WTO決策制度下成員集團(tuán)化的理論問題探析

●周躍雪

WTO決策制度下成員集團(tuán)化的理論問題探析

●周躍雪

集體行動的目的是增進(jìn)成員的利益。當(dāng)今世界，國家集團(tuán)化特別是為了經(jīng)濟(jì)合作的集團(tuán)化趨勢明顯。WTO中，發(fā)展中國家數(shù)量和實(shí)力逐漸上升，在傳統(tǒng)“協(xié)商一致”的決策方式下，發(fā)展中國家合理正當(dāng)?shù)慕?jīng)貿(mào)訴求得不到充分體現(xiàn)。多哈回合談判開啟后，發(fā)展中國家成員集團(tuán)化趨勢迅猛，并在“綠屋會議”中發(fā)揮了積極的作用，這些集團(tuán)可以分為議題型集團(tuán)、特征型集團(tuán)、區(qū)域型集團(tuán)。WTO決策制度下成員集團(tuán)化的未來，尤其是集團(tuán)的規(guī)則化或者機(jī)制化，還需要通過更豐富的實(shí)踐來提供支撐。

“協(xié)商一致”WTO集團(tuán)化

自2001年WTO多哈回合開啟以來，WTO成員集團(tuán)化趨勢明顯，特別是發(fā)展中國家成員的集團(tuán)化趨勢很突出，如農(nóng)業(yè)議題中的G20、G33、棉花四國、熱帶產(chǎn)品集團(tuán)、轉(zhuǎn)型低收入國家成員集團(tuán)；非農(nóng)議題中的工業(yè)品市場準(zhǔn)入十一國集團(tuán)、“第六段”集團(tuán)；特征集團(tuán)中的G90、最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)、弱小經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)、“第十二條”集團(tuán)；區(qū)域談判集團(tuán)中的亞洲發(fā)展中國家成員集團(tuán)、非洲集團(tuán)、非洲、加勒比和太平洋國家集團(tuán)以及其他國際組織如南方共同市場等。這些由成員組建的集團(tuán)是成員有效參與到WTO談判和決策的重要途徑，在實(shí)踐中發(fā)揮著積極作用。從成員集團(tuán)化的效果來看，發(fā)展中國家成員集團(tuán)化明顯增強(qiáng)了其整體在WTO決策機(jī)制中的談判分量和實(shí)力，打破了由傳統(tǒng)貿(mào)易強(qiáng)國把持談判進(jìn)程的傳統(tǒng)。

一、國家集團(tuán)化的理論分析

（一）國家集團(tuán)化的動因

從根本上講，組建國家集團(tuán)是一種以國家為主體的集體行動。對任何集體行動系統(tǒng)研究的邏輯起點(diǎn)是集體行動的目的或者動因。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，大多數(shù)集體行動都是為了增進(jìn)成員的利益。不去增進(jìn)成員利益的集團(tuán)將會消亡。亞里士多德曾寫道，人們?yōu)榱双@得特別的好處，通過為生活的目的提供某些特別的東西而聚在一起，同樣，政治集團(tuán)是為它所帶來的好處而自發(fā)聚在一處并繼續(xù)存在下去?，F(xiàn)代政治學(xué)“集團(tuán)理論”的奠基人阿瑟·本特利一語道破言：“不存在沒有利益的集團(tuán)。”工會被期待為員工爭取更高的工資和更好的工作條件；卡特爾被期待為企業(yè)爭取到更優(yōu)的價格；公司被期待增加股東的紅利；國家被期待提高公民的福祉。此外，集體行動可以獲得單獨(dú)行動所不能得到的公共資源或者物品，這也是合作的動機(jī)。

從國際關(guān)系理論的角度分析，現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為，國際社會處于無政府狀態(tài)，國家是其中最重要的行為主體，“權(quán)力”與“國家利益”是國際關(guān)系變化的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟(jì)是依附于國家政治目的之下的。然而現(xiàn)實(shí)主義同樣也承認(rèn)“非國家行為者”（包括國家集團(tuán)、國際組織等）的重要性，主張建立“國際機(jī)制與制度”來調(diào)和國家之間的利益并規(guī)范國家的行為，進(jìn)而將國際合作制度化，使其得以在無霸權(quán)的環(huán)境下延續(xù)，以降低交易成本、減少沖突。自由主義認(rèn)為國際經(jīng)濟(jì)合作必須以相互利益為基礎(chǔ)，特別是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)福祉”及“維護(hù)政策自主”。作為一種高度機(jī)制化的國家集團(tuán)，自由主義對國際組織的評價持鼓勵的態(tài)度。國際組織的成立是以解決問題、提供功能服務(wù)、信息交換和追求共同利益為動力與目標(biāo)的：第一，國際組織可以突破安全困境的疑慮，提供一個自由觀念市場，以培養(yǎng)或發(fā)展共同價值與準(zhǔn)則，而不一定需要霸權(quán)或強(qiáng)權(quán)的主導(dǎo)；第二，國際組織可以通過制度的建立，使合作繼續(xù)，成為一種持續(xù)性與獨(dú)立性的行為，并對行為者產(chǎn)生影響；第三，國際組織降低了國家交往的成本，提高了效率。

