我國南沙群島海域的法律地位問題之國際法研究

莫　遲

(作者單位：武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院)

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我國南沙群島海域的法律地位問題之國際法研究

莫遲

聯(lián)合國海洋法公約未能夠成功地對(duì)大陸國家的遠(yuǎn)洋群島做出專門規(guī)定，我國南沙群島海域的法律地位一直存在爭議。本文通過參考前蘇聯(lián)、加拿大、丹麥、法國、厄瓜多爾和挪威的國家實(shí)踐，對(duì)我國南沙群島海域的法律地位問題進(jìn)行分析，是比較符合實(shí)際的一種的方式，也是現(xiàn)階段研究我國南沙群島海域法律地位問題的重要方法之一。當(dāng)前南沙群島海域相關(guān)立法的缺失，一定程度上影響了我國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，應(yīng)該為南沙群島海域創(chuàng)立一種較之內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域等現(xiàn)在的一般法律制度更為寬松的特殊法律制度，以適應(yīng)當(dāng)前我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

遠(yuǎn)洋群島；南沙群島海域;法律地位;前蘇聯(lián);加拿大;丹麥;法國;厄瓜多爾;挪威

從《公約》制定的過程和《公約》條文來看，它只是對(duì)大陸國家的一些沿海島嶼法律制度作出規(guī)定?！豆s》未能夠成功地對(duì)大陸國家的遠(yuǎn)洋群島作出專門的規(guī)定?？陀^來說，大陸國家的遠(yuǎn)洋群島法律地位是《公約》沒有作出明確規(guī)定的事項(xiàng)，在某種意義上可以說是《公約》的空白地帶。①因此，作為我國遠(yuǎn)洋群島的南沙群島，其海域的法律地位在《公約》中一直沒有明確依據(jù)。

在這種情況下，確定我國南沙群島海域的法律地位的依據(jù)主要是習(xí)慣國際法。關(guān)于我國南沙群島海域的法律地位的習(xí)慣國際法應(yīng)該從國家實(shí)踐中去尋找并予以證明。

一、不適用《公約》群島原則的大陸國家遠(yuǎn)洋群島海域的法律地位

(一)前蘇聯(lián)北部海岸外群島海域

前蘇聯(lián)的北極海域包括巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、東西伯利亞海、楚科奇海。早在沙皇俄國時(shí)期的 1911 年，沙皇在頒布的有關(guān)領(lǐng)海的法令中，建議將固定冰的最外部邊界作為領(lǐng)海的基線。在北極各國中，沙皇俄國也是唯一的一個(gè)曾經(jīng)宣布以北極海域的海冰外緣為基線的國家，對(duì)此其他國家沒有產(chǎn)生廣泛的異議?，F(xiàn)在俄羅斯有關(guān)基線的法律主要源于前蘇聯(lián)的法律和政策。1971 年，前蘇聯(lián)的立法規(guī)定了三種類型的基點(diǎn)：低潮線；連接一系列基點(diǎn)的直線基線；由國際條約確立的基點(diǎn)。盡管法律上有基點(diǎn)的規(guī)定，但是前蘇聯(lián)正式采用直線基線是在 1984 年。這一年,前蘇聯(lián)沿著太平洋海岸、日本海(Sea of Japan)、鄂霍次克海(Sea of Okhotsk)、白令海劃定了直線基線；其中最長的從 44 海里至 103.8海里。1985 年 1 月 15 日，前蘇聯(lián)接著在波羅的海(the Baltic sea)、黑海(the Black Sea)和最北部的北極海域也采用了直線基線。在北部的北極海域劃定基線時(shí)，前蘇聯(lián)圍繞著新地島、北地群島、和新西伯利亞群島的外緣選擇了基點(diǎn)。新地群島的直線基線將巴倫支海與喀拉海分開，幾乎以直角的方向從大陸海岸延伸出去并穿過了三個(gè)海峽，其中一個(gè)主要的海峽是喀拉門海峽(Kara Gates Strait)。北地群島向西北方向延伸至北冰洋，將喀拉海從拉普捷夫海分離，穿過四個(gè)海峽并由直線基線與陸地相連。位于這個(gè)直線基線內(nèi)的主要海峽就是“北方海運(yùn)航道”的重要組成部分——維利基茨基海峽(Vilkitsky Strait)，而新西伯利亞群島的直線基線的劃定時(shí)是沿著該群島的西部劃定的，包括了桑尼科夫海峽(Sanni- kov)、德米拉普捷夫海峽(Dimitrii Laptev Strait)等三個(gè)海峽。②劃定后的法律結(jié)果是該群島海域變?yōu)閮?nèi)水，國家主權(quán)得到擴(kuò)展。

