蔡繼明：城鎮(zhèn)化化的是人不是地

張軍紅

3月14日、16日，一年一度的兩會(huì)相繼閉幕。在過去的近半個(gè)月里，新型城鎮(zhèn)化、土地制度改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“雙創(chuàng)”等新老話題，成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)和代表們討論的疑難點(diǎn)。李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%。近日，就城鎮(zhèn)化問題，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了第十二屆全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明。

戶籍城鎮(zhèn)化才是真的城鎮(zhèn)化

《經(jīng)濟(jì)》：今年的兩會(huì)，您提到要加快農(nóng)民工市民化的步伐，請(qǐng)您談?wù)劸唧w想法。

蔡繼明：農(nóng)民工市民化是我多年關(guān)注的一個(gè)問題。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，重要的是“化人”不是“化地”。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，去年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，城市戶籍人口比例估計(jì)約為37.5%，二者相差約18個(gè)百分點(diǎn)，這18個(gè)百分點(diǎn)乘以全國(guó)人口數(shù)量，就是我們平時(shí)所說(shuō)的2.6億農(nóng)民工。他們雖然進(jìn)了城，但卻沒有落戶，是被城鎮(zhèn)化的。

近年來(lái)，我國(guó)適齡勞動(dòng)人口的絕對(duì)量正在減少。雖然國(guó)家在生育政策上做了極大調(diào)整——全面開放二胎，但是這一政策起作用至少需要等20年。農(nóng)民工半城市化的現(xiàn)象，加劇了這一現(xiàn)狀。由于不能在城市落戶定居，四五十歲以后，他們就要考慮養(yǎng)老問題，有的又回到了農(nóng)村，人為地減少了有效勞動(dòng)力的供給。所以，要解決勞動(dòng)力短缺問題，應(yīng)優(yōu)先重點(diǎn)考慮進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，讓他們?cè)诔鞘卸ň酉聛?lái)，真正實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化。

大量的農(nóng)民工進(jìn)城，首先要解決的是就業(yè)問題，所以我們要加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和改革。吸收就業(yè)人口最多的是中小企業(yè)，但是，我國(guó)中小企業(yè)破產(chǎn)、死亡的速度非常快，有關(guān)專家測(cè)算，其平均壽命是2.9年，而歐美國(guó)家是12.5年，日本是30年。如何在鼓勵(lì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的同時(shí)，延長(zhǎng)我國(guó)中小企業(yè)的壽命，也是我們需要關(guān)注的問題。

其次，要改善和調(diào)整我國(guó)人口遷移政策。農(nóng)民要進(jìn)城，進(jìn)入哪些城？要不要對(duì)一些城市加以人口限制？這就涉及城鎮(zhèn)化過程中，大、中、小城市如何合理布局的問題。

十六大提出大、中、小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展，在我看來(lái)，協(xié)調(diào)發(fā)展不是同步發(fā)展，要有先、有后、有主、有次。從人口流動(dòng)曲線看，農(nóng)民工進(jìn)城優(yōu)先選擇的是大城市。人們什么時(shí)候會(huì)青睞中小城市？歐美國(guó)家現(xiàn)在出現(xiàn)了“逆城市化”，我國(guó)估計(jì)要到2020年之后，甚至更遠(yuǎn)一點(diǎn)到2050年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右之后，特大城市、超大城市才會(huì)達(dá)到滿負(fù)荷。換言之，目前我國(guó)特大、超大城市的數(shù)量和規(guī)模都有擴(kuò)大的空間，我不贊成限制特大、超大城市的人口數(shù)量，這里集中了最優(yōu)質(zhì)、數(shù)量最多的公共資源，應(yīng)該對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化水平特別是戶籍人口城市化水平的提高做出貢獻(xiàn)。一味地強(qiáng)調(diào)在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶，并不符合世界人口遷徙和城市化的一般規(guī)律，也會(huì)阻礙我國(guó)的城市化進(jìn)程。舉個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為9%，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝跀?shù)量的62%，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相同的發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)人口卻只有5%，最多10%。我國(guó)農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不成比例，意味著存在大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。只有這些數(shù)據(jù)大體匹配之后，工業(yè)化進(jìn)程、城市化進(jìn)程才算基本完成。

