新制度主義視域下公益性文化事業(yè)單位理事會(huì)制度改革的困境和破解路徑

洪榮福

（中共晉江市委黨校，福建　泉州　362200）

新制度主義視域下公益性文化事業(yè)單位理事會(huì)制度改革的困境和破解路徑

洪榮福

（中共晉江市委黨校，福建泉州362200）

不同文化事業(yè)單位功能的明確區(qū)分、法人治理結(jié)構(gòu)和績(jī)效考核機(jī)制的建立健全是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于文化體制機(jī)制的創(chuàng)新目標(biāo)中提出的實(shí)踐治理命題?；诠嫘晕幕聵I(yè)單位理事會(huì)制度改革現(xiàn)狀，分析國(guó)內(nèi)試點(diǎn)單位的實(shí)踐成效和現(xiàn)實(shí)困境。在新制度主義視域下，思考體制機(jī)制的“二次突破”，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于這一制度的改革思路和范式，進(jìn)一步探討改革方向和破解路徑。

公益性文化事業(yè)單位；理事會(huì)；制度改革；新制度主義；破解路徑

一、引言

推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位建立理事會(huì)制度，探索建立法人治理結(jié)構(gòu)，力圖變革建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公益性事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，解決公益性文化事業(yè)單位與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的體制機(jī)制和問題矛盾，是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于文化體制機(jī)制的創(chuàng)新目標(biāo)中提出的實(shí)踐治理命題。多年來，多家公益性文化事業(yè)試點(diǎn)單位走上實(shí)踐探索的道路，業(yè)已取得初步成效。然而，改革目前遇到的困境和問題顯示，體制機(jī)制的“二次突破”尤為必要。同時(shí)，理論層面上，也需要“新鮮血液”注入。梳理現(xiàn)有學(xué)者對(duì)于公益性文化事業(yè)單位探索實(shí)踐理事會(huì)制度改革的研究，主要集中于宏觀層面的探討、具體問題的微觀思考、典型個(gè)案的解析以及國(guó)外做法的歸納等，以經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)和法學(xué)視角研究居多，研究亟待拓展與深化。例如，宏觀上，袁蘭（2012）［1］探討了文化事業(yè)單位市場(chǎng)化改革應(yīng)如何與公益性服務(wù)有效結(jié)合；習(xí)文彥（2012）［2］分析當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位改革與發(fā)展存在問題，并提出解決措施；景小勇（2014）［3］則從科學(xué)分類文化產(chǎn)品的角度分析改革路徑；辛傳海、馬列（2014）［4］則介紹美國(guó)文化事業(yè)運(yùn)作模式，總結(jié)對(duì)中國(guó)文化事業(yè)單位改革的啟示等等。微觀上，楊嶺雪（2014）［5］以美國(guó)加州伯克利市公共圖書館為例，分析西方公共圖書館理事會(huì)的運(yùn)作機(jī)制；李國(guó)新（2014）［6］詳細(xì)解讀了國(guó)內(nèi)外公共圖書館法人治理的結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀和問題，并提出一些前瞻問題；肖容梅（2015）［7］探析深圳市福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)制度；胡丕志（2012）［8］、高陽（2015）［9］著重從績(jī)效評(píng)估角度研究改革路徑等等……

鑒于此，有別于既有研究中的宏觀和微觀視角，本文運(yùn)用新制度主義這一宏觀與微觀相結(jié)合的中觀視角重新審視和厘清改革中的問題，認(rèn)為公益性文化事業(yè)單位推行理事會(huì)制度改革不能就制度本身談制度，改革的突破除了試點(diǎn)單位更加大膽的創(chuàng)新突破之外，公益性文化事業(yè)單位法人性質(zhì)的界定，理事會(huì)、政府和管理三方權(quán)責(zé)的明確，以及登記管理方式等制度組織生態(tài)的變革都需要從頂層上系統(tǒng)思考，整體推進(jìn)，進(jìn)而滿足公益性文化的發(fā)展方向，促進(jìn)公益文化事業(yè)單位的健康蓬勃發(fā)展，進(jìn)一步持續(xù)繁榮我國(guó)的文化事業(yè)。