（二）國家集團(tuán)與國家聯(lián)盟

在當(dāng)前的全球治理中，各種Group，即國家集團(tuán)不斷涌現(xiàn)，如G20、G7、G8等。國際關(guān)系中出現(xiàn)“G化”現(xiàn)象并由此提出“G外交”或者“G身份”問題，甚至認(rèn)為“G身份”在一定程度上是衡量一個國家國際地位的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐和理論中，國家聯(lián)盟的概念比國家集團(tuán)的概念出現(xiàn)得早，兩者之間有著緊密的關(guān)系。

關(guān)于“國家聯(lián)盟”的定義有很多，英語中的“coalition”、“alliance”、“bloc”、“alignment”、“pact”、“entente”都表示不同程度的合作關(guān)系。從嚴(yán)格意義上講，國家集團(tuán)屬于國家聯(lián)盟的范疇，表示國家基于某種目的的合作關(guān)系。但是，國際聯(lián)盟的含義多為狹義，即軍事安全領(lǐng)域的結(jié)盟，其對照的英文為“alliance”。國家聯(lián)盟的結(jié)成主要是為了共同的安全而建立的防范或者軍事援助的政治性組織。我國的“不結(jié)盟政策”意指不結(jié)成為了安全而以軍事合作和援助為內(nèi)容的協(xié)定，不包括經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的聯(lián)盟、戰(zhàn)略協(xié)商聯(lián)盟等非安全領(lǐng)域的聯(lián)盟。

當(dāng)前國際社會中出現(xiàn)的國家集團(tuán)，尤以發(fā)展中國家組成的集團(tuán)居多。與傳統(tǒng)意義上的國家聯(lián)盟相比，國家集團(tuán)有如下特點(diǎn)：第一，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟往往針對某個國家，而國家集團(tuán)通常以特定議題為基礎(chǔ)，并不針對某個國家；第二，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟的成員比較固定，其成員都是具有相同或者相似意識形態(tài)、發(fā)展水平的國家，而國家集團(tuán)不再以“南北”作為標(biāo)準(zhǔn)，具有開放性，以議題作為連接點(diǎn)，具有工具性質(zhì)；第三，傳統(tǒng)國家聯(lián)盟的主要目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)政治和軍事的安全，而國家集團(tuán)則是以經(jīng)濟(jì)利益為中心；第四，國家聯(lián)盟通常是正式的國際組織，具有正式的協(xié)定，而國家集團(tuán)是臨時和松散的組織，不簽署協(xié)議。

（三）國家集團(tuán)的基本類型

按照國家集團(tuán)的功能，可以將其分為對話集團(tuán)和談判集團(tuán)。對話集團(tuán)的主要功能是為成員國提供溝通和交流的平臺，妥善的解決彼此之間在相關(guān)經(jīng)貿(mào)問題方面的分歧，不集體對外談判，如“金磚國家集團(tuán)”、“二十國集團(tuán)”等；談判集團(tuán)是目前國家集團(tuán)的主要類型，存在于國際組織或者國際會議中。成員圍繞著特定的議題，或者根據(jù)地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、意識形態(tài)等因素組建成集團(tuán)，其要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和發(fā)揮的功能是，通過談判集團(tuán)的組建提高整體實(shí)力以便在對外談判中增加要價能力，如本書研究的WTO體制下的眾多談判集團(tuán)，國際氣候談判中的“基礎(chǔ)四國”、“小島國家聯(lián)盟”等。有些國際組織為了平衡實(shí)力和利益的需要，成員國歸屬于不同的陣營中，在決策權(quán)的分配上注意陣營之間的平衡，如最初UNCTAD中的“七十七國集團(tuán)”、發(fā)達(dá)國家集團(tuán)和計劃經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，實(shí)行集團(tuán)表決制。