(二)加拿大——加拿大北極群島海域

加拿大的北極地區(qū)主要是指北緯 60°以北的地區(qū)，主要包括西北領(lǐng)地(Northwest Territories)、努納武特地區(qū)(Nunavut)、育空地區(qū)(Yukon)、紐芬蘭-拉布拉多省(New Foundland & Labrador)和魁北克的北部(Québec)及加拿大北極群島(Canadian Arctic Archipelago)。

加拿大聯(lián)邦政府宣布，從 1986 年 1 月 1 日起，對(duì)加拿大北極群島將采取直線基線的劃定方法，其法律結(jié)果是把所有加拿大北極群島最北部的島嶼都連接在了一起；加拿大北極群島基線內(nèi)的所有水域成為了加拿大的內(nèi)水，加拿大聯(lián)邦政府得以行使完全、排他的主權(quán)。但是與“英挪漁業(yè)案”中挪威的直線基線相比，加拿大北極群島的直線基線有所不同。首先，加拿大沿北極群島劃定的直線基線明顯偏離大陸海岸的一般方向；其次，挪威海岸由大小島嶼、巖石和暗礁組成的石壘構(gòu)成挪威陸地的一部分并與海岸的一般方向平行，而加拿大北極群島非常廣闊并從加拿大陸地一直向遠(yuǎn)處延伸。依據(jù)國際法院的判例和國際公約的規(guī)定，加拿大似乎不太符合沿海國劃定直線基線的第一個(gè)原則，即“直線基線的劃定不應(yīng)在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向”。加拿大對(duì)此予以反駁，認(rèn)為大約有 23000 名加拿大因紐特人居住在加拿大北部地區(qū)，包括分布在加拿大北極群島的部分島嶼上。這些原住民居住在北極地區(qū)至少有幾千年的歷史。他們不僅在加拿大北極群島及附近海域打獵和捕魚，而且多年以來就以打獵和捕魚作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生存的主要依靠。③因紐特人對(duì)加拿大北極群島海域的歷史性使用和經(jīng)濟(jì)依賴，使加拿大劃定的直線基線似乎完全符合了國際法院的判例和國際海洋法公約所規(guī)定的第三個(gè)原則。但是對(duì)于加拿大對(duì)加拿大北極群島采用直線基線的有效性，無論是國際社會(huì)還是國際法學(xué)界仍然存在較大的爭議，尤其是加拿大強(qiáng)大的鄰國——美國更是對(duì)此予以否認(rèn)，由此美加兩國至今仍然對(duì)位于加拿大北極群島內(nèi)的西北航道的法律地位爭執(zhí)不下。

從國家實(shí)踐上看，前蘇聯(lián)與加拿大是具有共同點(diǎn)的。劃定基線后，該群島海域的法律地位發(fā)生了變化，由原來被認(rèn)為是領(lǐng)海或公海的海域變成了內(nèi)水，國家的主權(quán)得到了擴(kuò)展；而位于這些海域的重要北極海域航行路線——西北航道和東北航道由此被納入到了內(nèi)水的法律制度，對(duì)北極海域的航行有了進(jìn)一步的限制。前蘇聯(lián)在北極海域劃定的直線基線同樣面臨著直線基線內(nèi)的海域距離陸地領(lǐng)土太為遙遠(yuǎn)的質(zhì)疑，因?yàn)榍疤K聯(lián)連接群島與陸地的基線長度從 31 海里至 60.1 海里。所以，前蘇聯(lián)和加拿大一樣，所采用直線基線的有效性遭到了一些國家的反對(duì)。然而，這種以歷史性權(quán)利為基礎(chǔ)確立遠(yuǎn)洋群島海域法律地位的做法，仍然值得大陸國家參考。