二、公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)制度改革的變遷

我國(guó)對(duì)事業(yè)單位的法定解釋最早出現(xiàn)在1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中。這一《條例》明確界定了事業(yè)單位的目的、形式、屬性和具體功能，即以社會(huì)公益為目的、由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦、從事科教文衛(wèi)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。具體說來，國(guó)內(nèi)的公益性文化事業(yè)單位主要指能讓公眾享受公共文化服務(wù)的單位，例如由國(guó)家興辦的圖書館、美術(shù)館、博物館、文化館（站）等。在歷史性條件的作用下，我國(guó)公益性文化事業(yè)單位已然成為覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵支柱。

隨著改革的深入推進(jìn)，我國(guó)公益性文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)踐業(yè)已近10年的歷史。關(guān)于法人治理結(jié)構(gòu)的完善這一要求，最早于2008年在黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中針對(duì)主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位提出的。2011年，中央政府下發(fā)了對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革的指導(dǎo)意見，明確提出要分類推進(jìn)，以“能否由市場(chǎng)配置資源”作為分類的核心標(biāo)準(zhǔn)，按完全不能、部分能、全部能由市場(chǎng)配置資源分別劃分為“公益一類”、“公益二類”和逐步轉(zhuǎn)企業(yè)類。緊接著，關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的配套文件也明確下發(fā)，其中包括《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》。這一《意見》詳細(xì)規(guī)定了事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則、總體要求、主要內(nèi)容和組織實(shí)施等方面的內(nèi)容，為今后具體工作開展提供了有益的指導(dǎo)意見。

近年來，黨中央將全面深化改革作為任務(wù)的重中之重，2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》足以例證。在這一《決定》中，不同文化事業(yè)單位功能的明確區(qū)分、法人治理結(jié)構(gòu)和績(jī)效考核機(jī)制的建立健全在“推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新”篇章中明確寫明。除此外，還提出組建理事會(huì)、擴(kuò)大管理參與面等要求，即公共圖書館、博物館、文化館和科技館等要適時(shí)建立理事會(huì)，且參與管理面應(yīng)輻射到有關(guān)方面代表、專業(yè)人員以及社會(huì)各界群眾。只有有效促進(jìn)符合條件的事業(yè)單位適時(shí)轉(zhuǎn)為企業(yè)或者社會(huì)組織，并建立不同類別的事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)一登記的管理制度，才能進(jìn)一步推動(dòng)公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)和理事會(huì)的建設(shè)。概言之，公益性文化事業(yè)單位的改革旨在建構(gòu)嶄新的事業(yè)單位體制機(jī)制框架，以文化事業(yè)單位模式改革為著力點(diǎn)，積極搭建一個(gè)能實(shí)現(xiàn)理事會(huì)、管理層和監(jiān)督層進(jìn)行分權(quán)制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

三、公益性文化事業(yè)試點(diǎn)單位理事會(huì)制度改革的探索成效

目前，我國(guó)公益性文化事業(yè)建立法人治理結(jié)構(gòu)的主要途徑是實(shí)行理事會(huì)制度，通過體現(xiàn)現(xiàn)代治理理念的共同治理，更好地實(shí)現(xiàn)公益性文化事業(yè)單位的長(zhǎng)期、遠(yuǎn)大目標(biāo)和使命。事實(shí)上，對(duì)如何以理事會(huì)制度的建構(gòu)推動(dòng)現(xiàn)代化的法人治理結(jié)構(gòu)建立的探索，公益性文化事業(yè)單位業(yè)已積累了一定的有效經(jīng)驗(yàn)。2009年，深圳市高技能人才公共實(shí)訓(xùn)管理服務(wù)中心（深圳市勞動(dòng)與社會(huì)保障局下屬事業(yè)單位）成為國(guó)內(nèi)首家組建理事會(huì)進(jìn)行改制事業(yè)單位。隨后，多家公益性文化事業(yè)單位走上理事會(huì)改革的征程。2014年9月，文化部公共文化司還組織專家組進(jìn)行評(píng)審，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了國(guó)家公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位。包括南京圖書館、浙江圖書館、重慶圖書館、河北省唐山市豐南區(qū)圖書館、浙江省溫州市圖書館、山西省朔州圖書館、山東省濟(jì)南市群眾藝術(shù)館、廣東省博物館、廣東省深圳市福田區(qū)圖書館、廣西壯族自治區(qū)桂林市臨桂縣文化館等10家單位。在多個(gè)公益性文化事業(yè)單位類型中，圖書館的改革探索更為典型。深圳圖書館等多家單位還被列入中央編辦試點(diǎn)單位，初步建立起法人治理結(jié)構(gòu)框架。歸納來說，改革取得以下階段性成果：

