行政法學(xué)視野中的民用航空器事故調(diào)查

沈劈峰

（華東政法大學(xué)　研究生教育院，上?！?00042）

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行政法學(xué)視野中的民用航空器事故調(diào)查

沈劈峰

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海200042）

摘要：我國民用航空器事故調(diào)查法律制度在立法上存在明顯的缺陷和沖突，國務(wù)院沒有按照《民用航空法》的規(guī)定進行立法，民航主管部門越權(quán)立法。因此在實踐中，民用航空器事故調(diào)查存在體制、機制等諸多問題，需要從立法、執(zhí)法和司法等方面進行全面調(diào)整，才能真正體現(xiàn)事故調(diào)查的公正性，實現(xiàn)依法治國、依法行政的目標。

關(guān)鍵詞：民用航空器；事故調(diào)查；法律制度

民用航空器事故調(diào)查，是民用航空器發(fā)生事故后必然啟動的一個程序。1949年以來，我國發(fā)生的各類民用航空事故250余起。對于民用航空器事故調(diào)查的研究，多關(guān)注的是調(diào)查的技術(shù)問題，很少有關(guān)于調(diào)查行為的性質(zhì)、依據(jù)、程序、目的等方面的討論。本文試圖從行政法學(xué)角度來分析民用航空器事故調(diào)查的主要方面，主要涉及民用航空器事故調(diào)查的立法權(quán)、調(diào)查權(quán)主體、法律適用、國內(nèi)法與國際法的關(guān)系等。通過分析，發(fā)現(xiàn)我國民用航空器事故調(diào)查中存在的理論與實際問題，并提出立法、執(zhí)法和司法方面改進的意見與建議。

一、問題的提出

2010年8月24日21時38分08秒，河南航空有限公司B3130號飛機執(zhí)行哈爾濱至伊春（航班號為VD8387）定期客運航班任務(wù)時，在黑龍江省伊春市林都機場30號跑道入口外跑道延長線上690米處接近跑道時，斷成兩截后墜毀，部分乘客在出事時被甩出機艙。機上共有乘客91人，其中兒童5人。事故造成44人遇難，52人受傷，直接經(jīng)濟損失超過三億元。

2010年8月27日，國務(wù)院根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號）等有關(guān)法律法規(guī)，批準成立了由梁嘉琨任組長（時任國家安全監(jiān)管總局副局長），國家安全監(jiān)管總局、公安部、監(jiān)察部、國資委、民航局、全國總工會和黑龍江省人民政府及有關(guān)部門參加的國務(wù)院河南航空有限公司黑龍江伊春“8.24”特別重大飛機墜毀事故調(diào)查組（以下簡稱“事故調(diào)查組”），開展事故調(diào)查工作。國家安全監(jiān)管總局根據(jù)國務(wù)院授權(quán)于2012年6月29日，發(fā)布了河南航空有限公司黑龍江伊春“8.24”特別重大飛機墜毀事故調(diào)查報告。

伊春空難事故調(diào)查是我國第一起由國務(wù)院根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》進行組織和調(diào)查的民用航空器事故。這起事故的組織、調(diào)查和處理對民航業(yè)來說是一個標志性事件，表明民用航空器事故的組織和調(diào)查屬于《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的適用范圍，應(yīng)當按照這兩部法律（法規(guī)）執(zhí)行。這就澄清了民航業(yè)內(nèi)一些錯誤認識，以為民航業(yè)屬于一個特殊行業(yè)，民用航空器事故的組織和調(diào)查應(yīng)當優(yōu)先適用國際公約，而不適用國內(nèi)相關(guān)法律的看法；同時，這起事故的調(diào)查報告明確了對民航業(yè)相關(guān)各方進行法律責(zé)任追究的方式，為民航業(yè)相關(guān)各方提供了可以參考的依據(jù)；最后，這起事故的調(diào)查報告應(yīng)當成為今后民用航空器事故調(diào)查報告的范本。

