《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》學(xué)習(xí)筆談紀要①

王家新，晏維龍，等

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京　211815)

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《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》學(xué)習(xí)筆談紀要①

王家新，晏維龍，等

(南京審計大學(xué)，江蘇 南京211815)

[摘要]2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《框架意見》)及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)等相關(guān)配套文件，這對于我國審計事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展具有里程碑式的重要意義。為深入學(xué)習(xí)理解《框架意見》及《實施意見》等相關(guān)配套文件，進一步推動審計理論研究的新發(fā)展，南京審計大學(xué)組織從事審計科研的學(xué)者，專題學(xué)習(xí)和研討了上述兩個重要文件，從“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”、國家審計“革命”、黨政同步審計、審計制度創(chuàng)新、審計全覆蓋、審計獨立性、審計職業(yè)化、審計能力建設(shè)等角度進行了全面解讀和闡釋，為深刻理解并實施有關(guān)文件提供了理論支撐。

[關(guān)鍵詞]國家審計；政府審計；國家治理；完善審計制度；審計全覆蓋；審計職業(yè)化；經(jīng)濟責(zé)任審計；黨政同步審計；同責(zé)同審；國家審計創(chuàng)新；國家審計“革命”；國家審計變革；審計能力現(xiàn)代化；國家審計體系建設(shè)；審計資源統(tǒng)籌；審計結(jié)果運用；大數(shù)據(jù)審計；政府審計體制

實行“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”將使國家審計更精準

自1983年新中國審計事業(yè)恢復(fù)以來，政府審計取得舉世矚目的成績。經(jīng)濟責(zé)任審計在領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督中更是發(fā)揮了重要作用。然而，一些問題也被暴露出來，例如，長期以來，在經(jīng)濟責(zé)任審計中，主要是以行政領(lǐng)導(dǎo)作為審計對象，對行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力進行制約和監(jiān)督，至于其他各類審計，更是以行政領(lǐng)導(dǎo)作為審計對象和責(zé)任追究對象，很少涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，中國共產(chǎn)黨是全國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，各級政府都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，但是，國家審計并未將黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計對象。這樣一來，就出現(xiàn)了國家審計未能發(fā)揮對黨委系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督的作用，未能做到對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力制約和監(jiān)督的全覆蓋，國家審計的作用方向有欠精準，整體功能未能充分發(fā)揮。

過去幾年，一些審計機關(guān)探索了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計。2014年，審計署等七部委頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》也將地方各級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為經(jīng)濟責(zé)任審計對象?！犊蚣芤庖姟芳跋嚓P(guān)配套文件明確規(guī)定了“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”，也就是中央和地方各級黨政工作部門、企事業(yè)單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部，地方各級黨委政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部都是審計監(jiān)督對象，都要對審計發(fā)現(xiàn)的問題承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定將經(jīng)濟責(zé)任審計中的黨政同步審計推廣到了所有的審計，除了經(jīng)濟責(zé)任審計要黨政同步審計之外，所有的審計項目，審計發(fā)現(xiàn)的問題都要黨政共同承擔(dān)責(zé)任。這是一項非常重要且精準的制度安排，完全體現(xiàn)了我國特色社會主義國家的制度精粹。在我國，無論是政府、政府部門，抑或是國有企事業(yè)單位，都必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是，中國共產(chǎn)黨的這種領(lǐng)導(dǎo)作用并不是不需要制約和監(jiān)督，更不是給予黨的領(lǐng)導(dǎo)干部以超越法律之上的權(quán)利，他們在履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同時，同樣必須接受審計。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在國家機關(guān)和國有企事業(yè)單位中都擁有一定的決策權(quán)，如果他們可以不接受審計，當(dāng)審計觸及他們決策的事項時就難以深入下去，特別是對于一些在審計中發(fā)現(xiàn)的問題的處理更難以追究到直接責(zé)任人，導(dǎo)致審計效果受到嚴重的負面影響。事實上，從我國的政治生態(tài)來說，各級地方政府、各國有企事業(yè)單位的許多重大問題都是由黨委決策的，行政系統(tǒng)主要負責(zé)執(zhí)行。如果沒有“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”，一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部可能感受不到國家審計的制約和監(jiān)督力量；另一方面，行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部可能會對國家審計有不公平的感覺，因為許多事情不是他決策的，他只是執(zhí)行者，但是他們卻要承擔(dān)全面責(zé)任。而實行“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”，可以使這個問題得到較為妥善的解決，國家審計著力更加精準了！

當(dāng)然，“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”并不是完全不區(qū)分行政領(lǐng)導(dǎo)和黨的領(lǐng)導(dǎo)，畢竟他們有不同的職責(zé)。所以，在“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”這個原則下，如何構(gòu)建有區(qū)分的黨政審計內(nèi)容、責(zé)任認定方法及追究機制是今后需要認真對待的問題，只有這些問題得到解決，國家審計才會真正精準。

(王家新，南京審計大學(xué)黨委書記，教授)

中國特色社會主義國家審計“革命”之路徑

《框架意見》及相關(guān)配套文件蘊含的主要精神就是推動國家審計領(lǐng)域的變革，完善現(xiàn)行國家審計制度。中國特色社會主義國家審計是國家治理的“免疫系統(tǒng)”，要想發(fā)揮最大功效，必須讓國家審計這一“抗體”能夠快速準確地找到危害國家治理的各種“抗原”。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將全面深化改革作為現(xiàn)階段中國最高國家決策。在全面深化改革的過程中，必然會出現(xiàn)很多新情況、新問題。如果這些新情況、新問題成為阻礙社會主義建設(shè)的新“抗原”，那么國家審計必須及時提供新“抗體”來消除這些“抗原”所帶來的侵害，這是國家審計變革的出發(fā)點與歸宿。由于審計偏向?qū)崉?wù)層面，變革措施具有相當(dāng)顯著的重構(gòu)性質(zhì)，可以將這場適應(yīng)全面深化改革的國家審計變革取名為國家審計“革命”。穩(wěn)步推進中國特色社會主義國家審計“革命”，最大限度實現(xiàn)國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，應(yīng)該切實把握以下幾個方面。

1. 發(fā)揮國家審計的主導(dǎo)作用?，F(xiàn)階段，審計署大力推進審計監(jiān)督全覆蓋。審計署及各級國家審計機關(guān)應(yīng)時刻保持警惕，致力于糾偏報錯，監(jiān)督所有財政資金的使用情況。國家審計已成為國家治理體系的基石與重要保障。全面深化改革必然會出現(xiàn)很多新問題，增加國家審計的困難性與復(fù)雜性。國家審計能否緊隨時代潮流、緊跟改革步伐、緊扣發(fā)展主題，成為新時期國家審計的重要使命。困難性與復(fù)雜性要求國家審計必須發(fā)揮對財政資金監(jiān)督的主導(dǎo)作用。審計監(jiān)督制度是憲法確定下來的基本制度，發(fā)揮國家審計的主導(dǎo)作用，要在確立國家審計的法理基礎(chǔ)上，進一步明確國家審計的權(quán)限與職責(zé)，做到國家審計實現(xiàn)使命能夠有法可依，違法必究，對任何阻礙或干涉國家審計的行為都將追究法律責(zé)任。中國經(jīng)濟規(guī)模龐大，各級行政與管理部門紛繁復(fù)雜，制定橫向到邊縱向到底以實現(xiàn)審計不留死角的全覆蓋戰(zhàn)略是發(fā)揮國家審計主導(dǎo)作用的具體體現(xiàn)。

2. 強化國家審計的獨立屬性。各機關(guān)如國務(wù)院各部門或者地方各級人民政府各部門、國有金融機構(gòu)以及企業(yè)事業(yè)組織對財政資金使用存在另一監(jiān)督體系，那就是內(nèi)部審計。傳統(tǒng)理念中，內(nèi)部審計是國家審計的一大補充，彌補了國家審計覆蓋面的不足。但是，內(nèi)部審計難以達到國家審計的權(quán)威性與嚴肅性，原因就是國家審計的獨立屬性。獨立屬性使國家審計更具威懾性，保證審計職能得到充分發(fā)揮。首先，審計署直接隸屬于國務(wù)院，各派出局及特派辦直接受審計署領(lǐng)導(dǎo)，從而隔開了國家審計機關(guān)與其他各級政府機關(guān)的政治關(guān)聯(lián)；其次，國家審計費用不需要被審計單位支付，中央政府直接為國家審計部門提供人力、物力、財力支持，從而阻斷了國家審計機關(guān)對其他各級政府機關(guān)的經(jīng)濟依賴；最后，國家審計制定嚴格的審計紀律(例如《審計署關(guān)于加強審計紀律的八項規(guī)定》)嚴格規(guī)定審計工作人員不準接受被審計單位任何形式的福利，從而排除了國家審計機關(guān)與其他各級政府機關(guān)的利益糾葛。新階段，強化國家審計的獨立屬性，要在保持已經(jīng)形成的優(yōu)良傳統(tǒng)下，嚴格貫徹落實中央八項規(guī)定精神，審計干部更要做“三嚴三實”的模范，進一步加強國家審計獨立性的制度保障建設(shè)。

3. 完善國家審計的功能建設(shè)。國家審計是國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，功能內(nèi)涵包括預(yù)防、揭示和抵御。揭示和抵御一般針對事后審計的糾偏報錯，而預(yù)防將審計由事后推向事前，盡量避免危害行為發(fā)生而造成的損失。審計署列示的2015年重點審計項目基本橫跨了財政資金使用的所有部門。劉家義審計長強調(diào)要全面提升審計能力水平，更好地服務(wù)“四個全面”戰(zhàn)略布局。在全面深化改革的新時期，國家審計必須緊跟改革步伐，時刻掌握改革的最新動態(tài)。因此，國家審計應(yīng)該直接對制度或政策“改革”進行跟蹤審計，把握改革帶來的新情況，及時解決改革中出現(xiàn)的新問題，讓國家審計能夠“對癥下藥”。此外，需要注重審計的準確性與合規(guī)性，對特殊項目進行審計的“再審計”，將審計“免疫力”功能推廣到國家審計自身運行體系中。落實對改革推進過程的審計以及審計的“再審計”，進一步完善國家審計的功能建設(shè)。