（一）初步形成“三位一體”的運(yùn)行機(jī)制

目前，試點(diǎn)單位已初步形成了文化主管部門委任、理事會(huì)決策監(jiān)督、管理層執(zhí)行落實(shí)，相互之間分工不分家，各盡其責(zé)的管理格局。例如，理事會(huì)理應(yīng)成為圖書館的議事和決策機(jī)構(gòu)這一做法，已成為深圳圖書館的標(biāo)識(shí)，在《深圳圖書館理事會(huì)章程》中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！墩鲁獭愤€明確了理事會(huì)成員的具體構(gòu)成，例如文化事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是當(dāng)然理事、歷屆理事長(zhǎng)以文化部門代表居多、理事會(huì)對(duì)深圳市文體旅游局負(fù)責(zé)。［10］此外，理事會(huì)的具體職能在當(dāng)中也有詳細(xì)介紹，宏觀層面上，主要是確定圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、以及行使重大事項(xiàng)議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體到微觀層面上，則涵蓋圖書館章程和基本管理制度的審議決定、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃和工作報(bào)告、薪酬分配方案、財(cái)務(wù)預(yù)算草案、市文體旅游局提名推薦的館長(zhǎng)人選，以及聘任和更換專業(yè)委員會(huì)或咨詢委員會(huì)組成人員等。圖書館管理層則貫徹執(zhí)行理事會(huì)的重大決定，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，受理事會(huì)監(jiān)督。

（二）初步形成民主開放的治理方式

試點(diǎn)單位理事會(huì)的理事來源比較廣泛，并且主要以社會(huì)人士為主。既有來自政府部門的代表，也包括專業(yè)人士、學(xué)者、社區(qū)人士；既有管理者和員工代表，也有業(yè)界的專家和公眾代表。從理事廣泛的選擇范圍不難發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)單位理事會(huì)的參與機(jī)制已然制度化，逐漸形成集政府、社會(huì)人士和服務(wù)對(duì)象等多元主體為一體的協(xié)同參與治理機(jī)制。這種集結(jié)多方社會(huì)賢達(dá)和群眾參與管理的方式，能為公益性文化事業(yè)順民意、出實(shí)招、出妙招、解難題，提供有效的工作范式。

（三）促進(jìn)政事分開、管辦分離的改革探索

組建理事會(huì)后，文化主管部門的主要職責(zé)逐漸回歸到政策引導(dǎo)、財(cái)政投入和服務(wù)監(jiān)管等方面，轉(zhuǎn)變直接辦理和直接干預(yù)的方式，文化事業(yè)逐步獲得自主管理權(quán)，相對(duì)獨(dú)立開展業(yè)務(wù)，融入社會(huì)的資金和智力資源，尋求多元發(fā)展機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)文化行政部門與公益性文化事業(yè)單位的政事分開、管辦分離。

（四）探索考核管理層的新機(jī)制

公益性文化事業(yè)單位改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是適應(yīng)公眾需求，提高運(yùn)行效率，因此，對(duì)作為具體執(zhí)行者的管理層進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的考核，尤為必要。理事會(huì)集合了多方力量，有些理事會(huì)組建專業(yè)委員會(huì)，管理層的考核主體發(fā)生了變化，理事會(huì)對(duì)于創(chuàng)新考核機(jī)制、全面調(diào)動(dòng)管理層的積極性以及提高管理層的執(zhí)行效率，也有較為明顯的成效。

四、公益性文化事業(yè)試點(diǎn)單位理事會(huì)制度改革的困境

由于西方國(guó)家的公益性文化單位理事會(huì)制度較早施行，業(yè)已積累了一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法。結(jié)合西方經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)際，中央政府提出了建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)意見，要求以“行政的歸行政，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)企，公益服務(wù)保留”作為推動(dòng)分類改革實(shí)施的核心思路。顯然，要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新公益性事業(yè)單位體制機(jī)制這一目標(biāo)，就要明確把握好改革方向，即促進(jìn)公益性事業(yè)單位的法人化，建構(gòu)起政府、理事會(huì)和監(jiān)督層能夠分權(quán)制衡的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。盡管目前一些試點(diǎn)單位已經(jīng)取得一定的成果，但不少體制機(jī)制問題仍舊懸而未決。