在談判集團(tuán)中，又可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)再進(jìn)行細(xì)分。如根據(jù)具體功能，分為議程變動型集團(tuán)、提出建議型集團(tuán)、阻撓型集團(tuán)和談判型集團(tuán)；根據(jù)集團(tuán)的性質(zhì)，有的集團(tuán)具有鮮明的務(wù)實(shí)色彩，它們不是出于對相同的意識形態(tài)和共同的身份而是以自我利益實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，往往僅有工具性質(zhì)，專注于解決某一領(lǐng)域中的特定問題，有的集團(tuán)則是建立在共同的意識形態(tài)或者政治價值觀上，是志同道合國家的集合；根據(jù)集團(tuán)的團(tuán)結(jié)程度，分為組織嚴(yán)密型集團(tuán)和組織松散型集團(tuán)。

二、WTO決策制度與成員集團(tuán)化

GATT/WTO的決策制度是導(dǎo)致成員集團(tuán)化的制度根源。從GATT時代，多邊貿(mào)易體制的決策模式一直沿用“協(xié)商一致”方式，投票表決制度幾乎被虛置?！皡f(xié)商一致”與傳統(tǒng)投票表決方式相比，更加注重通過協(xié)商達(dá)成一致的過程，即多邊貿(mào)易談判的過程。在這個過程中，各成員提出動議，彼此進(jìn)行協(xié)商和談判，最終取得基本“一致”，如果在全體大會上沒有成員明確表示反對，那么共識即達(dá)成。然而，這個充斥著利益博弈的談判過程一直缺乏明確的程序和規(guī)則，實(shí)踐中貿(mào)易大國長期通過“綠屋會議”、“主要供應(yīng)國原則”等非正式談判模式主導(dǎo)和把持談判進(jìn)程，從動議提出到議題設(shè)置再到相關(guān)議題的文案形成無不烙印著“權(quán)力導(dǎo)向”的痕跡。隨著更多發(fā)展中國家參與到多邊貿(mào)易體制，尤其是巴西、印度、中國等發(fā)展中大國成員的壯大，WTO決策過程中的“權(quán)力結(jié)構(gòu)”開始發(fā)生變化，發(fā)展中國家通過組建談判集團(tuán)的方式打破美國、歐盟國家、日本等貿(mào)易強(qiáng)國“壟斷”多邊貿(mào)易談判的傳統(tǒng)格局，要求將發(fā)展中國家共同的利益訴求更多的納入到WTO多邊貿(mào)易協(xié)定中，從而分享國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的紅利。

“綠屋會議”是受到發(fā)展中國家質(zhì)疑最多的非正式磋商機(jī)制?！熬G屋會議”的本質(zhì)特點(diǎn)是排他性。之所以產(chǎn)生“綠屋會議”，一方面是為了提高“協(xié)商一致”下的談判效率，另一方面更是發(fā)達(dá)國家成員借以實(shí)現(xiàn)對GATT/WTO談判進(jìn)程和方向控制的手段。“綠屋會議”傳統(tǒng)在早期是完全由“四方國”主導(dǎo)的，鮮有發(fā)展中國家被邀請參與。它是誕生多邊貿(mào)易紀(jì)律的重要場所：有限的幾個發(fā)達(dá)國家在此會議中就相關(guān)議題的規(guī)則達(dá)成一致，在全體會議通過后成為所有締約方共同遵循的“游戲規(guī)則”。WTO成立以后，“綠屋會議”在參與度方面改善了很多，其動力便是發(fā)展中國家成員集團(tuán)化繁榮發(fā)展。多哈回合開啟后，“綠屋會議”的參與者得到擴(kuò)充，阿根廷、巴西、智利、中國、哥倫比亞、埃及、印度、韓國、墨西哥、巴基斯坦、南非等成為“綠屋會議”的發(fā)展中國家成員代表，經(jīng)常被邀請參加相關(guān)議題的討論。他們中間很多都是發(fā)展中國家談判集團(tuán)的成員和代表，如中國、印度、巴基斯坦、墨西哥、埃及、南非是G20成員；印尼、馬來西亞、牙買加、肯尼亞、毛里求斯是G33成員；加拿大、澳大利亞、新西蘭是凱恩斯集團(tuán)成員；瑞士、挪威、日本、韓國為G10成員；歐共體代表27個成員國；牙買加同時是G33、G90和島國集團(tuán)成員；肯尼亞同時是G33、G90成員；毛里求斯同時是G33、G90、弱小經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)和島國集團(tuán)成員；貝寧是棉花四國的代言人；巴西是G20的代言人；印尼是G33代言人等。應(yīng)該說，發(fā)展中國家談判集團(tuán)產(chǎn)生的最核心動因和目的就是為了提升發(fā)展中國家成員在“綠屋會議”中的存在感。