4. 整合國家審計的資源儲備。國家審計工作很多涉及國家秘密，所以國家審計一般只能在自身體系內(nèi)調(diào)度人力資源。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展以及社會進步，審計技術(shù)與審計理念也處在快速變化中，如果國家審計不能走在審計發(fā)展的前列，那么國家審計的眾多特殊功能就難以得到有效發(fā)揮。鑒于此，審計署非常重視人才以及教育培訓(xùn)工作，聚集了很多不同專業(yè)背景的高學(xué)歷工作人員，并且設(shè)立審計干部教育學(xué)院來舉辦各種教育培訓(xùn)，以此提高審計人員的綜合素質(zhì)。對于不涉及國家秘密的相關(guān)審計項目，可以聘用社會審計機構(gòu)中具有豐富經(jīng)驗的審計人員參與項目審計，加強交流與學(xué)習(xí)，共同提高審計能力。審計實務(wù)也需要理論的支撐，所以國家審計要對理論研究給予足夠重視。審計署成立審計科研所，并且出版發(fā)行《審計研究》以及《中國審計報》等報刊雜志，推動了國家審計的理論研究。另外，一些大學(xué)或者科研院所擁有很多審計學(xué)方面的專家與學(xué)者，他們可以直接向國家審計建言獻策以供決策參考，國家審計機關(guān)應(yīng)將這些專家與學(xué)者打造成智庫?？傊瑖覍徲嫏C關(guān)與其他一些機構(gòu)在審計領(lǐng)域存在知識、經(jīng)驗以及人才間的互補。整合好這些資源儲備就能大大提高國家審計效率，滿足日益復(fù)雜的國家審計工作需求，更好地服務(wù)于全面深化改革的新時期。

(晏維龍，南京審計大學(xué)校長，教授)

推進國家審計體系與審計能力現(xiàn)代化建設(shè)的時代宣言與建設(shè)藍圖

《框架意見》及相關(guān)配套文件對新時期完善我國國家審計制度做出了全面規(guī)劃，對“十三五”乃至以后較長時期內(nèi)國家審計發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署，它昭示著我國審計將躍上新的、更高的發(fā)展平臺，是我國審計發(fā)展進程中具有里程碑意義的重大事件，描繪了推進國家審計體系與審計能力現(xiàn)代化的建設(shè)藍圖。筆者主要從以下八個相互聯(lián)系、相互促進、相輔相成的層面作出詮釋和解讀。

1. 現(xiàn)代化的頂層設(shè)計?！犊蚣芤庖姟芬酝七M國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為目標，總結(jié)了我國國家審計制度建立33年來理論和實踐的成果與經(jīng)驗，以保障依法行使審計監(jiān)督權(quán)、更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系的重要作用為核心，科學(xué)構(gòu)造了現(xiàn)代化國家審計建設(shè)的頂層設(shè)計，主要包括“創(chuàng)新體制機制，加強和改進審計新形勢下的審計工作”等總體要求；“加大改革創(chuàng)新力度，完善審計制度、健全審計管理體制和審計人員管理制度“等總體目標；“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法有序、問題導(dǎo)向和統(tǒng)籌推進”等基本原則，以及若干科學(xué)審計理念和戰(zhàn)略部署，如“實施審計全覆蓋”，“黨政同責(zé)、同責(zé)同審”，“應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)”等。這一設(shè)計準確把握了時代脈動和審計發(fā)展規(guī)律，為我國國家審計現(xiàn)代化建設(shè)提供總體布局和基礎(chǔ)架構(gòu)，是一幅立足現(xiàn)實、放眼未來、氣勢磅礴的設(shè)計藍圖。

2. 審計現(xiàn)代化的目標設(shè)定。在現(xiàn)代化的頂層設(shè)計中，審計現(xiàn)代化建設(shè)目標尤顯突出?！犊蚣芤庖姟诽岢觥暗?020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。”反映了國家治理與國家審計的關(guān)系：國家治理需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定了國家審計的制度形態(tài)。反映了國家審計服從并服務(wù)于國家治理以及在國家監(jiān)督體系中的地位和作用定位。反映了中國夢與審計篇章的關(guān)系，表達了在實現(xiàn)兩個百年的中國夢的進程中，審計篇章是重要組成部分，進而言之，推進審計體系和審計能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。反映了歷史積淀與時代發(fā)展的關(guān)系：審計體系與審計能力現(xiàn)代化建設(shè)是歷史發(fā)展之必然，同時更具有鮮明的時代特征，審計體系與審計能力現(xiàn)代化建設(shè)的進程和水平及其檢驗標準，是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，“更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、國家經(jīng)濟安全、推動深化改革，促進依法治國、推進廉政建設(shè)中的重要作用?！彼?，審計現(xiàn)代化建設(shè)的目標是全面的、科學(xué)的、具體的、可行和可驗證的。

3. 現(xiàn)代審計體制與機制的優(yōu)化?！犊蚣芤庖姟氛蔑@了改革創(chuàng)新理念，對我國現(xiàn)行審計體制機制進行了有效梳理和科學(xué)整合，提出一系列重大改革、調(diào)整和創(chuàng)新性的舉措。除了實行審計全覆蓋以外，還著重針對目前審計體制機制在地方審計獨立性不強、審計資源配置分散以及審計管理體制和人員管理制度等方面的薄弱環(huán)節(jié)，在憲法等法律框架下，有針對性、有目標、有步驟地實施了制度改革與創(chuàng)新，推出了強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、探索省以下審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理和推進審計職業(yè)化建設(shè)等改革“組合拳”，旨在消除審計體制機制本身的障礙，進一步完善國家審計制度，以“沒有最好、只有更好”的理念最大限度地釋放現(xiàn)行審計體制機制之巨大能量。

4. 現(xiàn)代國家審計發(fā)展的戰(zhàn)略部署。《框架意見》提出了完善審計制度的八大戰(zhàn)略任務(wù)，這八項任務(wù)是一個體系，對我國審計制度進行了科學(xué)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化“升級換代”，它不是八個方面功能的簡單提增或機械相加，而是圍繞國家治理和治理能力現(xiàn)代化所做出的新的目標修正、資源整合、機能優(yōu)化和體系創(chuàng)新。因此，《框架意見》也是我國審計制度優(yōu)化和審計事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略工程。

5. 全力打造現(xiàn)代化審計鐵軍?！犊蚣芤庖姟诽岢鐾晟莆覈鴮徲嬛贫?，要求加強審計能力建設(shè)，并指出“加強審計隊伍思想和作風(fēng)建設(shè)”。誠然，各項改革創(chuàng)新發(fā)展任務(wù)最終要落到人，主要是審計人員身上，現(xiàn)有的審計隊伍不可避免地將成為這場改革創(chuàng)新的實施主體。所以，《框架意見》按照現(xiàn)代審計發(fā)展要求，加強審計能力建設(shè)和打造素質(zhì)審計鐵軍的任務(wù)一并提出，除了推出審計管理體制和審計人員管理制度建設(shè)外，還特別強調(diào)審計隊伍的“軟件”建設(shè)，對審計人員核心價值觀、理論修養(yǎng)、職業(yè)道德、紀律操守、廉政紀律、文明準則等建設(shè)提出了具體要求。

6. 用現(xiàn)代科技裝備國家審計?！犊蚣芤庖姟芳啊秾嵤┮庖姟诽岢隽擞矛F(xiàn)代科技手段武裝審計工作的基本策略和舉措。審計資源的科學(xué)管理和現(xiàn)代科技手段的普及運用，能夠有效克服現(xiàn)有審計資源的相對不足，提高審計工作效率。方法手段現(xiàn)代化是國家審計區(qū)別于傳統(tǒng)審計的重要標識之一。

7. 現(xiàn)代化審計運行保障體系的構(gòu)建。國家審計系統(tǒng)運行是開放的，與國家治理體系其他系統(tǒng)相到咬合、互動互補、相得益彰，所以審計現(xiàn)代化建設(shè)除了審計主體的努力外，審計運行保障機制的構(gòu)建也很重要?！犊蚣芤庖姟诽岢觥敖⒔∪男蟹ǘ▽徲嬄氊?zé)保障機制”、“推動完善相關(guān)法律制度”、“完善審計結(jié)果運用機制”等，為現(xiàn)代審計在法律制度框架中運行鋪設(shè)了無障軌道，提供了良好的外部環(huán)境和必要的機制，也為審計人員克服審計工作中遇到的阻力，為審計結(jié)果合理運用，及時轉(zhuǎn)化了管理力、生產(chǎn)力和戰(zhàn)斗力，提供政策依據(jù)、法制環(huán)境和職業(yè)行為指向。

8. 現(xiàn)代審計文化全新詮釋與傾力營造。審計作為公平正義的化身，代表國家和人民利益，審計文化實質(zhì)上是法制與有序的文化、監(jiān)督與清廉的文化、客觀與透明的文化，審計無疑代表了先進文化的發(fā)展方向，審計者是優(yōu)秀文化的踐行者。《框架意見》強調(diào)監(jiān)督者也必須被監(jiān)督，充分體現(xiàn)優(yōu)秀審計文化之精髓，體現(xiàn)審計人員核心價值追求，為現(xiàn)代審計營造普遍的社會關(guān)心、認同、支持審計的文化氛圍提供了政策導(dǎo)向和行為基調(diào)，這也是現(xiàn)代化審計建設(shè)不可或缺的組成部分。

(尹平，南京審計大學(xué)副校長，教授)

完善國家審計制度，加強對監(jiān)督者的再監(jiān)督

《框架意見》及相關(guān)配套文件是我國審計發(fā)展史上重要的里程碑，也是我國首次從國家治理高度對完善審計制度、保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)做出的總體部署和安排。其中，對審計機關(guān)——監(jiān)督者實施監(jiān)督是這次《框架意見》的新提法，是《框架意見》的一個亮點，更是審計制度的一項創(chuàng)舉。