二、民用航空器事故調(diào)查中存在的理論與實際問題

從我國的民用航空器事故調(diào)查實踐來看，民用航空器事故調(diào)查是由國家行政機關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定主持的，就民用航空器事故進行調(diào)查，查明原因，明確責(zé)任并進行責(zé)任追究的一種具體行政行為。

（一）民用航空器事故調(diào)查的實踐

一直以來，民航業(yè)內(nèi)普遍認為，民航行政機關(guān)進行民用航空器事故調(diào)查的依據(jù)是《民用航空器事故調(diào)查和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》（民航總局令第179號）或之前發(fā)布的《民用航空器飛行事故調(diào)查規(guī)定》（民航總局令第93號）。伊春空難事故調(diào)查的組織與實施給民用航空器事故調(diào)查的組織與實施帶來了巨大沖擊。民用航空器事故調(diào)查雖然仍然是由國家行政機關(guān)（主要是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局）實施的一個具體行政行為，但是具體行政行為的權(quán)力主體發(fā)生了改變，民航行政管理機關(guān)不再是具體行政行為的唯一權(quán)力主體，甚至不是主要權(quán)力主體，在一定程度上甚至成為責(zé)任追究的對象。

（二）民用航空器事故調(diào)查的立法權(quán)考察

根據(jù)《民用航空法》第156條，民用航空器事故調(diào)查的組織和程序，由國務(wù)院規(guī)定。也就是說，《民用航空法》對國務(wù)院進行了明確的授權(quán)，該權(quán)限只能屬于國務(wù)院，國務(wù)院不能將該權(quán)限轉(zhuǎn)讓給其他行政主體，其他任何主體也就不可能具有這樣的權(quán)限。國務(wù)院于2007年3月28日第172次常務(wù)會議通過《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（國務(wù)院令第493號），并于2007年4月9日公布，自2007年6月1日起施行。根據(jù)上述分析，可以得出這樣的結(jié)論：國務(wù)院民用航空主管部門沒有權(quán)限對民用航空器事故調(diào)查的組織和程序進行規(guī)定；即《民用航空器事故調(diào)查和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》（民航總局令第179號）屬于越權(quán)立法。

（三）民用航空器事故調(diào)查的法律適用問題

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第二條對此進行了規(guī)定。條例適用于“生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理”，不適用“環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故、國防科研生產(chǎn)事故的報告和調(diào)查處理”。民用航空器事故顯然不屬于明確排除的范圍，問題是是否屬于“生產(chǎn)經(jīng)營活動中發(fā)生的造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失的生產(chǎn)安全事故”？民用航空器事故一定會造成人身傷亡或者直接經(jīng)濟損失，但是它屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動嗎？我國各類法律中都沒有對“生產(chǎn)經(jīng)營”活動進行法律上的定義，這顯然是立法上的缺陷。但是無論是執(zhí)法還是司法審判實踐都明確將民用航空活動納入了生產(chǎn)經(jīng)營活動的范圍則是無疑義的。本次伊春空難事故調(diào)查的組織和程序，以及事故調(diào)查報告都明確是以《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》為依據(jù)，再一次明確了民用航空器事故調(diào)查應(yīng)當適用的法律。

（四）民用航空器事故調(diào)查的調(diào)查權(quán)問題

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第五條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當依照本條例的規(guī)定，嚴格履行職責(zé)，及時、準確地完成事故調(diào)查處理工作”，也就是說調(diào)查處理的權(quán)限屬于縣級以上各級人民政府；第十九條至第二十一條分別規(guī)定了調(diào)查權(quán)在不同級別地方政府間的分配、變更和確定原則問題，但是無一例外都是由地方政府擁有調(diào)查權(quán)；第二十二條規(guī)定“事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)以及工會派人組成，并應(yīng)當邀請人民檢察院派人參加”，即“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門”是調(diào)查組的組成單位之一，這樣的單位即包括國務(wù)院民用航空主管部門①。從以上分析可以得出這樣的結(jié)論：國務(wù)院民用航空主管部門不是法定的民用航空器事故調(diào)查的主管部門，沒有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)限；在民用航空器事故調(diào)查中，是事故調(diào)查組組成單位之一。