WTO中的主要談判集團(tuán)及其類型表

發(fā)展中國家成員逐漸學(xué)會利用規(guī)則，以談判集團(tuán)方式打破發(fā)達(dá)國家成員的“一言堂”。在談判集團(tuán)內(nèi)部，成員之間彼此協(xié)調(diào)立場，在相關(guān)議題上至少擁有一個共同的立場和訴求；在集團(tuán)外部，成員推選一個協(xié)調(diào)人或者談判小組代表本集團(tuán)參與WTO“綠屋會議”，將共同的訴求通過協(xié)調(diào)人傳達(dá)到“綠屋會議”上，協(xié)調(diào)人還要及時反饋會議的內(nèi)容，和集團(tuán)內(nèi)成員進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，以備擬定下一步方案。

三、WTO決策制度下成員集團(tuán)的基本類型

根據(jù)上述國家集團(tuán)的基本類型，WTO決策制度下的成員集團(tuán)可以分為以下幾種類型（參見“WTO中的主要談判集團(tuán)及其類型表”）。

議題集團(tuán)是以某一議題作為集團(tuán)建立的依據(jù)，成員在該議題上擁有共同或者相似的立場，以集體的行動獲得共同追求的談判結(jié)果。如G20就是發(fā)展中國家成員就農(nóng)業(yè)談判的核心問題共同起草文件和提案，要求發(fā)達(dá)成員大幅度減少國內(nèi)支持，全面取消出口補(bǔ)貼并賦予發(fā)展中成員特殊和差別待遇。該集團(tuán)不僅包括發(fā)展中國家成員，還包括非洲集團(tuán)、最不發(fā)達(dá)成員集團(tuán)以及非洲、加勒比、太平洋地域中的部分成員。再如G33，即發(fā)展中國家成員特殊產(chǎn)品和特殊保障機(jī)制33國集團(tuán)，其強(qiáng)調(diào)特殊農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)該作為市場準(zhǔn)入的例外，免于削減關(guān)稅和擴(kuò)大關(guān)稅配額，并適用特殊保障機(jī)制防止進(jìn)口產(chǎn)品的沖擊等。

特征集團(tuán)是由具有相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者共同意識形態(tài)的國家組建的集團(tuán)。特征集團(tuán)一般不受某個或幾個議題的限制，是綜合性的談判集團(tuán)。在WTO中主要存在4個特征集團(tuán)：最不發(fā)達(dá)成員集團(tuán)、弱小經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)、G90、“第十二條”集團(tuán)，其中最不發(fā)達(dá)國家集團(tuán)、G90、弱小經(jīng)濟(jì)體集團(tuán)的共同點(diǎn)是都由發(fā)展中國家成員和最不發(fā)達(dá)國家成員組成?？梢娺@些國家在很多方面長期存在共同的利益和訴求，很明顯與發(fā)達(dá)國家成員形成對立。

區(qū)域集團(tuán)可以分為兩種，一種是傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)的WTO成員為了參與WTO的談判和決策活動而專門建立的集團(tuán)，如非加太集團(tuán)、非洲集團(tuán)等；還有一類是已經(jīng)存在的區(qū)域國際組織，以自己的名義提案，代表本組織的成員國參與談判，如東盟、APEC和南方共同市場。區(qū)域性的談判集團(tuán)和特征集團(tuán)相同，不以具體議題為基礎(chǔ)，其提案內(nèi)容多樣，是綜合性的談判集團(tuán)，可以就區(qū)域內(nèi)成員都關(guān)心的任何議題提出議案。

WTO決策過程中出現(xiàn)的談判集團(tuán)是多邊貿(mào)易談判實(shí)踐的產(chǎn)物，以上本文試圖從國家集團(tuán)化理論、類型、WTO決策制度根源等角度解釋這種現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展。然而，WTO成員集團(tuán)化未來的發(fā)展趨勢，尤其是它是否應(yīng)該并且能夠在WTO決策制度下進(jìn)一步機(jī)制化或者規(guī)則化，則需要通過更加豐富的實(shí)踐來提供經(jīng)驗支撐。

（本文系2012年國家社科基金重點(diǎn)項目“WTO體制中成員集團(tuán)化法律問題研究”〈批準(zhǔn)號：12AFX017〉的階段性成果）

（作者單位：西南科技大學(xué)法學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）