1. 對審計機關(guān)實施監(jiān)督的深刻內(nèi)涵。首先，《框架意見》首次提出對審計機關(guān)進行監(jiān)督的問題?！犊蚣芤庖姟诽岢龅暮芏嗳蝿?wù)實際上是重申《決定》的要求。但《決定》并沒有提出對審計機關(guān)進行監(jiān)督。其次，《框架意見》直接對審計機關(guān)提出要求。國家審計主體包括了國家審計機關(guān)和審計人員。以前相關(guān)規(guī)定也對審計提出了一些要求，但都是針對審計人員提出，比如，2006年《審計法》第五十二條和2010年《審計法實施條例》第五十五條。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》(以下簡稱《工作意見》)提出要依法審計，秉公用權(quán)。再次，《框架意見》將對審計機關(guān)的監(jiān)督上升到權(quán)力監(jiān)督層面。以前要求審計人員“依法審計、文明審計、廉潔審計”的意蘊并不明確，把廉潔審計和審計工作方法相提并論，對審計自身的監(jiān)督問題沒有充分重視，而這次則將對審計機關(guān)的監(jiān)督上升到權(quán)力監(jiān)督層面。最后，《框架意見》將對審計機關(guān)的監(jiān)督納入權(quán)力監(jiān)督對象?！稕Q定》和《工作意見》對審計提出了很多的要求?；旧鲜菑膹娀瘜徲嬛黧w的能力和保證審計機關(guān)的法定權(quán)限得到實現(xiàn)的角度來看的，而《框架意見》提出對審計機關(guān)進行監(jiān)督，相當(dāng)于把對審計機關(guān)的監(jiān)督納入權(quán)力監(jiān)督對象和權(quán)力監(jiān)督的客體，把對權(quán)力監(jiān)督擴展到審計機關(guān)，是對監(jiān)督者的再監(jiān)督。

2. 對審計機關(guān)實施監(jiān)督的重大意義。對審計機關(guān)實施監(jiān)督對于保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)具有重大和深遠的意義。(1)加強審計機關(guān)自身建設(shè)的需要。廉政建設(shè)是審計機關(guān)自身建設(shè)的重要內(nèi)容。對審計機關(guān)的監(jiān)督實質(zhì)上是對審計監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督。因此，對審計機關(guān)的監(jiān)督有利于加強審計機關(guān)自身建設(shè)、打造審計鐵軍，更好履行審計監(jiān)督職責(zé)。(2)加強審計監(jiān)督權(quán)再監(jiān)督的需要。目前在黨中央國務(wù)院的高度重視和大力支持下，我國審計地位得到大幅度的提高，審計范圍不斷擴大，審計權(quán)限也得到充分的保障。與此同時，權(quán)力擴大使得審計的影響越來越大，因此審計監(jiān)督權(quán)的濫用比任何時候造成的影響都要大。權(quán)力腐敗是權(quán)力的一種天然傾向，而與權(quán)力的類型無關(guān)。監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)一樣，在沒有監(jiān)督的情況下同樣存在濫用、亂用、錯用的可能性，同樣存在不作為、亂作為的可能性，同樣存在選擇性運用的可能性，因此對審計機關(guān)監(jiān)督對于確保審計監(jiān)督正確運行具有十分重要的意義。(3)有利于提高審計公信力。監(jiān)督權(quán)正確運行是整個權(quán)力監(jiān)督體系的有效保證，也是國家權(quán)力體系取信于民的重要保證。審計監(jiān)督權(quán)是否正確行使和運用，事關(guān)國家權(quán)力體系的權(quán)威性和公信力、事關(guān)審計的公平性和正義性。在某種程度上，監(jiān)督權(quán)的正確行使比執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)的正確運行更為重要。加強對審計機關(guān)的監(jiān)督對于抑制審計監(jiān)督權(quán)的濫用和亂用、保證審計機關(guān)的廉潔自律具有十分重要的意義。然而對監(jiān)督者的監(jiān)督一直是權(quán)力監(jiān)督的難點。對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督始終是社會高度關(guān)注的熱點和心存疑慮問題，也是影響審計自身乃至整個權(quán)力體系的形象問題。《框架意見》正面提出這個問題，不回避這個問題，實際上相當(dāng)于正面回應(yīng)了社會各界的關(guān)注，樹立審計機關(guān)自身的良好形象，提升審計公信力。(4)有利于保障被審計單位和個人的合法權(quán)益。政府審計為法定審計，涉及被審計單位和審計機關(guān)雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。從法律意義上看，被審計單位合法權(quán)益是否得到保障與審計機關(guān)的行為密切相關(guān)。依法獨立審計不僅僅是簡單保障審計機關(guān)的權(quán)力得到充分的行使，而且也必須保證被審計單位和部門或個人的合法權(quán)益得到有效的保障。以前我國的審計獨立性比較弱，審計受到外部不當(dāng)干擾的情況比較多，因此過去更多強調(diào)的是維護審計獨立性。但是隨著審計機關(guān)權(quán)力的擴大和地位的不斷上升，《框架意見》及時提出要對審計機關(guān)實施監(jiān)督，實際上也是對被審計對象的利益保護。(5)充分體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的要求。自十八大以來，在以習(xí)近平同志為總書記的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得新成效，贏得了黨心民心，廣大干部的公仆意識得到了有效加深，為人民服務(wù)的宗旨理念得到進一步深化。黨的十八屆三中全會指出，派駐機構(gòu)改進中央和省區(qū)市巡視，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。審計監(jiān)督全覆蓋實際上就是權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。全覆蓋監(jiān)督意味著監(jiān)督權(quán)力無死角，一切權(quán)力都要在陽光下有序運行。因此審計監(jiān)督權(quán)也要納入到權(quán)力監(jiān)督范疇，實現(xiàn)對監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督。在保證審計依法獨立行使審計權(quán)的前提下，加強對審計機關(guān)的監(jiān)督是在更大范圍和更高層次體現(xiàn)和落實權(quán)力監(jiān)督全覆蓋。

3. 加強對審計機關(guān)權(quán)力監(jiān)督的有力舉措。對審計機關(guān)權(quán)力監(jiān)督需要全方位和多層面的進行，既包括審計機關(guān)的自律，也包括外部監(jiān)督；既包括法律手段，也包括行政手段。要構(gòu)建覆蓋審計計劃、實施、報告、公告全過程和審計機關(guān)人財物管理等重大事項的監(jiān)督制約機制，引進外部監(jiān)督力量就是完善黨和政府對審計機關(guān)的監(jiān)督、加強紀檢監(jiān)察監(jiān)督，加強對審計機關(guān)的人員監(jiān)督，加強人大監(jiān)督。具體措施如下：第一，加強各級黨委對審計機關(guān)的監(jiān)督。(1)實施重要審計情況通報和報告制度，讓黨員群眾和社會及時了解審計決策的重要環(huán)節(jié)，包括重大審計事項的審計計劃、審計實施和審計結(jié)果等基本情況。實施重要審計情況報告制度就是讓黨組織對于審計系統(tǒng)中事關(guān)全局和社會穩(wěn)定的重要情況和重大情況，按照規(guī)定的時限和程序向上級黨組織報告或者請示。(2)實施和完善審計干部述職述廉制度。審計機關(guān)及其主要業(yè)務(wù)部門和派出機構(gòu)的黨委黨組領(lǐng)導(dǎo)班子，分別在屆中和換屆前一年在規(guī)定的范圍內(nèi)述職述廉。審計干部的述職述廉要和查找審計組織等方面的不足聯(lián)系起來，要與黨內(nèi)個人財產(chǎn)報告制度相結(jié)合，要與審計干部的晉升考核結(jié)合起來。此外，要完善審計機關(guān)的民主生活制度、信訪處理制度和巡視制度等。第二，加強人大對審計機關(guān)的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督等。尤其在加強工作監(jiān)督上，除了目前聽取審計工作報告外，還要進一步強化人大對審計報告的質(zhì)詢、視察、調(diào)查和組織調(diào)查、批評和接受控告等。第三，加強對審計機關(guān)的層級監(jiān)督，加強政府對審計機關(guān)的監(jiān)督。在審計規(guī)劃制定、年度審計計劃的制定上實施積極監(jiān)督，此外要充分利用聽取審計結(jié)果報告和審計外包專題報告、專項審計調(diào)查報告機會，將審計法律法規(guī)執(zhí)行情況、審計機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)、依法審計、依法查處問題、依法公告審計結(jié)果等內(nèi)容作為審計機關(guān)實施監(jiān)督的手段。加強上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的監(jiān)督，將上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的監(jiān)督與上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來。第四，加強對審計機關(guān)的社會監(jiān)督。要求審計機關(guān)堅持陽光法則，公開對審計機關(guān)的外部審計結(jié)果和預(yù)決算，加大公開透明度。主動接受公眾監(jiān)督、發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督功能和社會團體的監(jiān)督；完善聘請民主黨派和無黨派人士擔(dān)任特約審計員制度。第五，探索建立對審計機關(guān)的外部審計監(jiān)督。加強對審計機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，開展預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支審計并向社會公開審計結(jié)果，對審計機關(guān)外部審計由同級黨委和政府及上級審計機關(guān)負責(zé)組織。

總之，各級黨委、人大、政府要加強對審計機關(guān)的監(jiān)督，定期組織開展審計法律法規(guī)執(zhí)行情況檢查，督促審計機關(guān)切實加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、嚴格依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結(jié)果。

(王會金，南京審計大學(xué)副校長，教授)

完善國家審計制度，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

《框架意見》及相關(guān)配套文件以進一步完善國家審計制度為核心，明確了八項重大任務(wù)，下面僅就其中第二項任務(wù)“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”談?wù)劺斫馀c體會。