（五）民用航空器事故調(diào)查權(quán)的授權(quán)和委托

根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第十九條規(guī)定，我國可以把授權(quán)和委托分為三種情況：第一，國務(wù)院可以授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查；第二，事故發(fā)生地省級人民政府、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府可以授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查；第三，未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。授權(quán)和委托來源于民事法律規(guī)范，在我國現(xiàn)行行政法律規(guī)范中沒有明確定義；《行政處罰法》和《行政許可法》對授權(quán)和委托規(guī)定了一定的條件，但是并不適用于本文討論的內(nèi)容。根據(jù)行政法學(xué)通說，授權(quán)需要以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，只能授權(quán)給另一行政機關(guān)，授權(quán)后被授權(quán)機關(guān)取得授予的權(quán)限，原機關(guān)不再具有相應(yīng)的權(quán)限；委托需要以法律、行政法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，受委托單位必須是具有管理公共管理職能的單位，委托不改變行政權(quán)的權(quán)限，受委托單位并不因委托具有行政權(quán)，相應(yīng)的權(quán)限仍然由委托單位保留，委托單位需要對受委托單位的行為承擔(dān)行政法律后果。據(jù)此分析，第一種情況下，如果國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院民用航空主管部門組織事故調(diào)查，則國務(wù)院民用航空主管部門具有了民用航空器事故的權(quán)限；第二種情況下，事故發(fā)生地省級人民政府、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府如果委托國務(wù)院民用航空主管部門或者其設(shè)立的地區(qū)民用航空管理機構(gòu)組織事故調(diào)查，則受委托單位雖然可以進行民用航空器事故調(diào)查，但是不具有民用航空器事故調(diào)查的權(quán)限；第三種情況下，縣級人民政府如果委托事故發(fā)生單位組織事故調(diào)查組進行調(diào)查，則民用航空主管部門沒有調(diào)查權(quán)限。從以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：國務(wù)院民用航空主管部門只有在國務(wù)院授權(quán)的情況下，才可能取得對于民用航空器事故的調(diào)查權(quán)；同時，由于國務(wù)院只負責(zé)特別重大安全生產(chǎn)事故的調(diào)查，實際上國務(wù)院將調(diào)查權(quán)授予民用主管部門的可能性很小，一般都是授予國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)管管理部門。

（六）民用航空器事故調(diào)查行為的法律性質(zhì)

《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第四條第二款規(guī)定，“事故調(diào)查處理應(yīng)當堅持實事求是、尊重科學(xué)的原則，及時、準確地查清事故經(jīng)過、事故原因和事故損失，查明事故性質(zhì)，認定事故責(zé)任，總結(jié)事故教訓(xùn)，提出整改措施，并對事故責(zé)任者依法追究責(zé)任”。這一條款包括兩個部分，前一部分是對“事故經(jīng)過、事故原因和事故損失”等客觀情況的調(diào)查和確認，屬于行政確認行為，對此一般沒有異議；后一部分是在前一部分基礎(chǔ)上對事故性質(zhì)的確認和責(zé)任追究，是典型的行使國家權(quán)力的具體行政行為②，并且對行政相對人的人身和財產(chǎn)造成直接的影響。這兩部分內(nèi)容是相輔相成的，沒有前一部分的調(diào)查和確認，便不可能進行下一步的認定和責(zé)任追究，兩者之間具有直接的因果關(guān)系。

