高校基建工程實(shí)行代建制管理的SWOT探析

黃今，盛超

（1.惠州學(xué)院后勤基建處；2.惠州學(xué)院審計(jì)處，廣東 惠州 516007）

高校基建工程實(shí)行代建制管理的SWOT探析

黃今1，盛超2

（1.惠州學(xué)院后勤基建處；2.惠州學(xué)院審計(jì)處，廣東 惠州 516007）

本文從高?；üこ檀ㄖ频腟WOT分析入手，詳細(xì)分析了高?；üこ虒?shí)行代建制管理存在的問題及可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，提出了有針對(duì)性控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策實(shí)現(xiàn)拓寬高?；üこ坦芾砟Ｊ筋I(lǐng)域，提高管理效益。

高?；?；代建制；SWOT分析

1 序言

代建制是從國外的工程項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)理制引進(jìn)而來，這種工程項(xiàng)目建設(shè)的管理模式最早出現(xiàn)在美國，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，其管理理論和實(shí)踐不斷發(fā)展完善，已被歐美國家廣泛采用。我國從1993年廈門市首次引入代建制，政府通過公開招標(biāo)或直接委托等方式，將政府投資建設(shè)的工程項(xiàng)目委托給項(xiàng)目管理公司，由項(xiàng)目管理公司代替政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)我國工程建設(shè)項(xiàng)目管理模式的重大變革，徹底打破了政府在工程建設(shè)過程中，集投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的傳統(tǒng)工程項(xiàng)目建設(shè)管理模式。近年來，隨著高?；üこ添?xiàng)目的不斷增加，代建制模式也被越來越多的高校使用。但作為一種新型的工程建設(shè)管理制度，代建制的使用還不成熟，代建制與中國國情的實(shí)際相結(jié)合仍處在實(shí)踐探索時(shí)期，本文從高校基建工程代建制的SWOT分析入手，詳細(xì)分析了高?；üこ虒?shí)行代建制管理存在的問題及可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，提出了有針對(duì)性控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策實(shí)現(xiàn)拓寬高校基建工程管理模式領(lǐng)域，提高管理效益。

2 高校基建工程代建制的SWOT分析

SWOT分析方法，就是將與研究對(duì)象緊密相關(guān)的各種優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）、機(jī)會(huì)（Opportunities）、挑戰(zhàn)（Threats）進(jìn)行綜合分析，尋求出發(fā)揮優(yōu)勢(shì)因素，克服弱點(diǎn)因素，利用機(jī)會(huì)因素，化解威脅因素的辦法。

2.1 S-優(yōu)勢(shì)分析。

2.1.1 專業(yè)化及規(guī)范化的管理有利于項(xiàng)目的實(shí)施。代建制的本質(zhì)是尋求專業(yè)項(xiàng)目管理公司替代投資方—高校對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資、進(jìn)度、質(zhì)量全方位的管理[1]。工程項(xiàng)目建設(shè)涉及多個(gè)專業(yè)和領(lǐng)域的復(fù)雜系統(tǒng)性工程，且一般建設(shè)項(xiàng)目的周期比較長，從項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃的前期決策階段、到項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)及施工過程的實(shí)施階段，以及項(xiàng)目交付使用及質(zhì)量保修階段，往往是有跨年度的長期工程，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位和人員的要求比較高，不僅要求有專業(yè)化的配套工程專業(yè)技術(shù)人員，而且要求管理單位有配套的質(zhì)理管理體系和行之有效的投資控制體系，以及完善的工程進(jìn)度控制措施，和規(guī)范化的工程管理制度。雖然我國絕大多數(shù)的高校均有專設(shè)工程基建管理機(jī)構(gòu)，但與專業(yè)的項(xiàng)目代建管理公司相比，無論是專業(yè)人員的配備還是相應(yīng)管理體系的配套均存在較大的差距，對(duì)整個(gè)工程建設(shè)全過程中環(huán)節(jié)控制存在管理不夠規(guī)范、專業(yè)化程度不高的缺點(diǎn)，難以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目管理的最佳效果。通過招投標(biāo)或直接委托等方式選擇的專業(yè)的、規(guī)范的項(xiàng)目管理公司，由項(xiàng)目管理公司實(shí)施全過程的代建管理，高?？芍苯颖O(jiān)督工程的實(shí)際效果，有利于項(xiàng)目建設(shè)管理的專業(yè)化、規(guī)范化實(shí)施，即達(dá)到工程的控制預(yù)期目標(biāo)。

