績效視角下的最低生活保障制度探究

●蒙圓圓

績效視角下的最低生活保障制度探究

●蒙圓圓

最低生活保障制度是社會救助體系的核心，直接關(guān)系到居民基本生存與生活，其政策績效在于實現(xiàn)其公平性與效率性。本文在回顧我國最低生活保障制度的發(fā)展歷程、了解當(dāng)前最低生活保障制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析最低生活保障制度的運行機(jī)制及績效，即公平性與效率性的體現(xiàn)，從績效視角出發(fā)，借鑒國外發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗，提出我國最低生活保障制度的改善建議。

最低生活保障績效公平性效率性

我國的最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活水平為目的，科學(xué)合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由政府對家庭實際人均收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民給予差額補(bǔ)助的制度，是中國社會救助體系的核心。最低生活保障制度具有三個特點：其一，底線性，即保證居民（農(nóng)民）基本生活的生活費用補(bǔ)貼；其二，差額性，即為貧困人口提供差額救濟(jì)補(bǔ)助；其三，臨時性，即原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超過了規(guī)定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，則不再享受最低生活保障救濟(jì)。最低生活保障制度的重要性及特點對其實施和成效都有較高的要求，因此探究我國最低生活保障發(fā)展歷程，著眼于提高最低生活保障的績效，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，提出我國最低生活保障制度設(shè)計的改善方向，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國最低生活保障的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代以前，我國根據(jù)救濟(jì)對象類型實行差別救濟(jì)。20世紀(jì)80年代以來，不少地方紛紛探索救濟(jì)方式的改革。1993年上海市在全國率先建立最低生活保障制度，至1996年在全國范圍內(nèi)鋪開。1999年9月，《城市居民生活最低保障條例》經(jīng)國務(wù)院審定并于同年10月1日在全國施行，意味著城市居民最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)全面推行。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。2007年中共中央1號文件（即《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》）又明確提出，要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，并強(qiáng)調(diào)指出，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。至2007年底，全國31個省區(qū)市的所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都出臺了農(nóng)村最低生活保障政策，普遍建立和實施了農(nóng)村最低生活保障制度。

結(jié)合近幾年最低生活保障制度的實施與開展，我國最低生活保障發(fā)展現(xiàn)狀如下：

（一）基本建立全面最低生活保障制度，保障功能擴(kuò)張

我國在全國范圍內(nèi)先后全面推行城市居民、農(nóng)村最低生活保障制度，普遍建立和實施了最低生活保障制度。最低生活保障的保障范圍的初衷是針對下崗職工，后來保障范圍覆蓋為低收入人口，目前全國城鄉(xiāng)低保對象基本穩(wěn)定在7500萬人左右，符合條件的困難群眾總體實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。從保障方式來看，最低生活保障最初是單一臨時補(bǔ)助，但隨著最低生活保障成為長期性政策后，它的作用在社會救助中逐漸被固化和核心化。2004年后，我國的社會救助制度，構(gòu)建成為以最低生活保障為基礎(chǔ)，配套醫(yī)療、教育、住房等專項救助的組合制度，這使得最低生活保障的功能外延得到極大擴(kuò)張。

（二）各地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不一，地區(qū)、城鄉(xiāng)差異明顯

我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，由地方政府（縣級以上）按照當(dāng)?shù)鼐S持居民、村民基本生活所必需的費用確定。當(dāng)?shù)厝嗣裾梢愿鶕?jù)城鄉(xiāng)差別，分別確定、執(zhí)行不同的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，對最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做適時調(diào)整。比較2015年31個地區(qū)執(zhí)行的城市、農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)不難看出，我國各地目前最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不一，地區(qū)之間、地區(qū)中城鄉(xiāng)之間差異十分明顯。地區(qū)之間，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)最高的是上海市，達(dá)790元/月，而南寧市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不足300元/月。31個省會城市中，除北京、上海等6個城市的城市、農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已統(tǒng)一，其余25個城市的城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)差異明顯。2015年各地城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)情況詳見表1。