二、基本符合《公約》群島原則的大陸國家遠(yuǎn)洋群島海域的法律地位

(一)丹麥法羅群島海域

法羅群島是屬于丹麥所有的一個(gè)由18個(gè)主要島嶼組成的群島，其地理位置介乎挪威海和北大西洋中間，處于挪威到冰島之間距離一半的位置，距離北歐海岸約655公里。丹麥于1959年頒布法令，宣布在法羅群島采用直線基線制度，④并于1963年4月24日通過一個(gè)修正法令，宣布基線所封閉的水域?yàn)椤皩贊O業(yè)區(qū)”，但未說明這一水域是否同時(shí)構(gòu)成其內(nèi)水和領(lǐng)海。

丹麥在法羅群島設(shè)立直線基線的做法還是得到其他國家的間接承認(rèn)。挪威政府與丹麥政府在1979年簽訂《在法羅群島與挪威之間的大陸架劃界以及法羅群島周圍漁區(qū)和挪威專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊界》。在這個(gè)國際條約中，挪威事實(shí)上承認(rèn)丹麥在法羅群島的領(lǐng)海直線基線，因?yàn)橐粐箨懠芎蜐O區(qū)都是根據(jù)領(lǐng)海基線為基礎(chǔ)建立的海域。此外，丹麥還與歐洲共同體與前蘇聯(lián)分別簽訂漁業(yè)協(xié)定，這意味著它們?cè)趪H條約中也承認(rèn)了丹麥在法羅群島的直線基線的法律效力。

(二)法國凱爾蓋朗群島海域

凱爾蓋朗群島位于印度洋南部，主島面積6675平方公里，被200多個(gè)小島環(huán)繞，總面積7215平方公里。法國于1978年頒布法令，規(guī)定凱爾蓋朗群島適用直線基線。該群島的領(lǐng)?；€由連接主島和附屬島嶼的31條直線基線組成，劃入基線內(nèi)的水域?qū)H航行沒有重大影響。⑤

由此可見，丹麥和法國采取了比較靈活的做法，作出較之一般內(nèi)水制度更為寬松的規(guī)定。丹麥不明確說明這一水域是否為內(nèi)水或領(lǐng)海，而是規(guī)定法羅群島直線基線內(nèi)封閉水域?yàn)椤皩贊O業(yè)區(qū)”。與此同時(shí)，法國不以內(nèi)水或領(lǐng)海的法律制度來限制凱爾蓋朗群島海域的國際航行。這樣的做法有利于擱置當(dāng)前可能存在的不可解決之爭議，同時(shí)為未來創(chuàng)造出解決問題的空間。

三、不完全符合《公約》群島原則的大陸國家遠(yuǎn)洋群島海域的法律地位

(一)厄瓜多爾加拉帕戈斯群島海域

厄瓜多爾作為南美洲的一個(gè)大陸國家，于1971年6月28日頒布法令，在其太平洋東部的加拉帕戈斯群島周圍劃定8段直線基線，其中最長為125海里，將距離主要島嶼約90海里的達(dá)爾文島包括在基線內(nèi)，達(dá)到了一個(gè)較高的水陸面積比例，將基線內(nèi)的海域作為一個(gè)特殊海區(qū)，禁止國際航行，以保護(hù)該海島的生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)宣布享有領(lǐng)海和大陸架。⑥

(二)挪威斯瓦爾巴德群島海域

斯瓦爾巴德群島位于北極地區(qū)，由11個(gè)島嶼組成1970年9月25日挪威頒布法令，在斯瓦爾巴群島南部和西部地區(qū)適用直線基線，而較遠(yuǎn)的熊島和希望島則單獨(dú)適用直線基線。美國國務(wù)院的研究報(bào)告認(rèn)為，斯瓦爾巴德主島的西部海岸附近存在一系列島嶼，因此在這一區(qū)域適用直線基線符合 《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第4條。⑦1976年，為了緩和與其他國家的爭議，挪威宣布斯瓦爾巴德群島200海里非歧視性的“漁業(yè)養(yǎng)護(hù)區(qū)”。2001年6月1日挪威又頒布新法令⑧，廢除了1970年的法令，將直線基線適用于整個(gè)斯瓦爾巴德群島。不過，距離稍遠(yuǎn)的熊島“希望島”白島和卡爾王島并未通過直線基線和主島連接，而是單獨(dú)適用直線基線。雖然2001年的法令并沒有明確基線內(nèi)水域的法律地位，但從實(shí)踐來看，挪威無疑將這一水域視為內(nèi)水。⑨