第三，建立有助于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化的政績(jī)考核指標(biāo)?，F(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)“三個(gè)掛鉤”，即城市建設(shè)用地下達(dá)指標(biāo)和城市吸收農(nóng)民工落戶人口掛鉤，政府的轉(zhuǎn)移支付和接收的農(nóng)民工數(shù)量掛鉤，城市化建設(shè)重點(diǎn)支持的項(xiàng)目和吸納的農(nóng)村人口掛鉤。我認(rèn)為還有最重要的一點(diǎn)是和政績(jī)考核掛鉤。以第一個(gè)“掛鉤”為例，有的城市將吸收農(nóng)民工所需的財(cái)政支出與建設(shè)用地增加的財(cái)政收入比較后，認(rèn)為不劃算時(shí)，就不會(huì)吸收農(nóng)民工落戶。但如果把吸收多少農(nóng)民工落戶作為政績(jī)考核的指標(biāo)，我認(rèn)為要比前三個(gè)“掛鉤”更有效。

土改要三位一體、城鄉(xiāng)互動(dòng)

《經(jīng)濟(jì)》：除了戶籍制度改革之外，土地制度改革也是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要議題，這也是您一直關(guān)注的話題。在您看來(lái)，應(yīng)該如何推進(jìn)土地制度改革？

蔡繼明：應(yīng)該三位一體、城鄉(xiāng)互動(dòng)地推進(jìn)土地制度改革。去年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行土地改革試點(diǎn)，在此過程中，試點(diǎn)區(qū)域暫時(shí)停止執(zhí)行有關(guān)土地方面的法律。時(shí)隔一年，各種數(shù)據(jù)表明該試點(diǎn)改革的進(jìn)展不盡如人意，尤其是征地制度的改革，推行得非常緩慢。主要原因是什么？依法改革固然重要，但是改革的力度更重要。

這一輪土地改革試點(diǎn)，把“三塊地”分開了，有的試點(diǎn)征收農(nóng)村集體土地，即征地；有的試點(diǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地入市；還有的試點(diǎn)進(jìn)行農(nóng)民居民宅基地改革。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，三塊地是連在一起的。憲法第十條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法征收農(nóng)村集體的土地，并給予補(bǔ)償。注意這里說(shuō)的是“可以”，而不是“必須”。也就是說(shuō)，要想征地必須是為了公共利益，但是為了公共利益未必一定要征地。

如果不能征地，就意味著要占用的農(nóng)村集體建設(shè)土地必須直接“入市”。這里的“入市”有兩重含義，一是進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，也就是十八屆三中全會(huì)所說(shuō)的構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)；二是進(jìn)入城市建設(shè)用地范圍。一個(gè)是市場(chǎng)，一個(gè)是城市。憲法規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有。所以，土地改革不僅是農(nóng)村土地的問題，還涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，二者密切相關(guān)。只要農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，城市土地公有制就必須是國(guó)有和集體兩種并存。這就是“城鄉(xiāng)互動(dòng)”。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市還涉及農(nóng)村宅基地制度改革，如果不改革，入市就是空談。農(nóng)村宅基地制度怎么改？現(xiàn)在的宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸家庭，使用權(quán)只能在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不能在集體所有制之外轉(zhuǎn)讓。也就是說(shuō)，城市居民無(wú)權(quán)購(gòu)買或租用農(nóng)村集體土地上的住房和宅基地。如果嚴(yán)格限制占農(nóng)村建設(shè)用地70%的宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，那么集體建設(shè)用地該怎么入市？所以，三塊地的改革應(yīng)該是三位一體，而且是城鄉(xiāng)互動(dòng)的。