上述四類“隱藏”的不良貸款計入，則2015年末不良貸款率比之前大幅度上升?！半[藏”不良貸款直接造成撥備提取不足，監(jiān)管機構(gòu)無法獲取真實信貸質(zhì)量狀況。隨著經(jīng)濟下行壓力的加大，預(yù)計未來信貸資產(chǎn)風(fēng)險將進一步暴露，同時，隨著利潤增長大幅放緩，核銷風(fēng)險資產(chǎn)的能力也嚴(yán)重削弱。

（五）非標(biāo)資產(chǎn)業(yè)務(wù)存在增加系統(tǒng)性金融風(fēng)險的隱患

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分金融機構(gòu)“應(yīng)收款項類金融資產(chǎn)”項下的非標(biāo)資產(chǎn)，通過吸收存款和同業(yè)理財資金，購買其他金融機構(gòu)發(fā)行資管計劃，從而達到間接發(fā)放貸款的目的。以某金融機構(gòu)為例，據(jù)相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，其主要投資種類為商業(yè)銀行理財、資管計劃、非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)。

在當(dāng)前經(jīng)濟下滑、符合銀行要求的信貸有效需求不足，銀行不良貸款上升、資產(chǎn)規(guī)模收縮、利潤大幅下滑情況下，投資非標(biāo)資產(chǎn)能夠為其帶來一定的益處。一是與普通貸款相比，通過投資非標(biāo)資產(chǎn)為實體經(jīng)濟提供“貸款”業(yè)務(wù)的收益率相對偏高；二是可以規(guī)避貸款規(guī)模限制，也繞開正常貸款業(yè)務(wù)的用途限制。

但在擴張的同時，非標(biāo)業(yè)務(wù)隱藏的金融隱患逐漸顯現(xiàn)。非標(biāo)業(yè)務(wù)不受存貸比限制，會刺激銀行為規(guī)避貸款限額，通過各種途徑進入非標(biāo)業(yè)務(wù)，導(dǎo)致中間理財業(yè)務(wù)混亂。其次，相對于信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險大、獲利薄的缺陷，銀行將更多精力投入到非標(biāo)業(yè)務(wù)，一定程度上會導(dǎo)致銀行對正常信貸業(yè)務(wù)疏于管理，收縮信貸投放規(guī)模，使大量中小微企業(yè)獲取的信貸支持減少而陷入困境，進一步加劇信貸風(fēng)險，惡化銀行信貸經(jīng)營環(huán)境。最后，容易導(dǎo)致大量資金通過傘形信托、配資等方式進入股市，加劇股市泡沫，不利于經(jīng)濟發(fā)展?？傊?，非標(biāo)資產(chǎn)業(yè)務(wù)增速較快、單筆額度較大、合作對象較多、涉及不同類型金融機構(gòu)且相互間資金聯(lián)動性強，如果相關(guān)風(fēng)險點處理不當(dāng)，局部風(fēng)險事件的發(fā)生會快速擴散并引發(fā)交叉性風(fēng)險傳染，積聚系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（六）地方債務(wù)風(fēng)險對金融風(fēng)險的傳導(dǎo)值得關(guān)注

在政府一系列財政新規(guī)出臺后，政府類債務(wù)風(fēng)險得到一定緩解，但仍需密切關(guān)注融資平臺經(jīng)營治理和現(xiàn)金流情況，嚴(yán)格監(jiān)控資金流向和貸款用途。一是海南省地方債務(wù)總體規(guī)模不大，但按照負債率（債務(wù)規(guī)模與GDP的比率）計算，在全國處于較高水平。海南省地方債務(wù)主要用于公路、市政建設(shè)和土地儲備等公益性的項目上，這些項目投資期限長、回報慢，短期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以應(yīng)付償債高峰，容易出現(xiàn)流動性錯配，可能造成建設(shè)項目無法正常完工和引發(fā)債務(wù)償還危機。二是債務(wù)償還主要依賴土地價值。海南各級政府舉債，多以土地作質(zhì)押，還款來源也主要是土地出讓收入。一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)劇烈下挫，一方面土地出讓收入減少，會對政府的還款能力造成影響，觸發(fā)財政風(fēng)險；另一方面?zhèn)鶆?wù)質(zhì)押資產(chǎn)價值也將隨之下降，加大提前償還債務(wù)的壓力。三是地方債置換貸款未能從根本上解決地方債務(wù)風(fēng)險。短期看，通過置換債券方式化解了債務(wù)風(fēng)險，有效緩解了銀行信貸到期壓力，但長遠看，如果地方政府債務(wù)未得到有效管控，出現(xiàn)還債困難，最終還會給金融機構(gòu)帶來風(fēng)險隱患，繼而傳導(dǎo)給財政，地方債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險將處于不停地轉(zhuǎn)換傳導(dǎo)狀態(tài)。