（一）法人的性質(zhì)和權(quán)責(zé)界定還不夠明確

“法人治理結(jié)構(gòu)”這一概念的出處源于公司，由此也被界定成公司治理，作為現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織制度結(jié)構(gòu)，被廣泛使用。狹義的法人治理主要是指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，廣義的法人治理還包括與利益相關(guān)者（如政府、員工、客戶和社會(huì)公眾等）之間的關(guān)系。公益性文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)即屬于廣義的法人。從法人的角度看，公益性文化單位作為事業(yè)單位法人，是既享有法定權(quán)利又能獨(dú)立承擔(dān)法定義務(wù)的社會(huì)組織。但同樣是社會(huì)組織，我國(guó)與西方國(guó)家也有很大不同，尤其在權(quán)責(zé)方面。例如，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)文化組織的管理實(shí)行營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織實(shí)行“雙軌道交叉管理”，文化單位可以自行登記為營(yíng)利組織或者非營(yíng)利組織，而且相互之間是允許轉(zhuǎn)軌的。對(duì)非營(yíng)利組織，美國(guó)政府通過免征營(yíng)業(yè)稅，投入基金采用政府購買服務(wù)等方式加以扶持，甚至鼓勵(lì)非營(yíng)利組織進(jìn)行適當(dāng)盈利活動(dòng)，承擔(dān)起自負(fù)盈虧的一部分責(zé)任，減輕政府的財(cái)政壓力。但對(duì)非營(yíng)利組織，也設(shè)定諸多限制，并且國(guó)家還有嚴(yán)格法律誠(chéng)信監(jiān)管體系，防止不公平競(jìng)爭(zhēng)，并確保其公益性本質(zhì)。對(duì)待營(yíng)利組織，政府采取的是放開政策，使其在充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自由發(fā)展。在我國(guó)，對(duì)這類新出現(xiàn)的社會(huì)法人，其資金來源、發(fā)展方式、法律約束等問題尚未有明確的答案。

（二）政府與理事會(huì)的關(guān)系還存在一定程度的混亂

我國(guó)政府舉辦了95%以上的事業(yè)單位，不少單位隸屬于機(jī)關(guān)事業(yè)單位序列。目前試點(diǎn)事業(yè)單位理事會(huì)的參加對(duì)象大多兼有兩重身份，一重身份是政府部門的代表，另一重身份是理事會(huì)的理事長(zhǎng)。就拿深圳圖書館理事會(huì)來說，盡管其章程中并未明確規(guī)定理事會(huì)應(yīng)由政府主管部門擔(dān)任，但卻寫明委任要求，即市文體旅游局負(fù)責(zé)委任理事長(zhǎng)。這一要求實(shí)質(zhì)上已成為一種變相規(guī)定，即只能由政府主管部門的代表出任理事長(zhǎng)。［11］雖說，政府代表出任理事長(zhǎng)有利于政府管控力度的延續(xù)甚至增強(qiáng)，但又與“去行政化”的設(shè)計(jì)思路存在一定的沖突。按照改革思路，接下來，公共圖書館、博物館、文化館、美術(shù)館、科技館、青少年宮等文化事業(yè)單位都要探索和適時(shí)建立理事會(huì)，按照政府一般采用業(yè)務(wù)部門歸口的管理方式，一旦由政府的文化主管部門的某些人出任眾多文化事業(yè)單位理事會(huì)的理事甚至理事長(zhǎng)，面對(duì)各種職責(zé)履行的壓力，他們?nèi)绾未_保有充足的時(shí)間和精力能夠履行好理事甚至理事長(zhǎng)的職責(zé)？［12］即便他們可以履行職責(zé)，那么這種類型組織是不是一個(gè)“二政府”？是否有利于理事會(huì)匯集智慧、共同治理？

（三）理事會(huì)的決議權(quán)與管理層的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)權(quán)還存在障礙

按照《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》提出的改革方向，原則上，理事會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。然而實(shí)踐中的理事是否真正享有這些職權(quán)？無錫市圖書館理事會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中，已然成為一種“咨詢機(jī)構(gòu)”。［13］現(xiàn)實(shí)中，一些建立理事會(huì)的文化單位，其決策權(quán)仍屬于政府主管部門，理事會(huì)只起到“集思廣益、參謀助手”的作用。一方面有政府的“管理慣性”，另一方面也與理事會(huì)內(nèi)部成員架構(gòu)有關(guān)。由于理事長(zhǎng)由政府代表擔(dān)任，自然容易成為政府決策的咨詢機(jī)構(gòu)。從管理層看，各文化單位的負(fù)責(zé)人本應(yīng)是單位的法人代表，在符合政府法規(guī)并執(zhí)行理事會(huì)決策的前提下，應(yīng)當(dāng)賦予其充分獨(dú)立運(yùn)營(yíng)管理權(quán)，包括對(duì)業(yè)務(wù)管理權(quán)，資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理權(quán)，單位人員管理權(quán)，崗位薪酬考核權(quán)，甚至組閣權(quán)等，但是這又與目前人事管理體制，財(cái)政管理體制存在一定的矛盾和沖突。