（七）民用航空器事故調(diào)查報告的可訴性

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》，簡單來說，一個可訴的行政行為應(yīng)當是外部行政行為、具體行政行為，并且不屬于明確排除的范圍，如國防、外交、軍事等。民用航空器事故調(diào)查報告是由有權(quán)調(diào)查的主體實施的具體行政行為的結(jié)果，它并不是一個單獨的具體行政行為，如前文所述，它實際上包括行政確認和行政處罰兩個部分；因此，對于事故調(diào)查報告的可訴性問題，也需要從兩個部分來分析。對于行政處罰來說，當然是可訴的，這一點非常明確；討論的關(guān)鍵就在于行政確認行為是否可訴的問題。在理論上，對于行政確認是否可訴有不同看法，主要來源于對于行政確認行為到底是行政事實行為還是行政法律行為的不同認識。對于一個事實當然無法進行訴訟；而對一個產(chǎn)生行政“法律效果”的“行政確認行為”，因為其“能夠引起主體間法律上權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更或消滅”［1］304所以是可訴的。航空器事故調(diào)查確認的事實，是有關(guān)國家機關(guān)進行責(zé)任認定和追究行政和刑事責(zé)任的直接依據(jù)，應(yīng)當屬于“能夠引起主體間法律上權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更或消滅”的行政確認行為，因此應(yīng)當是可以訴訟的，這不僅符合我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，在司法實踐中也已經(jīng)非常普遍③。

（八）有關(guān)民用航空器事故調(diào)查的國際公約與國內(nèi)法的關(guān)系

《國際民用航空公約》附件13《航空器事故調(diào)查》總則第一條即指出：“調(diào)查的唯一目的應(yīng)當是防止航空器事故或事件的發(fā)生，而不是分擔(dān)過錯和責(zé)任”，這正是我國一直以來進行航空器事故調(diào)查的指導(dǎo)思想。問題在于，這一目的和《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理規(guī)定》的目的是否一致？調(diào)查的材料和結(jié)果能否被用于確定過錯和責(zé)任，從而是否可以此作為追究責(zé)任和訴訟的依據(jù)？《安全生產(chǎn)法》的立法目的是“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展”，《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理規(guī)定》的立法目的“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，落實生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度，防止和減少生產(chǎn)安全事故”；可見，它們都包含“防止和減少生產(chǎn)安全事故”的目的，這與《國際民用航空公約》附件13《航空器事故調(diào)查》的目的是一致的。但是，“防止和減少生產(chǎn)安全事故”并不是《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理規(guī)定》的唯一目的，這兩部法律還有“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”、“規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，落實生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度”和“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展”等目的。如果做進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)這幾個目的之間并不是并列的關(guān)系，而是存在一定的因果關(guān)系的；“加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”的目的是為了“防止和減少生產(chǎn)安全事故”，從而“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展”；“規(guī)范生產(chǎn)安全事故的報告和調(diào)查處理，落實生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度”的目的也是為了“防止和減少生產(chǎn)安全事故”。因此，可以說，與其認為《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理規(guī)定》有多重目的，不如認為它們更加強調(diào)了實現(xiàn)“防止和減少生產(chǎn)安全事故”這一目的的實現(xiàn)途徑，即突出了國家有關(guān)職能部門對于安全生產(chǎn)工作的職責(zé)，實際上在國家權(quán)力（行政權(quán)）與企業(yè)權(quán)利（從事與安全生產(chǎn)活動相關(guān)行業(yè)的權(quán)利）之間，更加強調(diào)了國家權(quán)力的介入對于安全生產(chǎn)的作用，而這正是《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告與調(diào)查處理規(guī)定》與《國際民用航空公約》附件13《航空器事故調(diào)查》之間關(guān)于調(diào)查目的的根本區(qū)別。公約附件13《航空器事故調(diào)查》強調(diào)“調(diào)查的唯一目的應(yīng)當是防止航空器事故或事件的發(fā)生，而不是分擔(dān)過錯和責(zé)任”，其出發(fā)點不是強調(diào)行政權(quán)對于安全生產(chǎn)的積極作用，它隱含著安全生產(chǎn)經(jīng)營者對于安全生產(chǎn)活動應(yīng)當承擔(dān)完全的責(zé)任（民事、行政和刑事責(zé)任），事故調(diào)查主體并不介入責(zé)任的認定，實際上只是一個完全獨立的中性機構(gòu)。但是，即使按照公約附件13《航空器事故調(diào)查》，事故調(diào)查的材料和結(jié)果仍然能夠被用于過程和責(zé)任的分擔(dān)是毫無疑問的，因為“調(diào)查的唯一目的應(yīng)當是防止航空器事故或事件的發(fā)生，而不是分擔(dān)過錯和責(zé)任”是對調(diào)查者的要求，而不是對于民事、行政和刑事責(zé)任追究中“過錯和責(zé)任”確定時證據(jù)的排除。這樣看來，表面上的差別，在實際執(zhí)行中并不會有非常大的差別，比較明顯的差別也許是會讓人覺得我國的調(diào)查中立性不夠，調(diào)查具有明確的追究責(zé)任的目的，從而會造成不公正的印象。我國的行政管理體制和行政權(quán)配置與美國和歐洲國家等差別較大，沒有設(shè)立獨立調(diào)查機構(gòu)；調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當是中性的，但是它的義務(wù)主體是成員國，成員國可以根據(jù)本國情況決定調(diào)查機構(gòu)。公約附件13《航空器事故調(diào)查》并不是強制性要求，《民用航空器事故調(diào)查和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》第五十四條規(guī)定“國際民用航空公約附件13修正案頒布后，民航總局將對其進行評估，決定采納的，及時修訂本規(guī)定；需要保留差異的，及時將差異通報國際民航組織”。顯然，關(guān)于調(diào)查組的組成和職能不是公約可以解決的，各個成員國可以依據(jù)自己的情況決定調(diào)查組的組成，但是查明事故發(fā)生的原因，防止事故再次發(fā)生則無論如何都應(yīng)當是調(diào)查的主要目的。

