從團體標準說開云　關(guān)于《團體標準化　第1部分：良好行為指南》的聯(lián)想

●　李正權(quán)

從團體標準說開云關(guān)于《團體標準化第1部分：良好行為指南》的聯(lián)想

●李正權(quán)

今年4月25日，國家質(zhì)檢總局、國家標準委批準發(fā)布GB/T 20004.1-2016《團體標準化第1部分：良好行為指南》。很反常的是，同時發(fā)布的其他200多項標準，都多少還有一個過渡期，只有這個標準和另一個術(shù)語類的標準從發(fā)布之日起就開始實施，可見多少有一點迫切的意味。

為什么要弄個團體標準化？

按該標準的規(guī)定，所謂團體標準，就是“由團體按照團體確立的標準制定程序自主制定發(fā)布，由社會自愿采用的標準”。目前，我國的標準大致分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準4個等級，我不知道團體標準出來后，介于這4個等級之中，使其變?yōu)?個等級，還是獨立于這4個等級之外，另成一個體系。

在漢語中，團體、集體、團伙、集團等與組織的內(nèi)涵和外延往往是模糊的，界限往往不清。為弄清這個標準的適用范圍，首先就要弄清標準對“團體”的定義。在GB/T 20004.1中，團體被定義為“具有法人資格，且具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力、標準化工作能力和組織管理能力的學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團體”。社會團體是當代中國政治生活的重要組成部分，目前的社會團體都帶有準官方性質(zhì)。國務(wù)院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》第三條就規(guī)定：“成立社會團體，應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記?！彼^業(yè)務(wù)主管部門，是指縣級以上各級人民政府有關(guān)部門及其授權(quán)的組織。事實上，在中國，這樣的社會團體實際上附屬在業(yè)務(wù)主管部門之下。

中國有全國性社會團體近2 000個。其中使用行政編制或事業(yè)編制，由國家財政撥款的社會團體約200個。在這近200個團體中，全國總工會、共青團中央、全國婦聯(lián)的政治地位特殊，社會影響廣泛，且不論。還有16個社會團體的政治地位雖然不及上述3個社會團體，但也比較特殊。它們分別是：中國文聯(lián)（聯(lián)合會）、中國科協(xié)（協(xié)會）、全國僑聯(lián)（聯(lián)合會）、中國作協(xié)（協(xié)會）、中國法學會（協(xié)會）、對外友協(xié)（協(xié)會）、貿(mào)促會（協(xié)會）、中國殘聯(lián)（聯(lián)合會）、宋慶齡基金會、中國記協(xié)（協(xié)會）、全國臺聯(lián)（聯(lián)合會）、黃埔軍校同學會、外交學會、中國紅十字總會（協(xié)會）、中國職工思想政治工作研究會、歐美同學會。以上19個社會團體的主要任務(wù)、機構(gòu)編制和領(lǐng)導職數(shù)由中央機構(gòu)編制管理部門直接確定，它們雖然是非政府性的組織，但在很大程度上行使著部分政府職能。那么，首先我們就要碰到這樣一個問題：這些行使著部分政府職能的團體，可不可以制定和發(fā)布標準？它們制定和發(fā)布的標準，與現(xiàn)行的行業(yè)標準又有哪些不同呢？

標準說了，要“具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力、標準化工作能力和組織管理能力的”的團體才適用這個標準，我們就把上面那些學會、協(xié)會、聯(lián)合會之類排除掉吧（其實像科協(xié)之類可能要排除也不妥吧）。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年底，全國共有各類民間組織38.1萬個，其中社團20.7萬個，按其主管單位的不同，分為國、省（部）、市（廳）、縣（處）等不同級別。既然如此，那么這些團體制定和發(fā)布的標準，其使用范圍又如何限定？例如某縣（處）級主管的團體制定和發(fā)布的標準，萬一與諸如國家標準、行業(yè)標準、地方標準相沖突，低于國家標準、行業(yè)標準、地方標準，又該怎么處理？事實上，標準打架的問題在中國并非絕無僅有，前幾年鬧得沸沸揚揚的農(nóng)夫山泉標準事件就是一個典型例證。在這樣的條件下，再來一個團體標準化，會不會造成新的更多的混亂呢？