1. 豐富了審計法的相關(guān)內(nèi)容，有助于進一步完善我國現(xiàn)行審計體制。眾所周知，我國實行的是“行政型”國家審計體制，審計署設(shè)立在國務(wù)院下，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)行《審計法》(2006年)規(guī)定，我國省及省級以下地方審計機關(guān)在地方政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。多年的審計實踐表明，由于地方審計機關(guān)的人財物管理主要以地方黨政管理為主，我國上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的管理存在實質(zhì)性弱化的問題，“雙重管理”在地方政府和上級審計機關(guān)之間出現(xiàn)了主體責(zé)任的不均衡，很多地方審計機關(guān)被稱為“地方政府的大內(nèi)審”，同時，受各地政治、經(jīng)濟、文化與社會發(fā)展水平的影響，各地審計機關(guān)對審計認識和理解也存在偏差，審計定位和審計發(fā)展不平衡，因?qū)徲嫏C關(guān)縱向管理權(quán)力被弱化，審計資源統(tǒng)籌和調(diào)度存在困難，審計署的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略難以在地方審計機關(guān)有效實施和推進，地方審計機關(guān)的審計目標、審計重點、審計內(nèi)容及審計技術(shù)方法的選擇、審計質(zhì)量管理體系與審計署要求對接速度降低，審計績效難以實現(xiàn)。在很多省市，地方審計機關(guān)成為政府的內(nèi)部審計，地方審計機關(guān)獨立依法審計難以得到保證，對重大方針政策和措施的執(zhí)行情況審計也難以開展，造成審計力量分散?！犊蚣芤庖姟芳毣说胤綄徲嫏C關(guān)“雙重管理、雙重報告”關(guān)系的實施路徑，提出了“任免省級審計機關(guān)正職須事先征得審計署黨組同意；任免省級審計機關(guān)副職，須事先征求審計署黨組意見”的要求，強化了上級審計機關(guān)在省級地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任免中的地位和作用，有助于推進國家審計發(fā)展戰(zhàn)略的一體化實施，促進審計文化的形成和良好發(fā)展，有助于緩解地方審計機關(guān)各自為政、不均衡發(fā)展等問題。

2. 強化了獨立審計的重要性，有助于審計機關(guān)更好地履行審計職責(zé)?！稕Q定》將審計作為八大監(jiān)督形式之一，說明審計得到了黨和政府的高度重視，是推進依法治國、實現(xiàn)國家治理目標的重要保障。發(fā)揮審計監(jiān)督職能，保持獨立性是必然要求。保持審計的獨立性，才能提升審計結(jié)論的客觀性，才能促進審計結(jié)果的有效性。近年來，隨著我國國家審計范圍的拓展和審計內(nèi)容的延伸，審計機制、審計技術(shù)與審計方法不斷創(chuàng)新，在很多業(yè)務(wù)審計領(lǐng)域推行了跟蹤審計模式，這種審計模式最大的好處就是隨時發(fā)現(xiàn)問題、隨時解決問題，有助于提升審計效率，因此得到了普遍的應(yīng)用，但隨之而來的負面問題也出現(xiàn)了，很多地方審計機關(guān)在跟蹤審計時，直接介入被審計業(yè)務(wù)，參與被審計業(yè)務(wù)的運行和管理，致使審計獨立性受到了影響；另外，隨著國家治理力度的加大，反腐敗工作進一步深入，很多地方政府機關(guān)都對審計提出了更高要求，如有些地方行政法規(guī)、部門規(guī)章或單位內(nèi)部制度將審計工作植入業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，審計面臨著因地方行政干預(yù)而進退兩難的困境。《框架意見》提出健全重大事項報告制度，審計機關(guān)的重大事項和審計結(jié)果必須向上級審計機關(guān)報告，同時抄報同級黨委和政府，上級審計機關(guān)要加強對下級審計機關(guān)的考核?？梢?，它強化了上級審計機關(guān)的主體責(zé)任和地位，為下級審計機關(guān)履行職責(zé)、保持獨立性提供了條件和保障。

3. 突出了問題導(dǎo)向，有助于實現(xiàn)“審計全覆蓋”。《工作意見》第一次提出了“審計全覆蓋”的要求，《框架意見》確立的第一項任務(wù)就是實現(xiàn)審計全覆蓋，進一步豐富了《工作意見》提出的全覆蓋內(nèi)容，細化了全覆蓋的實施路徑，提出了充分考慮審計資源狀況、建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制、統(tǒng)籌審計資源、提高審計能力與效率等方面的要求。眾所周知，我國現(xiàn)有國家審計人員9萬余人，大部分分布在省級及以下地方審計機關(guān)，按照現(xiàn)行的審計管理和運行模式，完成“全覆蓋”審計任務(wù)是有很大難度的?！犊蚣芤庖姟分赋?，上級審計機關(guān)要加強審計項目計劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計資源，省級審計機關(guān)年度審計項目計劃要報審計署備案。上級審計機關(guān)要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機關(guān)力量，開展涉及全局的重大項目審計。顯而易見，這些規(guī)定與審計全覆蓋這一任務(wù)前后呼應(yīng)，為實現(xiàn)國家審計全覆蓋這一任務(wù)目標指明了實施路徑和方向。

(時現(xiàn)，南京審計大學(xué)副校長，教授)

實施審計全覆蓋，強化審計監(jiān)督力

《框架意見》及相關(guān)配套文件明確提出八大任務(wù)，首要任務(wù)就是實行審計全覆蓋，為此要求加強審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術(shù)方法，保障審計全覆蓋的實施。仔細研讀《框架意見》和《實施意見》，可以看出審計監(jiān)督尤其是實行審計全覆蓋是貫徹落實“四個全面”和牢固樹立五大發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，更是全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮審計監(jiān)督和保障作用的必然要求。實施審計全覆蓋，提高審計監(jiān)督力，主要體現(xiàn)在“一條主線、二大目標、三項要求、四個抓手、五條路徑”等五個方面。

1. 一條主線。全覆蓋的核心主線就是“公共性”，也是審計全覆蓋的關(guān)鍵特征。它既有理論基礎(chǔ)，也有法律依據(jù)與現(xiàn)實可能性。(1)實行審計全覆蓋的理論基礎(chǔ)就是公共受托責(zé)任，從國家治理的角度看，這種公共受托責(zé)任包括經(jīng)濟責(zé)任、政治責(zé)任和社會責(zé)任。公共受托責(zé)任延伸到哪里，國家審計的功能作用就應(yīng)覆蓋到哪里。公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配、流動和使用以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行都屬于公共受托責(zé)任覆蓋的重要范圍，因此，從國家審計的功能來看，對這些領(lǐng)域?qū)嵭袑徲嬋采w合乎邏輯。(2)從審計法及其實施條例來看，審計全覆蓋也體現(xiàn)了其公共性。分析《審計法》第二條規(guī)定和《審計法實施條例》第三條規(guī)定，從審計對象屬性看，不僅具有法律依據(jù)，而且也都具有公共性特征。同時，從法理視角看，公共性是國家審計全覆蓋的法律根基。(3)人民群眾對切身利益的關(guān)心，不論是對政府履行職能，還是將自己的資金投資于房產(chǎn)、基金、保險、銀行等領(lǐng)域，均對審計抱有很高的期待，希望審計監(jiān)督發(fā)揮好公共監(jiān)督職能，能幫助其防范與抵御相關(guān)風(fēng)險。這種現(xiàn)實需求對國家審計提出了更多、更高的要求，因此，審計全覆蓋具有現(xiàn)實的基礎(chǔ)。

2. 兩大目標。通過審計全覆蓋，實現(xiàn)兩大目標：(1)發(fā)現(xiàn)國家重大決策部署執(zhí)行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經(jīng)法紀，促進廉政建設(shè)；(2)反映經(jīng)濟運行中的突出矛盾和風(fēng)險隱患，維護國家經(jīng)濟安全，并注重從體制機制角度分析原因，提出建議，促進體制機制創(chuàng)新。

3. 三項要求。審計全覆蓋的公共性特征要求審計機關(guān)必須建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制，其基本要求有三個：(1)黨政同責(zé)、同責(zé)同審。中央和地方各級政府、企事業(yè)單位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)該納入審計監(jiān)督對象，對審計發(fā)現(xiàn)的問題黨政都要承擔(dān)責(zé)任。(2)應(yīng)審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責(zé)。對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行全面審計，實現(xiàn)審計全覆蓋。(3)審計周期、審計重點、審計方式、審計深度明確。在審計周期和頻次上，確立對重點部門、單位每年審計1次、其他對象1個周期內(nèi)至少審計1次；審計方式采取年度常規(guī)審計、專項審計、跟蹤審計、聯(lián)網(wǎng)審計等；對重點領(lǐng)域、重點問題要集中審計、審深審?fù)福瑘猿謫栴}導(dǎo)向，對問題多、反映大的單位及領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加大審計頻次，提高審計效果。

4. 四個抓手。在現(xiàn)有審計法律框架下，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行審計全覆蓋，這就是四個很好的抓手，既有一般性又有特殊性。(1)對公共資金實行審計全覆蓋是基本抓手。公共資金審計是國家審計的主旋律，堅持以公共資金運行和重大政策落實情況為主線，將預(yù)算執(zhí)行審計和決算草案審計、專項資金審計、重大投資項目跟蹤審計相結(jié)合，既是審計全覆蓋的重點內(nèi)容，也是審計全覆蓋的基本抓手。(2)對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋是必要抓手。針對國有資產(chǎn)管理、使用和運營過程中遵紀守法情況、保值增值情況、投資決策與投資績效情況、資產(chǎn)安全情況等問題，限于現(xiàn)有審計人力資源不足，審計覆蓋面和審計深度還不夠，《實施意見》明確提出對國有資產(chǎn)實行審計全覆蓋是非常必要的。(3)對國有資源實行審計全覆蓋是深化抓手。我國是一個人口大國、也是一個資源相對貧瘠的國家，自黨的十八大明確提出加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)和加強自然資源資產(chǎn)離任審計以來，如何深化國有資源審計，尤其是對國有資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護情況，相關(guān)資金的征收、管理、分配和使用情況，資源環(huán)境保護項目建設(shè)運營情況，國有資源管理部門履職情況，加大了專項審計力度，取得了很好的效果。《實施意見》恰好是對國有資源審計深化和全覆蓋的最好詮釋。(4)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋是特色抓手。與其他國家相比，經(jīng)濟責(zé)任審計本來就是中國審計的一大特色，《實施意見》進一步明確要求，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位性質(zhì)、履行經(jīng)濟責(zé)任重要程度、管理資金資產(chǎn)資源規(guī)模等因素，確定審計重點與周期，并提出任中審計和離任審計結(jié)合，經(jīng)濟責(zé)任審計與財政審計、金融審計、企業(yè)審計、資源環(huán)境審計、涉外審計等相結(jié)合，實現(xiàn)項目間的統(tǒng)籌與協(xié)同，充分體現(xiàn)了特色審計的全覆蓋。