三、有關(guān)立法、執(zhí)法與司法的建議

根據(jù)以上分析，我國關(guān)于民用航空器的事故調(diào)查，無論在立法、執(zhí)法還是司法方面都有諸多需要完善的地方。

（一）立法方面

任何一個行業(yè)的立法，都體現(xiàn)了國家對于該行業(yè)權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利以及權(quán)利與權(quán)利配置關(guān)系的總體看法。就以《民用航空法》為中心的民用航空業(yè)來看，民用航空器事故調(diào)查，本身具有較大的特殊性；在世界范圍內(nèi)，根據(jù)《國際民用航空公約》附件13《航空器事故調(diào)查》，各成員國一般都把航空器事故調(diào)查的唯一目的定義為查明事故的原因以防止同類事故的再次發(fā)生；正是基于此，世界上民用航空發(fā)達的國家一般都設(shè)立獨立的民用航空器事故調(diào)查機構(gòu)，賦予其獨立的調(diào)查權(quán)，以保持其調(diào)查結(jié)論的獨立、科學(xué)和中立。就這一點來說，設(shè)立獨立的調(diào)查機構(gòu)應(yīng)當成為我國民用航空器事故調(diào)查的目標。為實現(xiàn)這一目標，根據(jù)我國現(xiàn)有法律體系的安排，在盡量保持法律基本穩(wěn)定的前提下，筆者的看法是，在立法方面需要做如下調(diào)整：