三、金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險的傳導(dǎo)機制分析

金融風(fēng)險和財政風(fēng)險之間的相關(guān)性，主要表現(xiàn)為兩者之間的互相傳導(dǎo)機制。在我國，金融風(fēng)險傳導(dǎo)為財政風(fēng)險，一方面源于財政與國有金融機構(gòu)的特殊關(guān)系，另一方面，金融在現(xiàn)代經(jīng)濟中居于核心地位，其穩(wěn)定與否對整體經(jīng)濟至關(guān)重要。一旦金融風(fēng)險加劇，甚至演變?yōu)榻鹑谖C，政府必然出于公眾利益承擔(dān)出手救助責(zé)任。概括起來，目前我國金融風(fēng)險傳導(dǎo)為財政風(fēng)險的主要途徑包括：

（一）金融企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險傳導(dǎo)為財政風(fēng)險

在現(xiàn)有體制下，前文述及的金融企業(yè)存在的各類經(jīng)營風(fēng)險，尤其是創(chuàng)新業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險，勢必傳導(dǎo)為財政風(fēng)險。當(dāng)前，隨著利率市場化改革的不斷推進和監(jiān)管環(huán)境的相對寬松，各金融機構(gòu)都大力發(fā)展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。它在推動利率市場化和改善金融體系的資金配置效率方面確實發(fā)揮了積極作用，但同時也應(yīng)看到，由創(chuàng)新業(yè)務(wù)帶來的風(fēng)險也在不斷積聚。一是降低了個別金融市場的進入門檻，容易使巨量資金在局部市場上快速集聚，進而引發(fā)局部市場的泡沫和劇烈波動。二是加速局部金融風(fēng)險向外傳導(dǎo)的速度和范圍，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。三是產(chǎn)品規(guī)模過大，錯配所造成的資金缺口容易造成流動性風(fēng)險。財政作為國有或國有控股金融企業(yè)的股東，必然為其經(jīng)營管理引發(fā)的金融風(fēng)險承擔(dān)兜底責(zé)任。

（二）融資平臺傳導(dǎo)風(fēng)險

原《預(yù)算法》明確禁止地方政府以債券的形式舉債，卻沒有對政府以其他形式的舉債行為作出禁止性規(guī)定。因此，多數(shù)地方政府部門選擇通過向融資平臺公司注資，以平臺公司名義向商業(yè)銀行舉債，同時承擔(dān)平臺公司未來可能違約的相關(guān)風(fēng)險。究其原因，主要有以下兩點：一是融資平臺為政府分擔(dān)公共服務(wù)職能，投資公路建設(shè)、城市綠化等資本密集型項目，這些項目資金回報率低、資金回籠周期較長。二是融資平臺通常將土地財政產(chǎn)生的預(yù)期收益作為償債來源，其實土地出讓收益需要在土地出讓收入的基礎(chǔ)上扣除土地開發(fā)成本與征地拆遷補償金，這降低了依靠土地出讓收益償債的可能性。此外，土地出讓收入主要依賴于房地產(chǎn)市場的繁榮，一旦房地產(chǎn)市場陷入低迷境地勢必會殃及土地出讓收入。土地收入是財政收入的主要組成部分，土地收入減收會對政府的信用甚至還款能力造成影響，觸發(fā)財政風(fēng)險。