五、新制度主義視角下公益性文化事業(yè)單位理事會(huì)制度改革的路徑探究

（一）路徑方向的選擇——新制度主義

公益性文化事業(yè)單位的理事會(huì)制度改革已步入深水區(qū)，遇到改革重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)。改革已經(jīng)難以從理事會(huì)內(nèi)部制度完善得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，制度環(huán)境中涉及的法人性質(zhì)的界定、政府職能轉(zhuǎn)變、相關(guān)利益方責(zé)權(quán)利的劃分等一系列的關(guān)鍵制度無法回避，必須面對(duì)。深化改革需要準(zhǔn)確的視角，需要更加系統(tǒng)化的思維，需要從頂層設(shè)計(jì)明確導(dǎo)向，并在實(shí)踐完善試點(diǎn)的具體范式來繼續(xù)推進(jìn)。概言之，新的改革需要借助新制度主義角度看問題，應(yīng)當(dāng)更多強(qiáng)調(diào)的是，一種制度改革的成功除自身的制度完善還需要健康的組織生態(tài)。

20世紀(jì)70年代以來，對(duì)制度研究的一系列開創(chuàng)性成果面世，標(biāo)志著組織理論的新制度主義學(xué)派誕生。新制度主義分析范式逐步變成超越單一學(xué)科，遍及經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)的分析路徑。［14］由于環(huán)境為組織制度的生存提供了機(jī)會(huì)并直接影響其結(jié)構(gòu)，公共部門的地位可能是預(yù)算資源、法律命令、制度的政治支持和群眾的政治支持形構(gòu)的。［15］因此，基于這一理論視域，提出推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位理事會(huì)制度改革的破解路徑。

（二）制度改革的破解路徑

1.促進(jìn)宏觀制度環(huán)境與微觀制度設(shè)計(jì)的匹配契合

新制度主義主張，制度化的焦點(diǎn)應(yīng)從關(guān)照組織擴(kuò)大到場(chǎng)域或社會(huì)。宏觀制度環(huán)境對(duì)微觀制度設(shè)計(jì)有著很大的影響力。我國(guó)公益性文化事業(yè)單位采用理事會(huì)制度的改革方式，是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家法人治理結(jié)構(gòu)的結(jié)果。雖然我國(guó)公益性文化事業(yè)單位的改革設(shè)計(jì)與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家有著本質(zhì)上的差異，但在宏觀層面上，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)益、監(jiān)督十分明確。由此，從國(guó)家層面進(jìn)一步明確規(guī)定公益性文化事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管制度、權(quán)責(zé)制度、進(jìn)入和退出制度等方面，使公益性文化事業(yè)各項(xiàng)改革活動(dòng)，做到于法有據(jù)，依法建設(shè)，成為深化改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

2.進(jìn)一步明確政府權(quán)力邊界，促進(jìn)政府與社會(huì)力量的整合互補(bǔ)

推進(jìn)政事分開、管辦分離是建立法人治理結(jié)構(gòu)的必選項(xiàng)，而改革的關(guān)鍵在于適當(dāng)下放對(duì)文化事業(yè)單位的具體管理權(quán)限，推進(jìn)公益性事業(yè)單位的人事管理、薪酬考核、服務(wù)保障、經(jīng)費(fèi)安排等制度性的配套改革，避免理事會(huì)僅充當(dāng)政府的“傳聲筒”、“二傳手”，起不到?jīng)Q策作用，或者雖有決策卻無法實(shí)施、流于形式、難以發(fā)揮作用。集合社會(huì)能量、形成共同治理是現(xiàn)代社會(huì)組織的明顯特征。因此，推進(jìn)公益性文化事業(yè)改革需要改變大包大攬的“機(jī)關(guān)”模式，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)角色不同的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)互補(bǔ)。