1.盡快制定《民用航空器事故調(diào)查條例》，設(shè)立隸屬于國家交通運輸部的民用航空器事故調(diào)查機構(gòu)，并明確由其進行民用航空器事故調(diào)查。目前，民用航空器事故調(diào)查由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和《安全生產(chǎn)事故調(diào)查與處理條例》負責(zé)牽頭進行調(diào)查，由于民用航空器事故的專業(yè)性，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局并沒有能力進行相應(yīng)的調(diào)查；即使調(diào)查組中包含了民航行政機關(guān)等專業(yè)人員，但是由于我國現(xiàn)行監(jiān)管與運行的關(guān)系中，民航行政機關(guān)經(jīng)常處于被問責(zé)的一方，因此，它的意見也容易被人認為不夠中立和公正，從而導(dǎo)致整個民用航空器事故調(diào)查的結(jié)論讓人覺得似乎存在一些問題。因此，我的建議是，針對民用航空器事故調(diào)查，由國務(wù)院進行專門立法，制定《民用航空器事故調(diào)查條例》，而不再適用《安全生產(chǎn)法》和《安全生產(chǎn)事故調(diào)查與處理條例》；設(shè)立隸屬于國家交通運輸部的民用航空器事故調(diào)查機構(gòu)，將事故調(diào)查的專門工作從民用航空行政管理機構(gòu)中獨立出來，以保證調(diào)查工作的專業(yè)性、獨立性。這樣的做法，不僅符合世界上民用航空器事故調(diào)查獨立性的普遍要求，也符合我國民用航空運行管理的實踐，可以使民用航空行政管理機構(gòu)專注于行業(yè)的安全監(jiān)管，不再有任何可能通過事故調(diào)查來掩蓋日常監(jiān)管中的過錯與失誤；從立法上來看，這樣的立法，徹底解決了現(xiàn)有法律的不足，立法成本也是最低的，因為它既不需要修改《民用航空法》，也不需要修改《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故調(diào)查與處理條例》，這些法律（法規(guī)）通過一般的法律沖突規(guī)則就可以解釋④。事實上，民航局已經(jīng)起草了《民用航空器事故調(diào)查條例》草案，報送國務(wù)院法制辦；但是，由民航局起草條例草案，并不能解決實踐中存在的獨立性不足的問題。

2.交通運輸部制定《民用航空器調(diào)查條例實施細則》，細化民用航空器事故調(diào)查的組織與實施程序。目前，國家民航局隸屬于交通運輸部，屬于民用航空安全監(jiān)管責(zé)任承擔(dān)者。交通運輸部，作為其上級行政管理部門，根據(jù)我國行政組織法和責(zé)任追究的法律規(guī)定，對于國家民航局及其工作人員的責(zé)任追究，應(yīng)當由交通運輸部負責(zé)，而不是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局。設(shè)立獨立的民用航空器事故調(diào)查機構(gòu)，對交通運輸部負責(zé)，在邏輯結(jié)構(gòu)上是合理的。但是，民用航空器調(diào)查機構(gòu)的具體工作程序和規(guī)則，需要交通運輸部根據(jù)民用航空器事故等級進行細化，以保證其合法、高效開展工作。

3.廢止現(xiàn)在由民航局（先前由民航總局）制定的有關(guān)民用航空器事故調(diào)查的所有規(guī)章和規(guī)范性文件，國家民航局不再承擔(dān)民用航空器事故調(diào)查的職責(zé)。根據(jù)《民用航空法》的授權(quán)，民航總局（民航局）并沒有進行民用航空器事故調(diào)查的立法權(quán)；民航總局（民航局）任何關(guān)于民用航空器的立法活動都違反了《立法法》關(guān)于規(guī)章制定權(quán)的要求；同時，2005年民航進行大部制改革后，民航局已經(jīng)成為交通運輸部管理的國家局，不再具有制定規(guī)章的權(quán)力，因此，不僅有關(guān)民用航空器的立法活動，任何其他立法活動都不屬于國務(wù)院部門規(guī)章，而只能屬于法律、法規(guī)和規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件。

（二）執(zhí)法方面

根據(jù)立法方面的調(diào)整，國家安全監(jiān)督管理總局和民航局都將不再涉足民用航空器事故調(diào)查。因此，為了保證行政法規(guī)設(shè)立的獨立調(diào)查機構(gòu)能夠真正有效開展工作，國家必須解決調(diào)查權(quán)與責(zé)任認定與追究的關(guān)系，明確調(diào)查機構(gòu)的職責(zé)僅僅限于技術(shù)調(diào)查，查明事故發(fā)生的原因以及存在的安全隱患，并不涉及事故責(zé)任的認定與責(zé)任追究。關(guān)于事故責(zé)任的認定與責(zé)任追究，可以按照民事、行政或者刑事程序，由不同主體依照相關(guān)法律分別進行追究。