表1 2015年各地城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)表

（三）部分城市率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)“并軌”，城鄉(xiāng)差距逐步彌合

2015年以來，上海、北京、南京等多地相繼調(diào)整城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的“并軌”。上海城鄉(xiāng)“低保”標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為每人每月790元，其中城鎮(zhèn)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)提高11.27%，農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)提高27.42%；北京城鄉(xiāng)“低保”標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整至每人每月710元，南京城鄉(xiāng)“低?！苯y(tǒng)一提高到每人每月700元。同時，一些地區(qū)正在醞釀實現(xiàn)城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其中，長沙市已開展城鄉(xiāng)“低保”標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的試點區(qū)；廣州市民政局則向社會公開征求意見。多地實現(xiàn)城鄉(xiāng)“低?！睒?biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，是社會救助實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體體現(xiàn)，有助于打破城鄉(xiāng)二元壁壘，保障民生底線公平，讓更多困難群眾享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

二、最低生活保障的運行機(jī)制與績效體現(xiàn)

（一）最低生活保障制度的運行機(jī)制

最低生活保障制度的運行機(jī)制可以分為三個環(huán)節(jié)，包括前期家庭準(zhǔn)入、中期動態(tài)管理及后期退出機(jī)制。家庭準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，主要是依據(jù)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，對申報的家庭進(jìn)行是否符合“低?！贝鰲l件的資格認(rèn)定程序。動態(tài)管理環(huán)節(jié)則主要對準(zhǔn)入后的家庭進(jìn)行補(bǔ)助的發(fā)放，同時對“低保戶”進(jìn)行基于準(zhǔn)入后的資格監(jiān)督，對“低保戶”資格進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督以及保障對象的調(diào)整。后期的退出機(jī)制則依賴于最低生活保障制度自身的退出機(jī)制設(shè)計以及其他就業(yè)、培訓(xùn)等配套措施以促進(jìn)就業(yè)，推進(jìn)“低保戶”的退出。在家庭準(zhǔn)入審核及動態(tài)管理環(huán)節(jié)中，往往采取公示程序，不可避免地帶來“福利污名”效應(yīng)。所謂福利污名，表現(xiàn)為對申請低保戶進(jìn)行資格審查的工作程序，產(chǎn)生了生存權(quán)維護(hù)對“尊嚴(yán)”的擠出現(xiàn)象。然而公示程序能形成有效的社會監(jiān)督，降低政府的審核及監(jiān)督成本，促使最低生活保障制度在社會監(jiān)督下趨于透明，最終保障享受該項救助政策的群眾的公平性。而從動態(tài)管理至退出機(jī)制的實現(xiàn)，則是克服福利依賴的過程。福利依賴產(chǎn)生于對最低生活保障救助的負(fù)激勵，主要表現(xiàn)為最低生活保障制度的配套救助措施越完善，受助對象再就業(yè)并退出最低生活保障的激勵就越小。而完善的退出機(jī)制則有利于克服福利依賴，促進(jìn)低收入群體就業(yè)，避免因?qū)崿F(xiàn)公平性而造成效率的缺失。

圖1 最低生活保障制度運行機(jī)制

（二）最低生活保障的公平性

最低生活保障制度實施的目的在于保證家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣孀畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口的基本生活。作為社會救助體系的核心，最低生活保障制度首先要保障其公平性。就廣義的公平而言，最低生活保障的公平性應(yīng)包括兩個方面，其一，滿足最低生活保障資格條件的對象均應(yīng)公平享受最低生活保障救助；其二，最低生活保障救助的對象應(yīng)享受公平的最低生活保障待遇。

最低生活保障制度實施公平性的績效體現(xiàn)在三個方面：保障標(biāo)準(zhǔn)差異合理程度、保障對象資格符合程度、保障范圍廣泛程度。

保障標(biāo)準(zhǔn)差異合理程度，可以理解為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的合理程度，其不僅包括地區(qū)之間的差異合理程度，還包括地區(qū)中城鄉(xiāng)之間的差異合理程度。