5. 五條路徑。《框架意見》明確提出要建立健全與審計全覆蓋相適應(yīng)的工作機制，統(tǒng)籌整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式和技術(shù)方法，提高審計能力和效率。這可以理解為實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑選擇，具體包括：(1)加強審計資源統(tǒng)籌整合是實現(xiàn)審計全覆蓋的前提和基礎(chǔ)。一方面在摸清審計對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲媽ο髷?shù)據(jù)庫，統(tǒng)籌規(guī)劃各類審計資源，確定審計重點和審計頻次，編制審計項目中長期規(guī)劃與年度計劃，上下聯(lián)動，分工負責(zé)，全面審計與重點審計結(jié)合。另一方面，完善國家審計準則和審計指南體系，明確各項審計應(yīng)遵循的具體標準和程序，提高審計的規(guī)范程度和工作效率。(2)探索省級以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理是實現(xiàn)審計全覆蓋的物質(zhì)基礎(chǔ)。與社會民眾對審計工作要求相比，現(xiàn)有基層審計機關(guān)審計資源嚴重不足，人財物均受制于地方政府，審計獨立性也因此受到影響，實現(xiàn)審計全覆蓋就更力不從心了。《框架意見》明確提出探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理，有利于解決審計經(jīng)費、審計資源不足問題?？梢哉f，從物質(zhì)上保證了審計全覆蓋的實施。(3)加強審計隊伍建設(shè)，提高審計職業(yè)化水平是實現(xiàn)審計全覆蓋的人力資源保障。審計全覆蓋不僅需要一支規(guī)模龐大的審計隊伍，更需要一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)優(yōu)、紀律嚴的審計鐵軍，而這支鐵軍必須通過專業(yè)化培養(yǎng)與訓(xùn)練，提高審計職業(yè)化水平來實現(xiàn)。因此，構(gòu)建一支能打硬仗的專業(yè)技術(shù)類審計隊伍是實現(xiàn)審計全覆蓋的人力資源保障。(4)創(chuàng)新審計技術(shù)方法，構(gòu)建審計大數(shù)據(jù)平臺是實現(xiàn)審計全覆蓋的技術(shù)保障。傳統(tǒng)審計中，面對海量數(shù)據(jù)，主要依賴于統(tǒng)計抽樣分析方法，雖然樣本能夠反映一定的問題，但樣本的抽取比例、樣本的質(zhì)量會導(dǎo)致審計結(jié)果出現(xiàn)偏差。尤其是未列入樣本內(nèi)的敏感數(shù)據(jù)，不能夠被審計人員所捕捉到，這也造成審計對象產(chǎn)生僥幸心理。當(dāng)下，在互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)和云計算的審計環(huán)境中，創(chuàng)新審計技術(shù)方法，構(gòu)建審計大數(shù)據(jù)平臺，對所有數(shù)據(jù)進行分析，對跨部門、跨單位的數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，將會實現(xiàn)真正意義上的審計全覆蓋。一些地方審計機關(guān)利用大數(shù)據(jù)平臺和聯(lián)網(wǎng)審計實施預(yù)算執(zhí)行審計全覆蓋的實踐也證明了數(shù)據(jù)式審計的威力，提高了審計能力和效率。(5)建立健全一套良性互動的工作機制是實現(xiàn)審計全覆蓋的制度保障。當(dāng)下，經(jīng)濟社會發(fā)展變化很快，審計面臨的環(huán)境處于快速變化之中，需要堅持問題導(dǎo)向，從審計項目計劃、審計準則和指南、審計工作組織、審計證據(jù)搜集與加工、審計工作底稿和審計報告形成等方面構(gòu)建一套順應(yīng)環(huán)境變化的快速反應(yīng)工作機制，這是實現(xiàn)審計全覆蓋的制度保障。

(裴育，南京審計大學(xué)副校長，教授)

完善審計結(jié)果運用機制，為審計效果奠定制度基礎(chǔ)

《框架意見》及相關(guān)配套文件涉及完善我國政府審計體制的若干重大問題，下面就其中的完善審計結(jié)果運用機制談些認識。

審計結(jié)果運用措施的要義有以下幾方面：第一，審計結(jié)果運用不只是審計機關(guān)的事，而是相關(guān)部門的共同職責(zé)，沒有相關(guān)部門的共同行動，審計結(jié)果難以得到有效運用；第二，相關(guān)部門在共同行動中有分工，組織人事、紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位都從各自的職能角度推動審計結(jié)果運用，使得審計成果應(yīng)用呈現(xiàn)全方位的態(tài)勢；第三，就審計整改來說，被審計單位領(lǐng)導(dǎo)無疑是審計整改的第一責(zé)任人，將審計整改情況納入所在被審計單位領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核的內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據(jù)。通過上述制度設(shè)計，將審計機關(guān)、相關(guān)部門及被審計單位領(lǐng)導(dǎo)三方面力量調(diào)動起來，審計結(jié)果運用有了良好的制度基礎(chǔ)。

長期以來，審計機關(guān)通過不斷的努力，查出許多違紀違規(guī)及體制、機制和制度問題，然而，不少問題卻長期得不到解決，屢審屢犯成為社會各界廣為詬病的問題。這其中的原因當(dāng)然很復(fù)雜，但是，被審計單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、黨政領(lǐng)導(dǎo)未給予足夠關(guān)注、相關(guān)部門工作不協(xié)調(diào)也是重要的原因。例如，一項以地方審計機關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的實證研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部政治升遷潛力與其領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)審計整改情況無顯著關(guān)系。又有一項以地方審計機關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的實證研究發(fā)現(xiàn)，審計整改與當(dāng)?shù)氐墓仓卫頎顩r無關(guān)。這些研究都揭示黨政領(lǐng)導(dǎo)對于審計整改未給予足夠關(guān)注。事實上，審計的根本價值就是審計結(jié)果運用，只有審計結(jié)果得到了運用，審計才真正發(fā)揮了作用。如果審計結(jié)果沒有運用，從理論上來說，就是浪費社會資源。所以，審計結(jié)果運用是審計流程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一。然而，審計機關(guān)作為審計結(jié)果的生產(chǎn)者，其本身不是審計結(jié)果的消費者，作為生產(chǎn)者當(dāng)然需要推動消費者來消費這個產(chǎn)品，但是，黨政領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門及被審計單位是真正的消費者，如果他們積極主動地消費審計結(jié)果，則審計結(jié)果的運用就有了基礎(chǔ)。《框架意見》及相關(guān)配套文件中關(guān)于完善審計結(jié)果運用機制的若干措施，恰恰調(diào)動了上述各方面的力量。所以，這些措施為未來的審計效果奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

(鄭石橋，南京審計大學(xué)審計科學(xué)研究院執(zhí)行院長，教授)

《框架意見》明確國家審計體制改革的法律框架

《框架意見》不僅是對《決定》中關(guān)于國家審計制度完善的具體化，同時也為我國國家審計法律制度的進一步完善指明了方向，是我國國家審計制度構(gòu)建的法律框架。

1. 進一步明確了國家審計監(jiān)督權(quán)的調(diào)整對象。我國現(xiàn)行《憲法》第九十一條和《審計法》第二條的規(guī)定說明我國國家審計的監(jiān)督范圍主要是國家財政收支和基于國家財政收支而發(fā)生的財務(wù)收支。這樣的調(diào)整對象在理論和實踐兩個層面都已經(jīng)不適合需要。從根本上說，社會主義市場經(jīng)濟條件下的國家審計已經(jīng)不再是簡單的對國家財政收支行為的法律監(jiān)督，而是國家審計機關(guān)依法獨立對國家整個財政經(jīng)濟資源狀況和經(jīng)濟運行行為的法律監(jiān)督，換言之，它是我國法治國家建設(shè)的有機組成部分，是國家治理的基石。隨著我國審計事業(yè)的飛速發(fā)展，國家審計理論研究出現(xiàn)了新突破。2007年，劉家義審計長明確提出“現(xiàn)代國家審計是經(jīng)濟社會運行的一個免疫系統(tǒng)”。2008年3月，劉家義審計長進一步全面、系統(tǒng)地闡述了審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”理論。2014年初，習(xí)近平總書記提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化后，劉家義審計長進一步論證了“國家審計的定位——國家治理大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’。從國家審計實踐層面來看，我國國家審計已經(jīng)從傳統(tǒng)的財政收支和財務(wù)收支監(jiān)督延伸到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、環(huán)境及自然資源審計。所以，《框架意見》要“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋”不僅是對我國國家審計理論和實踐的總結(jié)，更進一步明確了我國國家審計監(jiān)督權(quán)的調(diào)整對象，為相關(guān)法律調(diào)整范圍的修改提供了基礎(chǔ)。

2. 明確了依法獨立行使國家審計監(jiān)督權(quán)的改革方向。依法獨立行使國家審計權(quán)是國家審計的生命，如何進一步推進國家審計機關(guān)依法獨立行使審計權(quán)關(guān)系到全面推進依法治國和國家治理能力現(xiàn)代化。從權(quán)力屬性看，可以把世界各國審計監(jiān)督劃分為立法型、司法型和行政型審計模式，但概括地說，各國審計機關(guān)都只對法律和最高審計機關(guān)負責(zé)，沒有對地方政府負責(zé)的模式。盡管《利馬宣言》認為審計機關(guān)是國家的一部分，不可能絕對獨立，但在多數(shù)國家，國家審計機關(guān)只對法律負責(zé)是不爭的事實。我們可以把國家審計當(dāng)成是國家立法、行政、司法權(quán)之外的“第四種權(quán)力”。所以，從長遠看，只對法律負責(zé)，國家審計機關(guān)由審計署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是我國國家審計制度改革的方向，《框架意見》在兩個方面反映了這一方向。第一，《框架意見》明確規(guī)定要“強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統(tǒng)籌?！钡诙?，探索省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革?！犊蚣芤庖姟穼⑺闹腥珪南嚓P(guān)精神具體化。省以下地方國家審計機關(guān)人財物統(tǒng)管意味著省以下國家審計機關(guān)會走向垂直管理。盡管在《憲法》第109條沒有修改的情況下，這方面改革有一些難度，但《框架意見》指明了省以下地方國家審計機關(guān)最終垂直管理的方向。