（三）金融企業(yè)承擔(dān)了部分財政職能，可能傳導(dǎo)為財政風(fēng)險

長期以來，我國財政的部分職能缺位，轉(zhuǎn)而由金融企業(yè)承擔(dān)，或者政府干預(yù)驅(qū)使銀行完成特定政府目標(biāo)的問題一直存在，信貸職能和財政職能劃分不清。一是宏觀調(diào)控過程中，由于財力不足，政府往往借助行政力量影響銀行的信貸投向，如廉租房、保障房建設(shè)資金貸款和專項貸款等，給予扶持產(chǎn)業(yè)資金支持，金融企業(yè)一定程度上放寬貸款條件，一旦還款來源不足，將引發(fā)信貸風(fēng)險。二是財政擴張周期中，為彌補財政赤字，解決資金缺口，會大量擠占銀行的信貸資金。財政職能的缺位轉(zhuǎn)由金融業(yè)替補承擔(dān)，雖然一定程度上緩解了財政壓力，但從長遠看，政策執(zhí)行過程中的管理風(fēng)險及誘發(fā)的其他系統(tǒng)風(fēng)險無疑會加大金融風(fēng)險，進而傳導(dǎo)為財政風(fēng)險。

（四）央行再貸款傳導(dǎo)風(fēng)險

目前，我國財政實力不能完全承擔(dān)金融領(lǐng)域中的風(fēng)險，中央銀行的資金支持是轉(zhuǎn)移和化解商業(yè)銀行系統(tǒng)性風(fēng)險的重要方式。中央銀行對金融機構(gòu)的資金支持主要表現(xiàn)在對金融機構(gòu)的再貸款和發(fā)行中央銀行票據(jù)置換商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)。為了化解商業(yè)銀行的支付危機而發(fā)行的再貸款和中央銀行票據(jù)，一般可還款的可能性非常小，由此引起的中央銀行不良資產(chǎn)損失結(jié)果還是中央財政來兜底。

（五）網(wǎng)貸及民間非法集資問題傳導(dǎo)風(fēng)險

2015年以來，全國共有677家P2P問題平臺被曝光存在問題，其中e租寶涉嫌非法集資引起了互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的震蕩，涉案人數(shù)達到80多萬，涉案金額達到500多億元，激發(fā)了很多投資者非法維權(quán)、非理性維權(quán)，動搖了投資者對網(wǎng)貸平臺的信心，并遷怒于國家支持的互聯(lián)網(wǎng)金融，甚至要求政府為此兜底，此外政府對民間非法集資問題的監(jiān)管缺位帶來的影響社會穩(wěn)定一系列問題，也使公眾國家的公信力在負面輿論壓力下遭受著挑戰(zhàn)。

四、化解金融風(fēng)險演變財政風(fēng)險的對策及建議

金融風(fēng)險向財政風(fēng)險的傳導(dǎo)并不是中國的特色，政治經(jīng)濟體制決定傳導(dǎo)程度不同。國際上，為了應(yīng)對經(jīng)濟危機，大多數(shù)國家都采取了積極的財政、貨幣政策以刺激經(jīng)濟發(fā)展，大規(guī)模擴大政府債務(wù)，以化解金融危機風(fēng)險，使得經(jīng)濟步入復(fù)蘇軌道。如美國就針對次貸危機采取了不良資產(chǎn)救助計劃、直接注資及貸款擔(dān)保、行政手段干預(yù)等手段，在一定程度上恢復(fù)了投資者的市場信心，緩解了市場流動性，股票市場等一些虛擬經(jīng)濟市場形勢都有所好轉(zhuǎn)。但是，從長遠角度看，在危機發(fā)生后采取的擴張性經(jīng)濟政策也產(chǎn)生了一些負面作用。因此，筆者在總結(jié)借鑒金融風(fēng)險防范國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前國內(nèi)及海南區(qū)域?qū)嶋H，提出以下對策建議。