我猜想，隨著政府簡政放權(quán)，團體與政府逐漸脫鉤，行業(yè)標準已經(jīng)面臨某種危機，急需有關(guān)行業(yè)協(xié)會、商會之類的團體組織來彌補政府退出的空缺，才提出了團體標準化的問題。也就是說，今后的行業(yè)標準可能不再由相關(guān)部委來組織制定，而由相關(guān)的行業(yè)團體來制定，逐漸減少行業(yè)標準，或者是用團體標準部分代替行業(yè)標準，或者是用團體標準彌補行業(yè)標準，或者是讓團體標準優(yōu)于行業(yè)標準從而讓社會特別是企事業(yè)組織多一種選擇，或者是在行業(yè)標準沒有出臺之前讓團體標準先試行一段時間再出臺行業(yè)標準。如果這樣一些的猜想沒有錯的話，那么，GB/T 20004.1的出臺不僅是必要的，也是及時的，甚至還是迫切的。

如何防范團體標準的道德風險？

我們知道，一旦脫離了政府，作為“具有法人資格，且具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力、標準化工作能力和組織管理能力的學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會團體”，雖然可能并不以營利為目的，但它們的生存卻是以會費為基礎(chǔ)的?；蛘哒f，它們其實都是由企事業(yè)單位供養(yǎng)的。例如作為輕工業(yè)全國性、綜合性的、具有服務(wù)和管理職能的工業(yè)性中介組織的中國輕工業(yè)聯(lián)合會（China Light Industry Council），就是主要由各種所有制的輕工企業(yè)、事業(yè)、社會團體組成的，所有會員都必須按規(guī)定交納會費。章程規(guī)定：“會員如果2年無故不繳納會費或不參加活動的，視為自動退會?！闭鲁踢€規(guī)定：“本會經(jīng)費來源：（一）會費；（二）捐贈；（三）政府資助；（四）在核準的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動或服務(wù)的收入，包括主辦、支持各類業(yè)務(wù)活動的收入等；（五）利息；（六）其他合法收入?！憋@然，這樣的團體既有其自身的利益，又要代表其會員的利益。與政府部門相比，與企事業(yè)組織的關(guān)系更加密切，受企事業(yè)組織的影響和制約更大。由它們制定的發(fā)布的標準，與過去的行業(yè)標準相比，可能更偏重于維護企事業(yè)單位的利益。因此，團體標準存在著一定的道德風險。

正因為團體標準可能存在著道德風險，GB/T 20004.1才叫作“良好行為指南”，而尚未發(fā)布的GB/T 20004.2則叫作“良好行為評價”。顯然，GB/ T 20004這兩個國家標準，實際上是為防范團體標準化工作的道德風險制定規(guī)則，向團體標準化提出了相應(yīng)的道德性要求。標準的總則規(guī)定了開放、公平、透明、協(xié)商一致、促進貿(mào)易和交流的基本原則，要求“妥善解決有關(guān)重要利益相關(guān)方對于實質(zhì)性問題的反對意見，按照程序考慮有關(guān)各方的觀點并且協(xié)調(diào)所有爭議，獲得團體成員普遍同意。”“符合市場、貿(mào)易需求，不扭曲分裂市場，不妨礙公平競爭，不限制團體標準實施者基于團體標準開發(fā)競爭性技術(shù)和進行技術(shù)創(chuàng)新，促進行業(yè)的健康發(fā)展?！钡?，筆者認為，這樣的原則以及標準為實施這些原則所規(guī)定的組織管理、制定程序、編寫和推廣運用都還不夠。