保障對象資格符合程度，是指已獲“低保戶”的家庭對最低生活保障的資格與條件的符合程度。這直接關(guān)系著最低生活保障救助資金是否按資金用途有效使用。

覆蓋范圍全面程度，是指最低生活保障覆蓋范圍的全面性。覆蓋全面意味著所有符合最低生活保障條件的家庭均已享受應(yīng)有的保障，不存在應(yīng)保未保的情況。

（三）最低生活保障的效率性

最低生活保障制度實施的效率性更接近于制度實施的效益性概念，其主要體現(xiàn)為對福利依賴的克服，從保障受助群眾的基本生活到推動受助群眾實現(xiàn)再就業(yè)、提高收入水平、承擔(dān)其促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的義務(wù)。

最低生活保障制度實施效率性的績效主要體現(xiàn)在三個方面：受助群眾再就業(yè)水平、受助群眾再就業(yè)收入水平、受助家庭退出比例水平。

受助群眾再就業(yè)水平，是指最低生活保障受助對象在受助期間實現(xiàn)的再就業(yè)水平，包括受助群眾的再就業(yè)人數(shù)比例、再就業(yè)的受助群眾的平均就業(yè)周期。再就業(yè)人數(shù)比例體現(xiàn)受助群眾再就業(yè)的規(guī)模，而再就業(yè)平均周期則體現(xiàn)受助群眾再就業(yè)的速度。

受助群眾再就業(yè)收入水平是從再就業(yè)實現(xiàn)的個人收入水平來體現(xiàn)最低生活保障制度的效率績效的。再就業(yè)收入水平的衡量，可以從實現(xiàn)再就業(yè)的受助群眾平均收入與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的比例關(guān)系來考慮。

受助家庭退出比例水平，是指在退出機(jī)制下通過個人或家庭的努力提高家庭收入到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)之上，最終退出最低生活保障受助范圍的家庭比例。在考核退出比例時，需注意是在原有受助家庭中考慮比例，而不能將新增受助家庭納入其中，否則無法客觀反映績效。

三、最低生活保障國外經(jīng)驗借鑒

在發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家，往往以普遍型的最低收入支持制度為軸心，涵蓋各類社會救助項目，構(gòu)建社會救助體系。本文在經(jīng)驗借鑒上，主要從最低生活保障（收入支持）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、目標(biāo)保障人群資格、家計調(diào)查方式等方面的典型發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗著手。

首先，從最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定來看，大多數(shù)OECD國家遵從使受助者至少獲得“充足的”或“合理的”資源，也有少數(shù)發(fā)達(dá)福利國家把標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在獲得“體面”或得以保持“尊嚴(yán)”的生活上。英國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，由英國中央政府基本按照滿足“充足的”、“合理的”的原則來決定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并由中央政府依據(jù)明確規(guī)定對最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。

從目標(biāo)保障人群資格來看，德國的做法是通過“勞動市場現(xiàn)代服務(wù)第四法案”將失業(yè)救助與社會救助合二為一，所有每天至少可以從事3小時就業(yè)活動的享受救助的人員，不再按失業(yè)救助和社會救助分別管理，而統(tǒng)稱為求職人員基本保障。而最低生活保障的社會救助目標(biāo)保障人群范圍則局限為那些每天沒有能力工作3小時的失業(yè)者和其他特殊救助對象。

從家計調(diào)查方式來看，OECD國家均由專業(yè)的社會調(diào)查工作者進(jìn)行，并依賴其相對發(fā)達(dá)的社會信用體系，從而有效促進(jìn)家計調(diào)查。瑞典在進(jìn)行家計調(diào)查時對家庭單位的界定為“申請者及其配偶與子女”，無論子女是否成年，并且在家計調(diào)查中會將家庭所有資源，無論其性質(zhì)與來源，都納入家庭資源計算，以核定該家庭單位是否符合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。而在家計調(diào)查的管理上，主要以地方管理為主，由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行家計調(diào)查，中央政府參與指導(dǎo)。