（三）司法方面

由于調(diào)查機構(gòu)嚴守調(diào)查的獨立性，職責(zé)僅僅限于技術(shù)調(diào)查，即查明事故發(fā)生的原因以及存在的安全隱患，并不涉及事故責(zé)任的認定與責(zé)任追究。因此，它的任何結(jié)論都應(yīng)該不具有可訴性，有兩方面理由：第一，它的目的決定了它以查明事實為唯一目的，理論上在我國不可能存在比它更加專業(yè)的機構(gòu)，如果它的結(jié)論可訴，它的結(jié)論的公正性就會受到挑戰(zhàn)；第二，即使有人質(zhì)疑調(diào)查結(jié)論的科學(xué)性或者公正性，也應(yīng)當通過該機構(gòu)的內(nèi)部復(fù)核、復(fù)議程序來進行研究，而不能通過訴訟來解決，因為訴訟能夠解決的是法律上的糾紛，而關(guān)于調(diào)查結(jié)論的科學(xué)公正問題，并不是法院能夠解決的問題，特別是調(diào)查機構(gòu)作為國家唯一權(quán)威機構(gòu)的時候。當然如果有明顯違反程序的事情另當別論。

實踐中，調(diào)查結(jié)論與責(zé)任認定和追究往往有密切聯(lián)系。實際上，調(diào)查結(jié)論不可訴，并不意味著其他主體可以對其任意使用，而不能夠被起訴。無論是哪種主體，民事的、行政的或者刑事的，在運用調(diào)查結(jié)論時，都存在如何運用的問題。而運用調(diào)查結(jié)論進行民事、行政或者刑事活動產(chǎn)生的后果，任何人權(quán)利如果受到影響的，都應(yīng)當具有相應(yīng)的訴權(quán)，可以按照民事的、行政的或者刑事的程序進行追究。

注釋：

①參見《民用航空法》第三條第一款，國務(wù)院民用航空主管部門對全國民用航空活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

②這里主要指隨后實施的行政處罰行為。對有關(guān)國家人員的行政處分屬于內(nèi)部行政行為；對有關(guān)人員的刑事追究，則不屬于本文討論的范疇。

③1998年某公安機關(guān)根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第35條規(guī)定“……交通事故責(zé)任的重新認定決定為最終決定”作出的具體行政行為，雖然有規(guī)章依據(jù)，但是仍然可訴，因為公安部發(fā)布規(guī)章規(guī)定的“最終決定”并不足以排除行政訴訟的司法審查。參見胡建淼.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國法制出版社，2008年第304頁。

④《民用航空器事故調(diào)查條例》的立法依據(jù)是《民用航空法》的授權(quán)，《民用航空器事故調(diào)查條例》與《安全生產(chǎn)法》之間沒有立法的必然聯(lián)系，或者說《民用航空法》相對于《安全生產(chǎn)法》來說是特殊法與一般法的關(guān)系，同樣的是，《民用航空器事故調(diào)查條例》與《生產(chǎn)安全事故調(diào)查與處理條例》也可以解釋為特殊法與一般法的關(guān)系。

參考文獻：

［1］胡建淼.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國法制出版社，2008：304.

【責(zé)任編輯：趙佳麗】

Accident Investigation of Civil Aircraft in the View of Administration Law

SHEN Pi-feng
（GraduateEducationInstitute，EastChinaUniversityofPoliticsandLaw，Shanghai 200042，China）

Abstract:Obvious defects and conflicts exist in our national legal system on civil aircraft accident investigation. The legislation of the State Council did not comply with the provisions of the Civil Aviation Law，and the Civil Aviation Department went beyond its authority. So in practice，there are many problems in civil aircraft accident investigation，such as problems in system，mechanism and many others. So adjustment should be made in the legislation，law enforcement and judicial aspects，aiming at the fairness of the accident investigation and the realization of law-based governance and administration.

Key words:civil aircraft；accident investigation；legal system

中圖分類號：D912.112

文獻標識碼：A

文章編號：1671 - 5934（2016）02 - 0012 - 05

收稿日期：2016 - 03 - 01

作者簡介：沈劈峰（1973 -），男，江蘇濱海人，博士研究生在讀，研究方向為行政法學(xué)。