我們知道，標準，特別是產(chǎn)品標準，往往是開放型的。也就是說，標準不僅要影響和制約實施或執(zhí)行標準的組織和個人，也可能影響和制約接受標準或接受按標準生產(chǎn)的產(chǎn)品的組織和個人。例如企業(yè)按產(chǎn)品標準生產(chǎn)，肯定要影響和制約企業(yè)的行為，產(chǎn)品生產(chǎn)出來了，接受和使用產(chǎn)品的顧客實際上也受到產(chǎn)品標準的影響和制約。如果團體制定標準時，過多地受自己的會員特別是企事業(yè)組織的影響，很可能降低相關(guān)要求，使標準低于社會的需求和期望； 當然也可能提高相關(guān)要求，使標準高于社會的需求和期望。低于社會的需求和期望，很可能侵害顧客和社會（廣泛意義上的顧客，下同）的利益，甚至可能給顧客和社會造成損害；過分高于顧客和社會的需求和期望，又可能增大產(chǎn)品的成本，從而提高產(chǎn)品的價格或使用費用，也可能產(chǎn)生侵害或損害顧客和社會利益的情況。過去，國家標準也好，行業(yè)標準也好，雖然實際上也是諸如輕工業(yè)聯(lián)合會這樣的社會團體在起草或制定，甚至是由企業(yè)在起草或制定，但畢竟要通過政府部門審定，有一個把關(guān)者。政府作為企事業(yè)組織與顧客和社會之外的第三方，雖然可能偏向于企事業(yè)組織一方，但還是不能不考慮顧客和社會的利益。如果用團體標準代替行業(yè)標準，那么誰來把關(guān)呢？誰來考慮顧客和社會的利益呢？

筆者當然注意到“團體標準”的定義中“由社會自愿采用”的規(guī)定。這是不是說，團體標準都是推薦性標準，不具有強制性呢？GB/T 20004.1沒有明確規(guī)定，但暗含著類似的意思。既然是推薦性的標準，社會可以采用，也可以不采用。也就是說，在具體交易中，顧客和社會都可以不認可這樣的團體標準。只有在團體標準高于其他標準，或者說，只有在團體標準對顧客和社會更有利一些的情況下，顧客和社會才會采用。當然，如果沒有其他標準，顧客和社會也只有接受團體標準，即使團體標準不符合顧客和社會的需求和期望，但因為了勝于無，也無可奈何。

由于存在這樣的問題，為了防范可能出現(xiàn)的道德風險，或者為了將可能出現(xiàn)的道德風險降低到社會能夠接受或容忍的水平，能否在今后修訂GB/T 20004.1的時候給團體標準的制定設(shè)一定的門檻或一定的把關(guān)程序呢？例如向社會廣泛征求意見，例如吸收顧客和社會代表參與，例如標準正式定稿前舉辦聽證會吸收各相關(guān)方特別是顧客和社會方面的意見和建議，例如設(shè)置必要的道德性質(zhì)的審查程序，等等。否則，現(xiàn)有的要求和程序可能無法完全滿足“良好行為”的要求，可能無法防范相應(yīng)的道德風險，很可能出現(xiàn)整個團體標準化的，或某個標準的，或某個標準某個要求的“無良行為”，損害顧客和社會的利益。

團體標準能否代替其他標準？

長期的計劃經(jīng)濟，使我國的標準化工作長期落后于世界先進水平。改革開放后，標準化工作才有了長足的進展。1988年，《中華人民共和國標準化法》正式發(fā)布，至今也快30年了。但我們卻一直沒有團體標準。事實上，世界上大多數(shù)國家的標準都不是由政府或主要不是由政府來主持制定的，而是由團體來制定的。即使有了GB/T 20004系列標準，鑒于中國團體的性質(zhì)與國外團體的性質(zhì)具有一定的差異性，團體標準可能依然難以脫離政府色彩。因此，團體標準能否代替其他標準就可能成為一個問題。