（一）深化經(jīng)濟體制改革，加大金融對外開放程度

金融風(fēng)險過度傳導(dǎo)為財政風(fēng)險，根本上來說，是經(jīng)濟體制改革不徹底和制度不健全所致。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展市場化程度的加大，應(yīng)進一步深化財政體制和金融體制改革，讓金融市場逐步“斷奶”，發(fā)育成為一個自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體，使市場在資源配置中起決定性作用，同時嚴(yán)格財政收支，形成預(yù)算硬約束，能有效抑制金融風(fēng)險向財政風(fēng)險的傳導(dǎo)。同時，隨著對外開放水平的提高，要求金融企業(yè)逐步國際化，競爭透明化是大勢所趨，客觀上要求政府正確地履行金融監(jiān)管職能，維護市場競爭秩序，而不是進行無限制的指導(dǎo)和干預(yù)，這也遏制了金融風(fēng)險財政化的過度使用。

（二）完善監(jiān)管體系，健全預(yù)警機制

1、建立健全金融風(fēng)險預(yù)警機制，做到及時跟蹤和預(yù)警。相關(guān)職能部門需積極探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，密切關(guān)注信貸增長、資產(chǎn)價格、杠桿率等關(guān)鍵金融指標(biāo)的發(fā)展變化情況，前瞻性地分析判斷金融風(fēng)險，妥善應(yīng)對和控制重點領(lǐng)域金融風(fēng)險，有針對性采取對策措施，將風(fēng)險的波動和外溢限制在可控范圍內(nèi)。

2、加強財政對金融機構(gòu)放款的政策性引導(dǎo)和政策性制約。財政應(yīng)出臺積極政策，引導(dǎo)金融支持產(chǎn)業(yè)兼并重組、轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)能轉(zhuǎn)移輸出，加大對健康服務(wù)、現(xiàn)代旅游、文化創(chuàng)意等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投放力度。使金融機構(gòu)貸款資金流向逐步減少向產(chǎn)能過剩行業(yè)、高污染化工等行業(yè)，控制產(chǎn)能過剩行業(yè)融資總量，降低因國家政策性調(diào)整導(dǎo)致的行業(yè)貸款逾期。

3、加快完善金融監(jiān)管體系。隨著金融創(chuàng)新和跨行業(yè)經(jīng)營的迅速擴張，業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象日益頻繁，如非標(biāo)資產(chǎn)業(yè)務(wù)往往涉及銀信合作、銀證合作和銀保合作。這給目前分業(yè)監(jiān)管模式帶來更多的挑戰(zhàn)。原有的機構(gòu)監(jiān)管在很多方面很難滿足新形勢的要求，而實行功能監(jiān)管，可有效應(yīng)對金融機構(gòu)綜合經(jīng)營的新形勢，也有利于應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。

4、推進風(fēng)險補償制度建設(shè)。風(fēng)險補償機制在有效降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險發(fā)生、推動金融穩(wěn)定長效發(fā)展方面起到基礎(chǔ)性作用。積極推進存款保險制度建設(shè)，完善市場化的風(fēng)險補償機制，是我國金融業(yè)健康發(fā)展的客觀要求，將有利于減少金融風(fēng)險的破壞性和沖擊力。

（三）加快立法以市場手段化解金融風(fēng)險

早在2007年我國頒布新《企業(yè)破產(chǎn)法》時，就將金融機構(gòu)納入其統(tǒng)一適用范圍。但現(xiàn)實中，我國金融業(yè)長期由政府信用“兜底”，破產(chǎn)客觀環(huán)境不成熟及相應(yīng)制度建設(shè)滯后，金融業(yè)破產(chǎn)一直懸而未決；同時《企業(yè)破產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，遠遠滿足不了金融業(yè)破產(chǎn)實踐需要。目前，金融業(yè)有序破產(chǎn)客觀經(jīng)濟環(huán)境已成熟，供給側(cè)改革和“三去一降一補”政策導(dǎo)向?qū)⒓铀佼a(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整、淘汰僵尸企業(yè)，也促使銀行業(yè)調(diào)整信貸方向、重新確定金融資金分配格局，對于經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險甚至失敗的金融機構(gòu)，建立有序的處置和退出框架、允許有序破產(chǎn)成為大勢所趨。應(yīng)加快《金融業(yè)破產(chǎn)法》立法進程，推動金融機構(gòu)破產(chǎn)進入實質(zhì)性操作階段，倒逼金融機構(gòu)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，適應(yīng)競爭，同時也有效消除民眾把政府充當(dāng)最后保證人的錯覺，避免道德風(fēng)險，將政府從最后買單人的困境中“解救”出來。