3. 明確了對國家審計機關(guān)的法律監(jiān)督制度。法治國家沒有絕對的權(quán)力，沒有不被監(jiān)督的權(quán)力，作為國家監(jiān)督權(quán)行使最重要主體之一的國家審計機關(guān)也不應(yīng)例外，所謂“監(jiān)督者應(yīng)該被監(jiān)督”?！犊蚣芤庖姟吩趦蓚€方面明確了對國家審計權(quán)力行使和國家審計機關(guān)的法律監(jiān)督。第一，把審計權(quán)力裝進制度的籠子里。在法治國家，任何國家公權(quán)力的行使都必須具有明確的法律依據(jù)，審計監(jiān)督權(quán)也不例外。第二，明確了對國家審計機關(guān)的具體監(jiān)督措施。包括：各級黨委、人大、政府要加強對審計機關(guān)的監(jiān)督，定期組織開展審計法律法規(guī)執(zhí)行情況檢查，督促審計機關(guān)切實加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、嚴格依法審計、依法查處問題、依法向社會公告審計結(jié)果；探索建立對審計機關(guān)的外部審計制度，加強對審計機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，外部審計由同級黨委和政府及上級審計機關(guān)負責(zé)組織；完善聘請民主黨派和無黨派人士擔(dān)任特約審計員制度；審計機關(guān)要堅持陽光法則，加大公開透明度，自覺接受人民監(jiān)督?！犊蚣芤庖姟芬晕覈鴩覍徲嫏C關(guān)依法獨立行使審計權(quán)為核心，構(gòu)建了我國國家審計制度改革法律框架，擴大了我國國家審計法律關(guān)系的調(diào)整范圍，為我國國家審計法律制度的進一步完善指明了方向。因此我國現(xiàn)行憲法第91條、第109條的修改只是時間問題，隨后《審計法》和《審計法實施條例》的修改也應(yīng)該提到議事日程上來。

(程乃勝，南京審計大學(xué)審計法研究中心主任，教授)

以體制改革提升審計獨立性

《框架意見》中有很多內(nèi)容關(guān)系到審計獨立性，而提高審計獨立性對于推動落實責(zé)任、透明、廉潔、公平和正義等原則和理念，發(fā)揮國家審計在國家治理中的“審計免疫”功能，維護國家經(jīng)濟安全、保障廣大人民群眾利益至關(guān)重要。但目前我國地方審計機關(guān)尤其是省級以下地方審計機關(guān)在獨立性方面仍存在一些瑕疵，《框架意見》通過體制改革進一步完善了中國特色審計監(jiān)督制度。從審計理論和審計實踐的發(fā)展來看，影響審計機關(guān)獨立性的因素包括：經(jīng)費保障、獨立行權(quán)、披露自主等，下面分別結(jié)合《框架意見》加以闡述。

1. 經(jīng)費保障。保持審計獨立性的一個重要原則是審計機關(guān)和被審計單位不應(yīng)該存在直接或間接的經(jīng)濟利益關(guān)系，目前我國省級以下地方審計機關(guān)的審計經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，由各級政府承擔(dān)。但這種經(jīng)費來源的弊端是：地方審計機關(guān)的主要任務(wù)是對政府各部門財政收支的真實性、合法性、效益性進行審計監(jiān)督，而審計機關(guān)的經(jīng)費來源又受制于本級政府，由于這種經(jīng)濟利益關(guān)系的存在，一方面在客觀上動搖了審計獨立性的基礎(chǔ)，導(dǎo)致地方審計機關(guān)對有些事項或問題“不好審”、“不能審”；另一方面受同級政府財力等原因的限制，在審計機關(guān)經(jīng)費保障不足的情況下，為被審計單位“購買審計”的行為提供了外因條件。根據(jù)《框架意見》，地方審計機關(guān)的經(jīng)費預(yù)算、資產(chǎn)將由省級有關(guān)部門統(tǒng)一管理，不僅在財政上保障了審計經(jīng)費預(yù)算與審計任務(wù)工作量的匹配，未來還可以進一步探索審計機關(guān)績效與財政撥付審計經(jīng)費的掛鉤，從而真正夯實審計獨立性的客觀基礎(chǔ)。另外，《框架意見》要求地方審計機關(guān)的各項經(jīng)費標準(包括工資、福利等)由各地在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)結(jié)合實際確定，確保不低于現(xiàn)有水平，從而保障了體制改革工作能夠穩(wěn)步推進。

2. 獨立行權(quán)。目前，地方審計機關(guān)實行本級人民政府和上級審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)為主的體制，地方審計機關(guān)的主要負責(zé)人均由同級地方政府任免。這種體制的優(yōu)點是有助于提高審計工作效率，但也會導(dǎo)致審計監(jiān)督獨立性的降低。審計機關(guān)的權(quán)力是地方政府賦予的，審計工作中相當(dāng)于利用地方政府的派生權(quán)力去監(jiān)督原權(quán)力，這必然會影響審計職責(zé)發(fā)揮和審計監(jiān)督的范圍。隨著現(xiàn)代審計功能的拓展和創(chuàng)新，審計監(jiān)督已不再僅僅局限于傳統(tǒng)意義上的查錯防弊，最新的理論觀點指出，國家審計是國家治理的保障和基石。要達到這一要求，審計機關(guān)要按照協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。進而，審計機關(guān)要從體制、機制、政策層面分析審計發(fā)現(xiàn)問題的根源，幫助被審計單位完善制度、改善管理、增進績效，從而起到堵塞漏洞、防范風(fēng)險、避免問題再次發(fā)生的預(yù)防免疫作用?！犊蚣芤庖姟分刑岢鰪娀霞墝徲嫏C關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，要求統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計機關(guān)力量，開展好涉及全局的重大項目審計；探索省以下地方審計機關(guān)人財物管理改革，特別是市地級審計機關(guān)正職由省級黨委(黨委組織部)管理。這些措施有力保障了地方審計機關(guān)依法履行審計職責(zé)，充分發(fā)揮審計作用，推動國家重大政策措施和決策部署貫徹落實，促進理好財、用好權(quán)、盡好責(zé)，并服務(wù)于人大預(yù)算監(jiān)督的需要。

3. 披露自主。地方審計機關(guān)在審計中發(fā)現(xiàn)的許多問題往往是各級政府部門謀求地方利益最大化的產(chǎn)物，一旦披露和處理，牽涉面較大，具有“一損俱損、一榮俱榮”的效應(yīng)。以地方政府債務(wù)問題為例，雖然《預(yù)算法》及修正案要求地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，對于地方政府舉債的規(guī)模和程序有明確規(guī)定，但在官員選拔和提拔以GDP為導(dǎo)向的晉升錦標賽模式中，在財經(jīng)法紀執(zhí)行上，上有政策、下有對策的現(xiàn)象比較普遍，違反《預(yù)算法》舉債的行為已被地方政府及財政部門默認或接受，嚴重危害了國家財政安全。正是由于地方政府對審計發(fā)現(xiàn)的問題往往存在“地方保護”主義傾向，一些審計發(fā)現(xiàn)的重要問題不能及時報告和披露，而報告和披露問題的選擇往往是經(jīng)過利益協(xié)調(diào)和關(guān)系博弈的結(jié)果，導(dǎo)致國家審計在國家治理中“抵御、揭示和預(yù)防”功能受到了限制。此次《框架意見》的出臺，健全了重大事項報告制度，審計機關(guān)的重大事項和審計結(jié)果必須向上級審計機關(guān)報告；對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，要求有關(guān)部門和單位認真研究，及時清理不合理的制度和規(guī)則，建立健全有關(guān)制度規(guī)定。隨著審計獨立性的提高，審計信息既可以反映地方經(jīng)濟社會發(fā)展中取得的成績，也客觀揭示地方(特別是基層)經(jīng)濟社會運行中制度不合理、管理不科學(xué)以及社會不公平等問題，審計結(jié)果為國家宏觀調(diào)控和政策制定提供了有效的決策參考。

(黃溶冰，南京審計大學(xué)教授)

推進國家審計職業(yè)化建設(shè)

國家治理現(xiàn)代化要求國家審計實現(xiàn)公共資源全覆蓋，履行“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，保障國家經(jīng)濟社會安全和人民群眾的根本利益。在此背景下，國家審計人員的專業(yè)化水平無疑成為國家審計發(fā)揮國家治理功能的關(guān)鍵。《框架意見》明確提出“推進審計職業(yè)化建設(shè)”，其目的就是增強審計隊伍的專業(yè)化水平。何謂審計職業(yè)化以及如何實現(xiàn)審計人員的職業(yè)化是亟待回答的問題。

1. 國家審計職業(yè)化的基本內(nèi)容。學(xué)術(shù)界對職業(yè)化的理解不盡相同，大致可分為兩類觀點：一類是靜態(tài)觀，關(guān)注實現(xiàn)職業(yè)群體角色定位應(yīng)具備的專業(yè)能力和遵循的行為規(guī)范；另一種是動態(tài)觀，強調(diào)職業(yè)群體實現(xiàn)角色定位的制度化、標準化和規(guī)范化的路徑。《框架意見》中所指的審計人員職業(yè)化實際上同時涵蓋了兩方面：一種是靜態(tài)的理想標準，它隨著國家治理水平的提升而不斷調(diào)整，其基本內(nèi)容至少應(yīng)包括分類管理制度、責(zé)任追究機制；另一種則是動態(tài)的實現(xiàn)過程，通過持續(xù)的自身改善而不斷地實現(xiàn)理想狀態(tài)的過程，其基本內(nèi)容至少應(yīng)包括人員選任機制、職業(yè)保障機制、教育培訓(xùn)機制。