在這方面，需要進(jìn)一步借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家思路和范式，依托財(cái)政稅收手段，設(shè)立文化公益基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，實(shí)施政府購買服務(wù)，加強(qiáng)公私合作，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公益文化事業(yè)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，善于借助一些被實(shí)踐證明是靈驗(yàn)的市場(chǎng)手段，促進(jìn)公益性文化事業(yè)的繁榮發(fā)展。實(shí)際上，政府向社會(huì)購買公益性文化服務(wù)，是一種有效的“導(dǎo)向”機(jī)制，必將引發(fā)文化單位對(duì)這一“蛋糕”的爭(zhēng)奪，從而形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。吸引社會(huì)力量參與公益文化事業(yè)建設(shè)從根本上有利于文化的繁榮和發(fā)展。

3.深入探索文化營(yíng)利性機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)

公益性文化事業(yè)自然應(yīng)以追求社會(huì)公益為導(dǎo)向，是作為一種社會(huì)組織，也是一種非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。但非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的成本是否只有政府包攬一種選擇？營(yíng)利與非營(yíng)利的差異，是否取決于這個(gè)組織是否是盈利的？非營(yíng)利組織的資金來源是否除政府財(cái)政、社會(huì)捐贈(zèng)之外，不能有其它的收入來源？公益性文化事業(yè)單位是否等同于“慈善組織”？事實(shí)上，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的劃分標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)利性機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)區(qū)別不在于是否獲得利潤(rùn)，而在于這些利潤(rùn)的分配和用途。發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在某業(yè)務(wù)獲得利潤(rùn)是普遍現(xiàn)象。營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別在于在經(jīng)營(yíng)目的不同，具體體現(xiàn)在利潤(rùn)的分配上：營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)，扣除必要的成本和再投入后，主要用于股東分紅；而非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)不能這樣分配，所獲利潤(rùn)扣除薪水和其他生產(chǎn)成本之外，不能用于其他分配，只能為機(jī)構(gòu)的文化事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)。在這樣的制度設(shè)計(jì)下，才能有利于非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)高效的文化服務(wù)產(chǎn)品。

因此，要讓市場(chǎng)在文化資源配置上起到?jīng)Q定作用的一個(gè)關(guān)鍵是讓社會(huì)力量享有自由選擇權(quán)。即國(guó)家從政策、稅收、監(jiān)管等方面明確營(yíng)利文化機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性文化的不同權(quán)責(zé)，讓社會(huì)機(jī)構(gòu)在營(yíng)利性和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)之間自由選擇登記，政府對(duì)文化機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)分配方式進(jìn)行有效監(jiān)管，建立完善誠(chéng)信體系，并在政策上非營(yíng)利性文化事業(yè)有效支持和監(jiān)管。

4.構(gòu)建科學(xué)合理、便于操作的績(jī)效管理體系

俗話說，沒有考核等于沒有管理。管理大師彼得·德魯克認(rèn)為，“管理必須遵循一個(gè)原則：每一項(xiàng)工作都必須為達(dá)到總目標(biāo)而展開”。［16］公益性文化事業(yè)的深化理應(yīng)建構(gòu)一套科學(xué)合理、便于操作的績(jī)效管理體系。準(zhǔn)確地說，應(yīng)是績(jī)效管理而不是績(jī)效考核。美國(guó)質(zhì)量管理專家戴明提出的PDCA循環(huán)同樣適用于績(jī)效管理。即績(jī)效管理是包含績(jī)效計(jì)劃（Plan）、績(jī)效實(shí)施（Do）、績(jī)效評(píng)估（Check）、績(jī)效面談（Action）的完整循環(huán)，而績(jī)效考核只是績(jī)效管理當(dāng)中的一環(huán)（當(dāng)然也是重要一環(huán)）。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)建立健全公正客觀、科學(xué)高效、制度化和動(dòng)態(tài)化的公益性文化事業(yè)單位績(jī)效管理體系，科學(xué)設(shè)定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，從組織目標(biāo)、成本控制、服務(wù)對(duì)象滿意度、提供公共服務(wù)的數(shù)量及質(zhì)量等指標(biāo)來控制和引導(dǎo)文化事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)行為，促使其內(nèi)生自發(fā)形成公共服務(wù)的動(dòng)力機(jī)制。［17］