（四）合理確定財政干預(yù)金融風(fēng)險的邊界

金融風(fēng)險關(guān)系市場經(jīng)濟命脈，在金融風(fēng)險集中爆發(fā)甚至失控時，通過金融風(fēng)險財政化的行為干預(yù)和抑制，是政府對市場失靈的一種補救和矯正。但也客觀上造成財政預(yù)算軟約束，增加政府債務(wù)規(guī)模和惡性財政支出，政府如果盲目出手相救，有可能會引發(fā)系統(tǒng)性的財政風(fēng)險。這要求政府必須綜合評估金融風(fēng)險，合理確定財政干預(yù)金融風(fēng)險的邊界和程度。一般情況下，應(yīng)堅持幾點原則：一要堅持政治利益大于經(jīng)濟利益原則，實施具體救助措施時，根據(jù)社會影響力大小而有所不同；二要堅持盡可能保護債權(quán)人利益原則；三要堅持成本效益原則，切不可違背市場經(jīng)濟規(guī)律。

（五）合理控制地方債務(wù)規(guī)模，化解地方債務(wù)風(fēng)險

1、完善地方政府債務(wù)信息披露制度，保證債務(wù)信息公開化和透明化。調(diào)研了解到海南省政府地方債務(wù)相關(guān)信息未及時向公眾甚至貸款金融機構(gòu)公開，導(dǎo)致信息不對稱，建議加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，主動公開債務(wù)信息，實時接受中央政府和社會公眾的評議、監(jiān)督。

2、建立責(zé)任考核和追溯機制。將政府債務(wù)作為一個硬性指標(biāo)納入政績考核，實行債務(wù)項目領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制，以有效控制債務(wù)規(guī)模。

3、不斷完善風(fēng)險控制機制。目前財政專員辦正積極參與政府債務(wù)清理甄別和債券發(fā)行、分配等事項，今后應(yīng)重點對風(fēng)險的認知、預(yù)警信號的采集和處理、預(yù)警指標(biāo)的調(diào)整與修正、新增債務(wù)和債券發(fā)行分配等方面實施全程監(jiān)管。

4、采取有效措施化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。通過合理的方式將國有資產(chǎn)售出，或者通過大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的國有資產(chǎn)證券化，有效增加地方政府現(xiàn)金流量，降低融資成本，緩解地方政府資金壓力；引入民間資本到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，擴大資金來源渠道，解決融資難題，同時調(diào)動民間資本對公共事業(yè)建設(shè)的積極性，有利于加強對政府債務(wù)資金的有效監(jiān)管，逐步減少債務(wù)風(fēng)險。

（作者單位：財政部駐海南專員辦）

注釋：

①金融機構(gòu)：包含政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)。其中，政策性銀行包含國家開發(fā)銀行、進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；國有商業(yè)銀行包含工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行和交通銀行；股份制商業(yè)銀行包含中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、興業(yè)銀行和民生銀行；其他金融機構(gòu)包含海南銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、財務(wù)公司、郵政儲蓄銀行和外資銀行。

②資產(chǎn)占比：某一類金融機構(gòu)的資產(chǎn)與全省金融機構(gòu)總資產(chǎn)的比例。

③負債占比：某一類金融機構(gòu)的負債與全省金融機構(gòu)總負債的比例。

④貸款余額占比：某一行業(yè)貸款余額與全部貸款余額的比例。

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