2. 構(gòu)建審計人員分類管理制度，提升審計人員職業(yè)發(fā)展空間。目前審計人員按照普通公務(wù)員進行管理，走行政職務(wù)的晉升道路，導(dǎo)致審計人員的職業(yè)特征并不明顯，且會在某種程度上威脅審計人員的獨立性、束縛審計人員的積極性。《框架意見》對審計人員去行政化管理，個人待遇按專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級確定，有助于打破“官本位”，規(guī)范其職業(yè)發(fā)展路徑和職業(yè)行為。對審計人員的分類管理可參照教師職業(yè)或法官職業(yè)的專業(yè)技術(shù)職務(wù)序列，不與行政級別掛鉤，根據(jù)審計人員的德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)能力、審計成果、工作年限等，設(shè)置多級別檔次的審計師職稱，如高級審計師、審計師和助理審計師的職稱級別中，各設(shè)置三檔共九個等級的審計師專業(yè)技術(shù)職務(wù)。在行政職務(wù)晉升通道之外，開辟審計人員專業(yè)職務(wù)晉升的空間，也為優(yōu)化配置審計人力資源提供了管理依據(jù)。

3. 健全審計人員責(zé)任追究機制，規(guī)范審計人員自由裁量空間。“依法審計”是獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的核心，要求審計人員在法律授權(quán)范圍內(nèi)開展審計業(yè)務(wù)，做到審計事項合法、程序合法、問題定性處理合法。審計人員責(zé)任追究機制的建立健全，可避免審計人員在審計過程中，因故意或過失出現(xiàn)認定事實錯誤或重大遺漏、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)等行為而造成嚴重后果，維護審計的權(quán)威性。建立責(zé)任追究機制應(yīng)明確責(zé)任追究的程序、程序的啟動方式、責(zé)任追究的主體、責(zé)任認定標準、責(zé)任劃分界限、責(zé)任承擔(dān)形式等，使審計人員責(zé)任追究有法可依、依法實施。這既可以確保審計人員盡責(zé)開展審計業(yè)務(wù)，實現(xiàn)有責(zé)必究，也可以保護審計人員，避免不當(dāng)追責(zé)。此外，為確保責(zé)任追究制度的有效運行，還須制定相關(guān)配套措施，比如明確審計人員職業(yè)崗位權(quán)力清單與責(zé)任清單，通過常規(guī)性的審計質(zhì)量監(jiān)控體系強化審計人員的審計責(zé)任、將責(zé)任追究與績效考評相結(jié)合，實現(xiàn)對審計人員的良性引導(dǎo)和持續(xù)激勵、通過末位淘汰等退出機制確保審計隊伍的專業(yè)水平等。

4. 完善審計人員選拔聘任機制，拓展審計人員團隊建設(shè)空間。國家審計服務(wù)國家治理，對審計隊伍建設(shè)提出了更新更高的要求。隨著審計覆蓋面的擴大，傳統(tǒng)的審計方式已無法滿足現(xiàn)代審計業(yè)務(wù)的需要，若缺乏扎實的專業(yè)知識則無法準確地查核問題，提出建設(shè)性的審計建議。因此審計專業(yè)人員的選拔準入條件除了常規(guī)的公務(wù)員考試之外，還應(yīng)設(shè)定其他專業(yè)技術(shù)條件，比如對于急需的專業(yè)化人才可考慮要求具備一定年限以上與審計工作相關(guān)的法律、工程、計算機、環(huán)保等工作經(jīng)驗。同時，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、人員考核、職務(wù)任免和調(diào)動的規(guī)范化統(tǒng)一管理，提高審計人員的獨立性和人力資源優(yōu)化配置的效率。此外，對于專業(yè)性較強的技術(shù)人才，可實行聘任制，以靈活的崗位待遇吸引審計高級人才，解決審計人員不足和專業(yè)能力不夠的窘境。

5. 建立審計人員職業(yè)保障機制，維護審計人員權(quán)責(zé)運行空間。若要保障審計的監(jiān)督權(quán)，則應(yīng)以加強審計人員的職業(yè)保障為重點，吸引和留住優(yōu)秀的審計人才。首先應(yīng)建立審計人員職業(yè)權(quán)力和職業(yè)地位的保障機制，保障審計人員做到依法審計的權(quán)力、排除某些團體和個人對審計過程和審計結(jié)果的不正當(dāng)干預(yù)，尤其是避免因人財物的依附關(guān)系而導(dǎo)致的地方審計機關(guān)受同級行政機關(guān)干涉的問題。其次是建立審計人員職業(yè)收入保障制度，維護審計職業(yè)應(yīng)有尊榮。目前我國審計人員的薪酬待遇直接套用公務(wù)員的行政化模式，未體現(xiàn)其職業(yè)化的特征，這使得審計人員職業(yè)收入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展程度掛鉤，呈現(xiàn)出巨大的地區(qū)差，這導(dǎo)致了經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀審計人才大量流失，在一定程度上削弱了審計人員面對各種利益誘惑的自律能力。審計的職業(yè)化應(yīng)將審計人員的工資與普通公務(wù)員工資區(qū)分，建立審計人員單獨工資序列，并相應(yīng)提高審計人員的工資標準，適當(dāng)擴大津貼差距，依據(jù)審計人員年度考核和專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級，確定津貼標準，調(diào)動審計人員的工作積極性。最后，還應(yīng)建立審計人員職業(yè)安全保障制度，采取有效措施預(yù)防、阻止和懲治一切對審計人員及其親屬的打擊、報復(fù)、誣告或傷害的行為，保護審計人員的人身安全和家庭安全，只有滿足了審計人員職業(yè)安全的需要，才能保障審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

6. 創(chuàng)新審計人員教育培訓(xùn)機制，擴大審計人員專業(yè)勝任空間。審計全覆蓋對審計人員的專業(yè)勝任能力提出了更高的要求，傳統(tǒng)的專業(yè)知識已無法滿足審計業(yè)務(wù)的需要，科學(xué)技術(shù)的更新和人們對國家社會經(jīng)濟安全需求的提升也對國家審計提出了更高的要求，這些都亟需通過審計人員的后繼教育培訓(xùn)，加快專業(yè)知識的更新?lián)Q代和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強審計人員的專業(yè)勝任能力。首先要建立強制性職業(yè)教育制度，針對不同層級、不同專業(yè)技術(shù)水平的審計人員確定每年強制接受的職業(yè)教育時間長度，并作為年度績效考核的依據(jù)；其次，優(yōu)化職業(yè)培訓(xùn)模式，采用多種形式的職業(yè)培訓(xùn)模式，更低成本、更大范圍地切實提高審計人員的專業(yè)水平；再次，依據(jù)審計領(lǐng)域、審計技術(shù)方法或?qū)徲嫎I(yè)務(wù)的變化，遵循面向未來、學(xué)以致用、全面培訓(xùn)的原則，科學(xué)合理地確定培訓(xùn)內(nèi)容；最后，借助審計專業(yè)碩士和審計專業(yè)博士的學(xué)歷教育平臺，注重審計專家型領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)，為審計隊伍的可持續(xù)發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

(陳駿,南京審計大學(xué)審計與會計學(xué)院副院長，副教授)

弘揚審計精神，推進法治進程

《框架意見》及相關(guān)配套文件是繼2014年《工作意見》之后，黨中央、國務(wù)院頒布的又一審計方面的重要文件，將極大地發(fā)揮法律是治國之重器，審計是治國的利器、法治尖刀的作用。

當(dāng)然，這是一種制度的頂層設(shè)計和安排，也是一種制度文化。審計精神是審計文化的高度濃縮，更是審計文化的核心內(nèi)容。從本質(zhì)上講，審計精神是審計的意識、思維活動及其一般心理狀態(tài)。它不僅決定審計文化的架構(gòu)，而且會促使審計人內(nèi)心強大起來，義無反顧地投入審計工作。審計精神是審計制度和事業(yè)發(fā)展的支柱和靈魂，缺少這種支柱和靈魂，就無法應(yīng)對新時期的挑戰(zhàn)，無法獲得審計的全面推進和勝利。因此，審計精神構(gòu)建不只是審計隊伍的建設(shè)問題，而且直接關(guān)系到審計制度的運行成敗。在學(xué)術(shù)界，就有學(xué)者概括說“優(yōu)秀的審計精神是審計價值、宗旨、目標、道德、理念和審計人員意志的充分體現(xiàn)，是審計文化的高度濃縮、升華和集中反映，是推動審計事業(yè)不斷發(fā)展壯大的強大的精神武器，是審計生命最典范的標志和象征。”還有學(xué)者概括出我國審計精神文化的特征：充分獨立，堅持原則；廉潔自律，無私奉獻；執(zhí)法守法，公平公正；嫉惡如仇，不畏強權(quán)；盡職盡責(zé)，嚴謹細致。近年來審計人對“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”核心價值的認同，更有益于凝練、構(gòu)建審計精神?？梢姡@些認識表明現(xiàn)代審計精神確實在形成之中，都很有理論價值、現(xiàn)實意義。但是，我們對此理解時，不能忘記時代對審計提出的新要求。我國對審計特別國家審計本質(zhì)的認識，根據(jù)社會和時代發(fā)展的需要，歷經(jīng)審計查賬、經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟控制、權(quán)力制約、民主法治以及國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”的不同階段，直至明確提出國家審計是國家治理的基石和保障，以“推動國家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實”。可見，如今審計不同于以往任何時期的審計，審計尤其國家審計是國家治理的重要內(nèi)容，處在基礎(chǔ)和保障的地位，為“五位一體”、“五大發(fā)展”和全面建成小康社會保駕護航。為此，我們很有必要在已有的研究基礎(chǔ)上，從制度文化特別法治角度，依據(jù)《框架意見》、《實施意見》以及《工作意見》，重新追尋、詮釋、梳理當(dāng)代審計精神，推進審計現(xiàn)代化的進程。