綜上分析，厄瓜多爾和挪威的做法既有相似之處，又有不同點(diǎn)。相似之處是都將基線內(nèi)的海域作為一種特殊海域加以對(duì)待，禁止國際航行，類似于內(nèi)水，但又不明確其法律地位，有相當(dāng)大的靈活性。不同點(diǎn)在于，厄瓜多爾將距離加納帕戈斯群島主要島嶼約90海里的達(dá)爾文島包括在基線內(nèi)，達(dá)到了一個(gè)較高的水陸面積比例，而挪威將距離斯瓦爾巴德群島距離稍遠(yuǎn)的熊島“希望島”白島和卡爾王島并未通過直線基線和主島連接，而是單獨(dú)適用直線基線。這些做法為大陸國家劃定領(lǐng)?；€時(shí)提供了更為靈活、多樣的參考。

四、我國南沙群島海域法律地位問題

在1951年英國和挪威漁業(yè)案中，國際法院確認(rèn)，劃定領(lǐng)海和領(lǐng)?；€屬于沿海國的主權(quán)，可通過國內(nèi)法來進(jìn)行，但是，由于它同時(shí)涉及沿海國以外其他國家的利益，其效力則取決于國際法。因此，中國將南沙群島作為一個(gè)地理上與法律上的整體劃定領(lǐng)海，是中國的權(quán)利。但是，根據(jù)國際法，這里還要考慮到其他國家的利益，即國際社會(huì)的可接受性程度問題。⑩

關(guān)于國際社會(huì)的可接受性程度，一方面與被劃入基線以內(nèi)的海域面積有關(guān)。我國南沙群島北起雄南灘，南至曾母暗沙，東至海里馬灘，西到萬安灘，南北長500多海里，東西寬400多海里，水域面積約82萬平方海里，約占中國南海傳統(tǒng)海域面積的40%，所處的地理位置具有極高的戰(zhàn)略價(jià)值。因此，周邊沿海國家非常關(guān)注南沙群島被劃入基線以內(nèi)的海域面積。另一方面，國際社會(huì)的可接受性程度與直接被劃入基線內(nèi)海域的法律地位有著不可分割的聯(lián)系。因?yàn)槟仙橙簫u海域處于具有非常重要的戰(zhàn)略地位，因此如果將南沙群島領(lǐng)?；€以內(nèi)海域的法律地位確定為內(nèi)水或者領(lǐng)海，勢必引起周邊沿海國家的強(qiáng)烈反對(duì)，可能惡化該地區(qū)的緊張局勢。由此看來，在確定南沙群島海域法律地位的同時(shí)，適當(dāng)照顧?quán)弴恼?dāng)利益和國際航行的便利將有助于南海地區(qū)和平共處的實(shí)現(xiàn)。

五、小結(jié)

本文介紹了蘇聯(lián)、加拿大、丹麥、法國、厄瓜多爾和挪威的國家實(shí)踐，對(duì)我國南沙群島海域的法律地位問題進(jìn)行分析。當(dāng)前，由于《公約》對(duì)大陸國家遠(yuǎn)洋群島海域的法律地位沒有明確規(guī)定，上述各國對(duì)于其遠(yuǎn)洋群島的法律地位的規(guī)定各有不同。遠(yuǎn)洋群島海域法律地位的確立，直接關(guān)系到該海域的國際航行以及地區(qū)穩(wěn)定，大陸國家必須將國際社會(huì)的可接受性程度納入考慮范圍。同理，在確立我國南沙群島海域的法律地位時(shí)，應(yīng)多參考各國的實(shí)踐。