在其他經(jīng)驗借鑒上，值得注意的是，OECD大部分國家都考慮了家庭規(guī)模對家庭最低生活保障水平的影響。因為家庭規(guī)模的大小所帶來的規(guī)模效應(yīng)差異較大，不同規(guī)模家庭由于資源共享原因所需最低生活保障資助是不同的。因此OECD國家一般按家庭規(guī)模不同將家庭類型分為單身、夫婦、一對夫婦加一個孩子、一對夫婦加兩個孩子、單親加一個孩子、單親加兩個孩子等不同家庭類型進(jìn)行救助。如比利時將單身作為參考標(biāo)準(zhǔn)，將其值設(shè)定為1。在此基礎(chǔ)上根據(jù)家庭人口規(guī)模設(shè)定等量比例，比如一對夫婦，其參考系數(shù)為1.3；單親加一個孩子，其參考系數(shù)為1.6；單親加兩個孩子，其參考系數(shù)為1.9；一對夫婦加一個孩子，其參考系數(shù)為1.5；一對夫婦加兩個孩子，其參考系數(shù)為1.8；一對夫婦加三個孩子，其參考系數(shù)則為2.3。

四、我國最低生活保障制度完善建議

結(jié)合以上分析，秉持提高最低生活保障政策績效的原則，我國最低生活保障制度可以考慮從以下三個方面借鑒完善。

第一，加強(qiáng)中央政府與省級政府責(zé)任，逐漸彌合地區(qū)間最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距，統(tǒng)一地區(qū)中城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。從最低生活保障的公平性出發(fā)，建議由中央政府確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的支出標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，由省級政府根據(jù)中央確定的預(yù)算發(fā)放制定本省最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，省內(nèi)實行統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，不再區(qū)分不同地級市之間及城鄉(xiāng)之間的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。而因各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異帶來的最低生活保障救助的地方財政負(fù)擔(dān)，則由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付適度彌補(bǔ)。

第二，逐步構(gòu)建社會信用體系，完善家計調(diào)查，提升家庭資格認(rèn)定及資格監(jiān)督的科學(xué)性、有效性、及時性。我國在家計調(diào)查上主要依靠包括居委會、村委會在內(nèi)的基層組織并通過張榜公示等群眾監(jiān)督方式來克服收入和資產(chǎn)調(diào)查的困難，缺乏科學(xué)性與有效性。而家庭資格認(rèn)定及動態(tài)管理中的資格監(jiān)督直接關(guān)系到最低生活保障政策公平效益的實現(xiàn)，因此建議逐步構(gòu)建社會信用體系及專業(yè)的社會調(diào)查工作隊伍，依據(jù)規(guī)范的家計調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行最低生活保障的家計調(diào)查，提升前期家庭資格認(rèn)定及中期動態(tài)監(jiān)管的科學(xué)性、有效性與及時性，使準(zhǔn)入家庭切實符合條件、應(yīng)保盡保。

第三，進(jìn)一步完善退出機(jī)制，降低退出的機(jī)會成本，促進(jìn)受助家庭積極就業(yè)。一方面針對退出機(jī)制本身，可以進(jìn)一步完善放寬退出期限、低保金遞減、生活費用過高時的一票否決等措施；另一方面需引入就業(yè)獎勵機(jī)制，針對有勞動能力的受助對象的其他反貧困政策，比如就業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)組織就業(yè)機(jī)會推薦、資產(chǎn)建設(shè)、勞動力流動等政策，最終可通過鼓勵就業(yè)，降低退出低保的機(jī)會成本，促進(jìn)受助對象實現(xiàn)就業(yè)、提升收入，進(jìn)而提升最低生活保障制度的效率性。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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