首先，國家標準是中國最高等級的標準。國際標準或國外先進標準，都只有轉(zhuǎn)化成（包括等同采用或等效采用）國家標準后，才具有相應(yīng)的法律效力。團體標準雖然不可能代替國家標準，但可以通過一定的程序，上升為國家標準。事實上，相當多的國家標準都是由行業(yè)標準、地方標準上升而來的，甚至企業(yè)標準也可以上升為國家標準，團體標準可以上升為國家標準也就理所當然，甚至改變團體標準的性質(zhì)，從推薦性的標準上升為強制性的國家標準。

其次，團體標準很可能在一定程度上代替或彌補或補充相關(guān)的行業(yè)標準。事實上，如今的行業(yè)標準雖然名義上是由政府部門制定和發(fā)布的，但負責起草編寫的還是相關(guān)的團體，例如協(xié)會、學會、聯(lián)合會之類。隨著政府機構(gòu)的精簡和政府職能的轉(zhuǎn)化，政府部門制定標準的職能將逐漸弱化，行業(yè)標準也將隨之簡化或弱化，需要團體標準來彌補這樣的簡化和弱化。同時，行業(yè)標準如果不完善或沒有細化，也需要團體標準來完善和細化，也就是團體標準可以起到一個補充的作用。

再次，團體標準與地方標準的關(guān)系就較為復(fù)雜了。一是全國性的團體，也就是在民政部注冊，由國務(wù)院或其他中央部委業(yè)務(wù)主管單位審查同意成立的團體，其制定和發(fā)布的團體標準如果與地方標準相沖突，特別是弱于地方標準，很可能讓企事業(yè)組織無所適從。從適用范圍來看，這樣的標準帶有全國的性質(zhì)，似乎高于地方標準，但由于是團體制定和發(fā)布的，其權(quán)威性又低于地方政府制定和發(fā)布的地方標準。企事業(yè)組織可以鉆其中的空子，按相對較低的標準要求向顧客提供產(chǎn)品，顧客很可能無法選擇。一旦利益受到嚴重損害，即使訴諸法律，如果沒有相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定哪種標準更具有法律效力，也可能給法官造成不必要的困惑。二是地方性的團體，也就是在地方民政局注冊，由地方的業(yè)務(wù)主管單位審查同意成立的團體，其制定和發(fā)布的團體標準，是只能供本地方的企事業(yè)組織采用還是可以供其他地方的企事業(yè)組織采用，也需要有明確的規(guī)定。否則，一旦出現(xiàn)諸如質(zhì)量安全方面的問題，企事業(yè)組織就可以用“我的產(chǎn)品是符合某某團體標準的”來進行搪塞。特別是如今一些地方團體往往給自己加上諸如“全國”“中華”“華夏”甚至“全球”“世界”之類頭銜，讓人分不清究竟，更可能造成這樣的問題。

最后，團體標準與企業(yè)標準也存在著一定的問題。GB/T 20004.1規(guī)定，團體標準“由社會自愿采用”。企事業(yè)組織采用團體標準，可以節(jié)省自己制定企事業(yè)標準的費用，但其前提是團體標準應(yīng)當符合企事業(yè)組織的需要。一般來說，競爭力較強的企事業(yè)組織，往往需要要求更高的標準，團體標準難以完全代替企事業(yè)組織自己制定的標準。企事業(yè)組織的競爭力較差，很可能難以滿足團體標準的要求，它就可以不采用這樣的團體標準。這樣，團體標準的適用范圍就可能大打折扣。

不管怎么說，推行團體標準化工作，在現(xiàn)有4個層次的標準之外再有一個團體標準的層次，是中國標準化事業(yè)的一大進步。但是，對我們來說，團體標準畢竟還是一個新東西，還需要在實踐中逐步探索，逐步完善，使其發(fā)揮更大更好的作用。其中很重要的一點就是用法律（例如修訂《中華人民共和國標準化法》）法規(guī)（例如修訂《中華人民共和國標準化法實施細則》）來規(guī)范團體標準的地位、作用、法律效力。