首先，我國南沙群島海域的法律地位應(yīng)該基于歷史性權(quán)利，但不適宜將其視為內(nèi)水或者領(lǐng)海。在地理位置上，我國南沙群島與前蘇聯(lián)北部海岸外群島、加拿大北極群島有著共同點(diǎn)，即群島遠(yuǎn)離大陸。在歷史發(fā)展方面，前蘇聯(lián)和加拿大以在其群島上有歷史性使用為由，因而對(duì)其群島主張歷史性權(quán)利，而南沙群島自古以來處于我國管轄范圍內(nèi)，并長期有漁民在南沙群島上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，因此我國對(duì)南沙群島及其海域享有歷史性權(quán)利。然而，我國與前蘇聯(lián)、加拿大最大的不同之處，在于前蘇聯(lián)、加拿大周邊沿海國較少，這兩處群島的主權(quán)沒有爭議，而我國南沙群島周邊沿海國家眾多，該地區(qū)局勢復(fù)雜，并對(duì)南沙群島的主權(quán)存在爭議。如果單方面效仿前蘇聯(lián)和加拿大的做法，對(duì)南沙群島適用直線基線，將基線內(nèi)的海域視為內(nèi)水，必將遭到周邊沿海國家的強(qiáng)烈反對(duì)，加劇南海地區(qū)的緊張局勢。

其次，在當(dāng)前南沙群島主權(quán)爭議未得到解決時(shí)，對(duì)于該群島海域的法律地位應(yīng)采取模糊策略或?yàn)槠湓O(shè)立一種更為寬松的法律制度。從丹麥和法國的實(shí)踐來看，丹麥不明確說明這一水域是否為內(nèi)水或領(lǐng)海，而是規(guī)定法羅群島直線基線內(nèi)封閉水域?yàn)椤皩贊O業(yè)區(qū)”。與此同時(shí)，法國不以內(nèi)水或領(lǐng)海的法律制度來限制凱爾蓋朗群島海域的國際航行。這樣的做法頗為有效，是爭議解決之前各方都能接受的方案。此外，厄瓜多爾與挪威的做法同樣可供我國參考。我國南沙群島應(yīng)適用直線基線，將稍遠(yuǎn)的島與主島相連，爭取達(dá)到較高的水陸面積比例。同時(shí)，可以考慮將南沙群島海域視為一種類似于“專屬漁業(yè)區(qū)”的特殊海域。

總之，南沙群島海域的法律地位受到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注，對(duì)其法律地位問題進(jìn)行分析將對(duì)現(xiàn)有的海域使用問題有促進(jìn)作用。隨著海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益頻繁，海洋法的發(fā)展更傾向于以包容的態(tài)度對(duì)待海域使用和各種海事活動(dòng)，國際法會(huì)隨著新形勢的發(fā)展而發(fā)展。當(dāng)前，我國正致力于將南海建設(shè)成和平之海、友誼之海、合作之海。因此，確立南沙群島海域的法律地位是很有必要的。筆者認(rèn)為在全球海上航運(yùn)日益興盛的今天，我國南沙群島海域法律地位的空白嚴(yán)重制約了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國應(yīng)在歷史性權(quán)利的基礎(chǔ)上，為南沙群島海域確立一種國際社會(huì)可接受的、類似于“漁業(yè)保護(hù)區(qū)”的特殊法律地位。

(作者單位：武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院)

注解：

①張海文主編：《聯(lián)合國海洋法公約釋義集》，北京：海洋出版社，2006年，第89頁

②吳瓊.北極海域的國際法律問題研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2010，第37頁

③吳瓊.北極海域的國際法律問題研究[D].上海：華東政法大學(xué)，2010，第35-36頁

④卜凌嘉 黃靖文.大陸國家在其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線問題[J].中山大學(xué)法律評(píng)論，第11卷第2輯，第13頁

⑤張海文主編：《聯(lián)合國海洋法公約釋義集》，北京：海洋出版社，2006年，第89頁

⑥張海文主編：《聯(lián)合國海洋法公約釋義集》，北京：海洋出版社，2006年，第90頁

⑦US Department of State “Straight Baselines:Svalbard”,Limits in the Seas,No.39,P.5

⑧Regulations relating to the limits of Norwegian territorial sea around Svalbard,Royal Decree of 1June 2001

⑨張華.中國洋中群島適用直線基線的合法性：國際習(xí)慣法的視角[J].外交評(píng)論，2014年第2期，第131頁

⑩張海文主編：《聯(lián)合國海洋法公約釋義集》，北京：海洋出版社，2006年，第96頁