1. 全域觀念。這不是要求審計人無所不能，而是要求審計“共同體”和審計主體具有應(yīng)對復(fù)雜審計業(yè)務(wù)和事務(wù)的能力?！犊蚣芤庖姟穼徲嬋采w置于八大任務(wù)之首，這是前所未有的。現(xiàn)代審計涉及的領(lǐng)域?qū)拸V，審計學(xué)也是多個學(xué)科交叉形成的，《框架意見》要求“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋”，并針對全覆蓋頒布了《實施意見》。這不只是對上述幾個方面的全覆蓋，而是涉及“五位一體”、“五大發(fā)展”的各個領(lǐng)域，可見，單一的審計知識和能力無法適應(yīng)現(xiàn)代審計發(fā)展要求。正因如此，《框架意見》把“推進審計職業(yè)建設(shè)”作為重要任務(wù)，“根據(jù)審計職業(yè)特點，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計人員管理制度機制，確保審計隊伍的專業(yè)化水平?！憋@然，這種專業(yè)水平應(yīng)是全面知識、能力基礎(chǔ)上的專業(yè)化水平提升，是對審計人的全面要求。

2. 獨立品格。審計人、審計活動、審計機構(gòu)都要有獨立的品格，尤其是審計人獨立地行使審計權(quán)。為了保障獨立審計，《框架意見》在制度上作了安排，其實，獨立行使審計權(quán)是由憲法規(guī)定，這次獨立審計體制的改革是憲法規(guī)定的具體落實，也是對審計人獨立行使審計權(quán)的制度保障，而審計人理所當(dāng)然地“堅持原則、無私無畏、敢于碰硬”，彰顯出審計獨立的精神和品格。只有制度與精神結(jié)合起來，獨立審計才能真正出現(xiàn)，兩者缺一不可。

3. 防患意識。審計的基本功能姑且不論，但就實用功效而言，主要是為了防弊糾錯，審計人往往按照預(yù)設(shè)對象可能的錯誤或舞弊展開審計，這是審計防患意識的常態(tài)。在此，更重要的是對審計自身錯誤和舞弊的防犯。審計也是一種權(quán)力，同樣會有腐敗，產(chǎn)生錯誤和舞弊，因為，逃脫不了權(quán)力運行定律的制約?！犊蚣芤庖姟穼徲嫏C關(guān)的監(jiān)督、檢查以及依法審計、公告審計結(jié)果、外部審計、特約審計等一系列規(guī)定，就是為了防止自身失職、瀆職以及審計權(quán)的濫用。審計人常帶著懷疑眼光、憂患意識去看問題，這也就再正常不過了。對自身的憂患、防患，既是理性和自覺，也是審計精神的升華。

4. 法治思維。這是法治文化的范疇，也是現(xiàn)代審計精神的重要表現(xiàn)。它要求以法治意識和觀念去認識、分析、處理問題，達成法治理念的認同、內(nèi)化和踐行，促進法令的實施，實現(xiàn)國家的治理。完善審計制度和依法審計，正是依法治國中“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法”的重要組成部分或相關(guān)內(nèi)容，也是我國審計制度、體制發(fā)展中的關(guān)鍵問題。審計制度文化建設(shè)的根本在于“運用法治思維和方式推動審計制度創(chuàng)新”，從而“重大改革措施需要取得法律授權(quán)的，按法律程序?qū)嵤?，“建立健全履行法定審計職?zé)保障機制”，實現(xiàn)法律和法治的終極追求——公平、公正、正義。同時，需要特別指出的是，審計覆蓋的領(lǐng)域極為廣泛，涉及的法律甚為繁多，這要求審計人具備豐富的法律知識，自覺地運用法律展開審計。為此，只有以法治思維完善和踐行審計制度，才能推進國家治理和依法治國。

總之，全域觀念是審計發(fā)展的新期待，獨立品格是審計展開的內(nèi)在要求，憂患意識是審計的必然選擇，法治意識是審計的基本保障，它們構(gòu)成當(dāng)代審計精神的主體內(nèi)容，成為審計發(fā)展的深層源動力。當(dāng)然，這些審計精神是從《框架意見》出發(fā)梳理和建構(gòu)的，但不是當(dāng)代審計精神的全部，以往一切優(yōu)秀的審計精神都是構(gòu)建當(dāng)代審計精神的重要資源。而在培育和弘揚審計精神時，要注意三點：必須根據(jù)時代的變化，與時俱進，不斷豐富和提升審計精神的內(nèi)容內(nèi)涵，以適應(yīng)全面實現(xiàn)小康社會和全面推進依法治國的要求；必須以社會主義核心價值為源泉和指導(dǎo)，確保審計精神構(gòu)建的正確方向，為國家、社會、個人層面正確價值觀形成服務(wù)，展現(xiàn)民族和國家的精神追求；應(yīng)從我國豐富傳統(tǒng)文化寶藏中，立足本土，吸取優(yōu)秀的文化、文明遺產(chǎn)，傳承民族的文化基因，涵養(yǎng)當(dāng)代的審計精神。為此，通過培育和弘揚審計精神，創(chuàng)造中國特色的社會主義審計文化，促進國家治理，依法治國，民族興盛，文明進步。

(肖建新，南京審計大學(xué)博物館館長，教授。本文受國家社會科學(xué)基金資助，編號14B2S104)

《實施意見》提出了大數(shù)據(jù)審計工作新模式

審計數(shù)據(jù)就是被審計數(shù)據(jù)和服務(wù)于審計的數(shù)據(jù)的集合。從廣義上講，與審計有關(guān)的數(shù)據(jù)都是審計數(shù)據(jù)。因此大數(shù)據(jù)時代，具體行業(yè)領(lǐng)域的審計數(shù)據(jù)往往也是大數(shù)據(jù)。它們有大數(shù)據(jù)Volume(數(shù)據(jù)體量大)、Variety(數(shù)據(jù)類型繁多)、Velocity(處理速度快)、Value(價值密度低)特點，且是目前無法在可承受的時間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合。從審計大數(shù)據(jù)的特點來看，我們僅憑傳統(tǒng)的審計技術(shù)方法，不能有效把握和利用大數(shù)據(jù)給審計工作帶來的難得機遇，難以應(yīng)對大數(shù)據(jù)給審計工作帶來的挑戰(zhàn)。為了實行國家審計全覆蓋，提高審計能力、質(zhì)量和效率，擴大審計監(jiān)督的廣度和深度，《實施意見》指出審計技術(shù)方法要創(chuàng)新，提出了大數(shù)據(jù)審計工作新模式。

1. 依法要求被審計單位提供更多審計數(shù)據(jù)和開放更多查詢權(quán)限?！秾嵤┮庖姟分赋觯嘘P(guān)部門、金融機構(gòu)和國有企事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)審計工作需要，依法向?qū)徲嫏C關(guān)提供與本單位本系統(tǒng)履行職責(zé)相關(guān)的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術(shù)文檔，不得制定限制向?qū)徲嫏C關(guān)提供數(shù)據(jù)和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權(quán)限的規(guī)定，已經(jīng)制定的應(yīng)予修訂或廢止。

2. 建立健全審計數(shù)據(jù)定期報送制度，加大審計數(shù)據(jù)集中力度。大數(shù)據(jù)審計工作模式的前提是收集足夠多的相關(guān)審計數(shù)據(jù)、信息，否則大數(shù)據(jù)審計工作模式下的審計沒有任何優(yōu)勢。因此《實施意見》要求建立健全審計數(shù)據(jù)定期報送制度，加大審計數(shù)據(jù)集中力度。

3. 構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計平臺。這是為適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計需要而提出來的。由于審計要查證的宏觀的、普遍性的問題往往隱藏在大數(shù)據(jù)中，審計要查證的個別的、特殊的問題又容易顯現(xiàn)在數(shù)字化大數(shù)據(jù)中，因此構(gòu)建國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)很有必要。隨著信息技術(shù)的發(fā)展,審計對象的信息化使得計算機輔助審計成為必然。實際上,現(xiàn)代審計已經(jīng)離不開計算機輔助審計工具，國際國內(nèi)的一些審計作業(yè)平臺(軟件)、審計管理平臺(軟件)、專用審計平臺(軟件)為現(xiàn)代審計做出了巨大貢獻?？梢灶A(yù)見，在不久的將來，人機合理分工、人機友好交互、人機智能結(jié)合的智能數(shù)字化審計平臺將被開發(fā)?！秾嵤┮庖姟芬髽?gòu)建與國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)相配套的數(shù)字化審計平臺，目的是要充分利用國家審計數(shù)據(jù)系統(tǒng)等電子資源，改進、提高審計能力、質(zhì)量和效率，擴大審計監(jiān)督的廣度和深度。

4. 運用大數(shù)據(jù)技術(shù)。由于審計大數(shù)據(jù)有4V特點，因此構(gòu)建、分析、處理、利用審計大數(shù)據(jù)需要有相應(yīng)的大數(shù)據(jù)技術(shù)?！秾嵤┮庖姟诽栒俜e極運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對和關(guān)聯(lián)分析力度，提高運用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。

5. 建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯(lián)網(wǎng)審計。這是《實施意見》的要求。如果能建立起聯(lián)網(wǎng)實時審計監(jiān)督平臺，那么審計部門就可以通過專用網(wǎng)絡(luò)采集聯(lián)網(wǎng)單位電子數(shù)據(jù)，實施日常動態(tài)監(jiān)控，由事后審計問題向事中提示與風(fēng)險防范結(jié)合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)事后審計與事中審計相結(jié)合、靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合，拓寬審計覆蓋面，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違紀違規(guī)問題，提高審計工作效率。

(楊國為，南京審計大學(xué)工學(xué)院院長，教授。本文受國家自然科學(xué)基金資助，編號61272077)

[責(zé)任編輯：劉茜]

[中圖分類號]F239.44

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-4833(2016)01-0003-15

①本刊自本期刊出學(xué)習(xí)筆談紀要后，擬于第2期始，就完善審計制度話題開設(shè)專欄，歡迎廣大學(xué)者踴躍投稿。

國家審計理論建設(shè)專欄