將決定權(quán)交給市場(chǎng)

陸 銘上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

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將決定權(quán)交給市場(chǎng)

陸 銘
上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

理論上并不存在以“承載力”為由控制城市規(guī)模的政策

當(dāng)前有關(guān)特大城市的人口規(guī)模如何決定和調(diào)控，有各種觀點(diǎn)和主張，相關(guān)討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。但要清楚的是，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制應(yīng)該在調(diào)控城市規(guī)模的進(jìn)程中起決定性作用；政府的作用應(yīng)在沒(méi)有價(jià)格機(jī)制的時(shí)候去建立價(jià)格機(jī)制，而在無(wú)法運(yùn)用價(jià)格機(jī)制的領(lǐng)域，再用行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。

城市規(guī)模本質(zhì)上是企業(yè)和居民的選址問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)衡利弊的結(jié)果。城市規(guī)模有其發(fā)展規(guī)律，這一規(guī)律體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，通過(guò)政府掌握的技術(shù)和管理手段來(lái)增加供給，比如通過(guò)西電東輸和西氣東輸增加能源供給。第二，政府可以通過(guò)政策來(lái)減少負(fù)外部性，比如在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負(fù)外部性問(wèn)題時(shí)，征收排污費(fèi)和車(chē)牌稅。同時(shí)，在存在知識(shí)外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域，通過(guò)政策來(lái)增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動(dòng)。

在政府發(fā)揮作用時(shí)，也需要借助價(jià)格機(jī)制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過(guò)公共投資來(lái)增加資源總量時(shí)，應(yīng)對(duì)資源使用者征收與投資相適應(yīng)的費(fèi)用。當(dāng)然，如果政府想在效率基礎(chǔ)上增加平等的目標(biāo)，可對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼，比如實(shí)施階梯型的水價(jià)和電價(jià)。

此外，在出現(xiàn)外部性問(wèn)題時(shí)，需要將市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制與行政手段進(jìn)行最佳的配合。比如管理群租時(shí)，不同環(huán)節(jié)的治理機(jī)制各有不同。有些是有外部性但可以運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)治理的，比如對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題可以運(yùn)用罰款機(jī)制；有些是有外部性但缺乏價(jià)格機(jī)制的，比如公共安全，對(duì)于在群租房?jī)?nèi)實(shí)施違法活動(dòng)的，要通過(guò)法律途徑來(lái)治理。而有些是沒(méi)有外部性的，則應(yīng)該交給市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來(lái)承擔(dān)的，這應(yīng)讓市場(chǎng)根據(jù)供求決定，而不應(yīng)是行政干預(yù)的目標(biāo)。

事實(shí)上，用行政手段控制城市規(guī)模弊大于利。在城市規(guī)模的決定這一問(wèn)題上，有兩個(gè)思維誤區(qū)影響著政策制定：第一，人為地設(shè)定城市的“承載力”缺乏理論基礎(chǔ)。事實(shí)上，這個(gè)“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，在長(zhǎng)期是動(dòng)態(tài)可變的；在短期，如果存在市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規(guī)模政策。第二，在市場(chǎng)和政府之間是可以有明確的理論來(lái)劃分邊界的。在市場(chǎng)能夠發(fā)揮其配置資源的決定性力量的時(shí)候，政府不應(yīng)用行政力量取代市場(chǎng)。因此，在國(guó)際上沒(méi)有直接運(yùn)用行政手段來(lái)管制國(guó)內(nèi)跨地區(qū)人口流動(dòng)的先例，也沒(méi)有人為規(guī)定人均居住面積的先例。

如果不充分認(rèn)識(shí)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)作用，會(huì)給政府工作帶來(lái)巨大困惑，甚至出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。

在規(guī)劃城市未來(lái)人口和空間時(shí)，如果住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的增長(zhǎng)跟不上人口的實(shí)際增長(zhǎng)，價(jià)格將會(huì)調(diào)節(jié)供求。如果住房供應(yīng)不足，房?jī)r(jià)上行壓力將始終存在。而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，由于缺乏價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，在出現(xiàn)短缺的時(shí)候，就可能不得不用行政手段來(lái)強(qiáng)制平衡，容易引發(fā)群眾不滿。因此，特大城市必須要科學(xué)地預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，避免在未來(lái)出現(xiàn)更嚴(yán)重的城市病，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短缺。

但如果對(duì)城市人口規(guī)模采取行政性的管制政策，就會(huì)優(yōu)待戶籍人口。同時(shí)，對(duì)于低技能者設(shè)定更高的落戶門(mén)檻，必然導(dǎo)致這部分勞動(dòng)力供給不足，結(jié)果導(dǎo)致其短缺或勞動(dòng)成本上升。

因此，應(yīng)實(shí)施市場(chǎng)主導(dǎo)的城市規(guī)模管理政策。