2.1.2 集中式的管理，有利于提高管理效率。在我國現(xiàn)行制度下，公立高校依舊是行政體制特色十分濃厚的事業(yè)單位，一直以來，極具行政特色高校管理制度，使得高校各個(gè)項(xiàng)目決策程序較長，涉及到內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)多，每一個(gè)大型項(xiàng)目的決策不僅基建管理部門要主導(dǎo)，其相關(guān)聯(lián)的資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)督等內(nèi)部管理部門均要求參與，無形之中就延長了項(xiàng)目管理和實(shí)施過程的決策鏈條。代建制的引入，僅在項(xiàng)目代建單位的選取階段涉及相關(guān)內(nèi)部管理單位的決策過程，代建單位選取后，工程項(xiàng)目全過程的建設(shè)管理均由代建單位按照其規(guī)范管理程序進(jìn)行決策管理，管理責(zé)任集中到代建單位，高校作為投資方，僅由基建管理部門作為高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成果進(jìn)行監(jiān)督，減少項(xiàng)目管理及決策程序鏈條，有利于提高項(xiàng)目的管理效率。

2.1.3 實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)分離，有利于預(yù)防腐敗發(fā)生。長期以來，高校基建工程是一個(gè)腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的領(lǐng)域，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，多數(shù)高校腐敗案件發(fā)生與高?；üこ谈瘮∮嘘P(guān)，基建領(lǐng)域防腐也是高校預(yù)防腐敗的重中之重的工作。在引入代建制以前，我國主要建設(shè)工程管理制度就是以投資方即業(yè)主為主體的集投資、建設(shè)、管理、使用多位一體的建設(shè)管理模式，這種模式主要缺陷就是建與管不分離，權(quán)力過于集中，容易滋生腐敗。高校基建管理名義上是由多個(gè)部門如資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)甚至于紀(jì)委參與的多元管理體系，實(shí)際上工程項(xiàng)目管理的主導(dǎo)地位仍然在基建管理部門。致使基建管理部門權(quán)限過大，相關(guān)部門監(jiān)管不到位的現(xiàn)象仍是當(dāng)前高校基建管理模式主要弊端。引入代建制模式以后，高?；ü芾聿块T從原來的建設(shè)項(xiàng)目的主要管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目管理的監(jiān)管部門，對(duì)代建單位工程管理的成果進(jìn)行監(jiān)督管理，分解了高?；ü芾聿块T的權(quán)力，有利于預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 W—劣勢(shì)分析。

2.2.1 代建成本較高。代建制就是投資方以委托管理的方式確定專業(yè)項(xiàng)目管理公司對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理，代建管理合同價(jià)按項(xiàng)目總投資的累計(jì)費(fèi)率計(jì)價(jià)。自從推薦實(shí)施代建制以來，各省市均制定了與本地相適應(yīng)的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從政府管理的角度來看，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有其合理性，因政府投資的項(xiàng)目，在以前的管理模式，均要成立相應(yīng)專門的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員的辦公經(jīng)費(fèi)、工資、差旅費(fèi)、福利費(fèi)等均從其支出，采用代建制以后，項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不存在了，這部分主要費(fèi)用節(jié)省了，但作為高?；üこ虂碇v，即使采用代建制，基建管理部門仍然存在，從惠州市實(shí)施代建管理費(fèi)取費(fèi)來看，代建費(fèi)用占到項(xiàng)目總投資的5％，相對(duì)原來建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)用約占總投資的1％-2％來比較，顯然成本較高。

2.2.2 代建效果難以衡量。代建制引入的主要目的是實(shí)現(xiàn)建管分離，引入規(guī)范、專業(yè)的代建管理單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)質(zhì)的管理。但代建單位管理人員素質(zhì)的高低、管理水平的限制，或者代建管理的工程項(xiàng)目過多，沒有足夠的人員對(duì)代建項(xiàng)目的投資、進(jìn)度、質(zhì)量等進(jìn)行有效過程管理，最終效果很難確定與達(dá)標(biāo)。

2.2.3 代建制缺乏激勵(lì)約束機(jī)制。目前，我國代建制仍處在廣泛探索和實(shí)踐階段,對(duì)代建單位的管理沒有一套成熟的管理辦法，各省市也沒有比較通行的、成熟代建管理標(biāo)準(zhǔn)合同。在對(duì)代建單位的管理仍處在各自經(jīng)驗(yàn)管理之上，同時(shí)由于投資方不愿意放權(quán)的潛在需求，對(duì)代建單位的激勵(lì)、約束機(jī)制缺失或要求不嚴(yán)，導(dǎo)致投資方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施缺乏有效控制，甚至由于代建合同管理的不規(guī)范，出現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目最終實(shí)際被代建單位綁架的風(fēng)險(xiǎn)，造成投資、進(jìn)度、質(zhì)量的失控現(xiàn)象。

2.3 O—外部機(jī)遇分析

2.3.1 開放的高?；ōh(huán)境給代建制帶來發(fā)展機(jī)遇。公立高校雖然帶有濃厚的行政制度的色彩，但高校畢竟不同于國家、社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，其開放的程度遠(yuǎn)高于政府。在政府積極推行投資管理體制改革的大環(huán)境下，代建制是一種行之有效的投資、建設(shè)、管理、使用分離的新型建設(shè)項(xiàng)目管理模式，更容易被市場所接受。開放的高?；ü芾憝h(huán)境為政府推行代建制提供了現(xiàn)實(shí)的可能性，給代建制發(fā)展帶來了廣闊的空間。

2.3.2 多樣性的項(xiàng)目和多元化的管理目標(biāo)給代建制的發(fā)展提供了機(jī)遇。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，國家對(duì)公辦高?；üこ痰耐度胍苍絹碓酱螅咝；?xiàng)目的種類也在不斷增多，各類建筑物功能、建筑的樣式越來越復(fù)雜，傳統(tǒng)簡單實(shí)用的建筑難以滿足現(xiàn)代化高等學(xué)校發(fā)展的需要。追求建筑形式的多樣性，突出建筑特色越來越成為現(xiàn)代建筑的發(fā)展需求，高校的建筑也不例外，風(fēng)格各異的教學(xué)大樓，功能齊全的實(shí)驗(yàn)大樓，古色古香的圖書館，高標(biāo)準(zhǔn)的體育場館等使得對(duì)項(xiàng)目管理要求越來越高，而高?；ü芾頇C(jī)構(gòu)人員少、各專業(yè)人員無法配置齊全等問題日益突出，即使是同一類項(xiàng)目，也由于其管理目標(biāo)和需求的不同，項(xiàng)目管理的多樣性特征也更加凸顯出來，使得代建制有了迅速占領(lǐng)高校基建管理市場的可能性。

2.3.3 預(yù)防腐敗的高標(biāo)準(zhǔn)要求為高?；▽?shí)行代建制提供了發(fā)展機(jī)遇。在越來越嚴(yán)格的反腐形式之下，高校基建管理部門對(duì)基建工程管理過程中腐敗發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)更加強(qiáng)烈，在傳統(tǒng)建設(shè)管理模式之下，使得高?；ü芾聿块T成為高校反腐的關(guān)鍵部門和重點(diǎn)對(duì)象。代建制的引入，基本實(shí)現(xiàn)了投資、建設(shè)、管理的分離，原來的高?；ú块T從建設(shè)項(xiàng)目的直接管理者轉(zhuǎn)化為高校對(duì)代建單位的監(jiān)督者，不但日常工作內(nèi)容大大的削減，而且很大程度上轉(zhuǎn)移既有建設(shè)項(xiàng)目管理模式下基建管理部門的風(fēng)險(xiǎn)，成為一種全新高新基建管理部門規(guī)避基建管理風(fēng)險(xiǎn)一種選擇，為代建制的發(fā)展提供發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.4 T—外部挑戰(zhàn)分析

2.4.1 缺少相應(yīng)法律法規(guī)的支撐。代建制在我國已有近30單的推廣應(yīng)用，但至今仍然處在一個(gè)摸索研究的階段，并沒有形成比較統(tǒng)一的代建制法律法規(guī)支撐體系。目前建設(shè)工程領(lǐng)域的法律法規(guī)較多如建筑法、規(guī)劃法、招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購法等，涉及范圍廣，內(nèi)容全面，卻沒對(duì)代建制進(jìn)行規(guī)范的法律條文，使得代建制缺少法律體系的支撐。從推廣使用代建制至今，從國家到地方政府，只有行政規(guī)定層面的制度，僅能算作是一種管理制度推薦使用，這使得代建制在實(shí)際應(yīng)用中存在著諸多法律問題難以界定的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。在實(shí)際的項(xiàng)目管理過程中，按照我國現(xiàn)代建設(shè)法律法規(guī)體系，建設(shè)項(xiàng)目諸多建設(shè)項(xiàng)目文件的申報(bào)、批復(fù)、許可仍需要建設(shè)方進(jìn)行辦理，無法真正做到代建人全過程代建工作。與此同時(shí)，代建人和委托人之間的主體關(guān)系不明確，難以避免越權(quán)干預(yù)的行為，代建人無法正常履行代建職責(zé)，代建人的實(shí)際責(zé)權(quán)利難以保證，代建人最終淪為委托人管理者的代言人而已，其結(jié)果不僅影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，而且也會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)的最終管理目標(biāo)。

2.4.2 代建制管理易造成各方權(quán)責(zé)不明確，淪為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具

代建制主客體之間是合同關(guān)系，適用于合同法的約定，這與民法之中代理行為的權(quán)責(zé)約定有明顯的不同，在民法之中權(quán)責(zé)約定是代理人行為的后果應(yīng)該由委托人來承擔(dān)，而在當(dāng)前比較通行代建管理合同中，對(duì)代建主客體之間責(zé)任約定并不規(guī)范，各省市均有其各自規(guī)定，但其共同點(diǎn)主要在于一種情況是代理合同主客體雙方權(quán)責(zé)過于簡單，在合同的履行過程中，權(quán)責(zé)并不明確，這種情況之下，受我國建筑市場屬于投資方或在建設(shè)方市場大環(huán)境下，代建制的實(shí)際管理者仍然屬于投資方或建設(shè)方，代建方淪為投資方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具。另一種情況是受投資方或建設(shè)市場的制約，代建方為承攬到代建合同，在代理合同約定中承擔(dān)全部管理的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)雙方義務(wù)的不對(duì)等，對(duì)項(xiàng)目的管理影響可想而知。

2.4.3 代建市場依舊帶有行政管理的影子，而代建行業(yè)總體上素質(zhì)不高。由于代建制是從國外引入的一種項(xiàng)目管理模式，對(duì)于我國的建筑市場來講仍然是一種新型的產(chǎn)業(yè)，存在較多的法律和政策的不確定性因素，一般企業(yè)對(duì)代建積極性并不高，而政府為強(qiáng)制推行代建制，出于某種方面原因的考慮，大多數(shù)的省市成立專門代建管理局或類似機(jī)構(gòu)，而從這種機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，它依然是屬于政府下屬的行政機(jī)構(gòu)，依舊帶著行政管理的影子，并不是真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)下代建單位。在當(dāng)前我國尚未形成成熟的工程建設(shè)代建市場形勢(shì)下，市場的準(zhǔn)入機(jī)制還不完善，對(duì)代建機(jī)構(gòu)的管理、技術(shù)、抗風(fēng)險(xiǎn)和專業(yè)能力缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤和評(píng)價(jià)，一些新生代建管理單位的經(jīng)驗(yàn)不足、復(fù)合型人才缺乏、管理水平偏低、綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，致使代建機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理水平難以保證[2]。

3 結(jié)語

代建制這種建設(shè)項(xiàng)目管理模式的引入，是政府建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用多位一體分離的一條有效途徑，也越來越被更多的政府投資項(xiàng)目的管理，引入到高?；?xiàng)目的管理程序中也是一種項(xiàng)目管理模式的有益探索。通過上文的分析，充分探討了代建制在高?；üこ坦芾淼闹袃?yōu)勢(shì)、面臨的問題、發(fā)展的機(jī)遇和產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。代建制引入高?；üこ淌欠裾嬲欣诠こ添?xiàng)目的管理，實(shí)現(xiàn)高校資金的有效使用，達(dá)到工程建設(shè)項(xiàng)目投資、進(jìn)度、質(zhì)量三者最優(yōu)化組合的管理目標(biāo)，仍然值得我們進(jìn)行更深入的研究。在當(dāng)前代建制法律法體系不完善、代建主客體雙方責(zé)任難以界定的形勢(shì)下，要制定完善代建制的法律體系，加強(qiáng)代建制的權(quán)責(zé)范圍和監(jiān)督，不僅能更好發(fā)揮代建制項(xiàng)目管理模式的優(yōu)勢(shì)，而且避免代建制淪為投資人或業(yè)主規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具。

[1]王霆.政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)踐[M].南京：南京大學(xué)出版社，2012：155-176.

[2]孟慶玲.高校基建工程實(shí)行代建制管理的探析[J].建筑設(shè)計(jì)管理，2015.

[3]劉小敏.代建制下政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督研究[D].廣州：暨南大學(xué)碩士論文，2009.

[4]本書編寫組.政府投資項(xiàng)目集中管理模式創(chuàng)新研究[M].天津：天津大學(xué)出版社，2010：3-52.

[5]孫安禮.我國大型監(jiān)理公司向項(xiàng)目管理公司轉(zhuǎn)變的研究[M].西安建筑科技大學(xué)碩士論文，2009.

[6]黃文財(cái).城市污水處理廠BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制[J].建筑.2011（4）.

SWOT Analysis of Agent-construction Management in University Infrastructure Projects

HUANG Jin1，SHENG Chao2（1.Department of Logistics and Infrastructure；2.Department of Auditing，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong China）

On the basis of SWOT analysis of agent-construction system in university infrastructure projects，this paper analyzes the existing problems and possible risks in the agent-construction management of university infrastructure projects，puts forward targeted risk-controling countermeasures to broaden the pattern field of construction project management in colleges and universities and improve the efficiency of management.

university infrastructure project；agent-construction system；SWOT analysis

F416.9

A

1671-5934（2016）03-0121-03

2016-06-11

黃今（1962-），男，廣東惠東人，工程師，研究方向?yàn)楦咝；üこ坦芾怼?/p>