具體而言，政府、理事會(huì)和管理層均應(yīng)從不同層面開展對(duì)公益性文化事業(yè)的績(jī)效管理工作。一是宏觀層面上，政府應(yīng)著力于關(guān)注國(guó)家和群眾文化需求，科學(xué)考評(píng)資金投入成效，通過資金政策等工具促進(jìn)整個(gè)文化行業(yè)的發(fā)展；二是治理層面上，理事會(huì)應(yīng)著力于關(guān)注公益性文化事業(yè)運(yùn)行狀況，通過行使決策權(quán)使公眾意愿得到最大限度的體現(xiàn)，通過設(shè)立若干個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)和民意調(diào)查對(duì)公益性文化事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)；三是戰(zhàn)略層面上，管理層應(yīng)著重從單位的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，進(jìn)行逐層分解和對(duì)目標(biāo)完成情況的檢查、評(píng)價(jià)，促使員工朝著單位期望的方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)組織總目標(biāo)。

5.進(jìn)一步厘清理事會(huì)及利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)和運(yùn)行機(jī)制

理事會(huì)制度是法人治理的一種制度安排，理事會(huì)的基本職責(zé)是共同治理，而不是從事具體管理。從本質(zhì)來說，理事會(huì)是公益性文化事業(yè)的托管人，受全體社會(huì)成員委托而進(jìn)行治理，主要從政策層面確保公益性文化事業(yè)的服務(wù)能夠滿足社區(qū)民眾的需求。因而理事會(huì)的主要職責(zé)是在充分社區(qū)民眾的意愿的基礎(chǔ)上，依托專業(yè)人士的力量，研究制定本單位的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項(xiàng)。隨著文化事業(yè)專業(yè)性要求的提出，理事會(huì)聘請(qǐng)社會(huì)專業(yè)人士成立咨詢委員會(huì)和各類專業(yè)委員會(huì)，既是理事會(huì)與公眾溝通的橋梁，也是科學(xué)民主決策的制度設(shè)計(jì)。

鑒于此，政府、理事會(huì)、管理層三個(gè)利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)需要進(jìn)一步厘清。首先，政府應(yīng)著眼于制度環(huán)境設(shè)計(jì)、資金投入和外圍監(jiān)管，不直接干預(yù)內(nèi)部事務(wù)，不擔(dān)任理事會(huì)的會(huì)長(zhǎng)，還原理事會(huì)“公眾治理、專業(yè)治理”的本色，理事會(huì)成員由本地有熱心、有專業(yè)特長(zhǎng)的居民擔(dān)任，理事會(huì)由其中的杰出代表擔(dān)任，黨委政府在原則上把關(guān)確認(rèn)；其二，理事會(huì)除了有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，還應(yīng)賦予對(duì)公益性事業(yè)主要負(fù)責(zé)人的任免建議權(quán)，黨委政府同樣在原則上把關(guān)確認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)有效治理。其三，應(yīng)當(dāng)賦予公益性文化事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人真正的業(yè)務(wù)管理權(quán)和“內(nèi)部組閣權(quán)”，激發(fā)其促發(fā)展、求繁榮的積極性和主動(dòng)性。

6.探索民間文化組織培育、規(guī)范的有效方式

廣義的民間組織是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會(huì)中介組織，國(guó)際上統(tǒng)稱的非政府機(jī)構(gòu)（NGO），我們通常所說的民間組織，是對(duì)社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)的總稱。在發(fā)達(dá)國(guó)家，民間文化組織在提供公共文化服務(wù)中扮演著重要角色，而我國(guó)民間文化組織目前在公共文化服務(wù)中所占的比重還很小。目前我國(guó)文化類非政府組織僅3000多個(gè)。如何培育和調(diào)動(dòng)這些組織參與公共文化服務(wù)的積極性，這一問題值得深入思考。

文化可以分為物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化兩種類型，與物質(zhì)文化相比，非物質(zhì)文化具有鮮明的民眾參與特征。它一般來源于民間，也主要在民間流傳。與居于統(tǒng)治地位的主流文化不同，非物質(zhì)文化與民間組織相互依存高，往往是一榮俱榮，一損俱損。“官民合力”已經(jīng)被證實(shí)為推動(dòng)文化繁榮的普遍經(jīng)驗(yàn)，形成“政府搭臺(tái)，民間‘唱戲’，公眾受益”的文化大合唱，需要在兩個(gè)方面加大力度。一方面，需要政府搭建更多的平臺(tái)，鼓勵(lì)更多的民間文化組織參與公共文化服務(wù)。進(jìn)一步放寬民間文化組織的準(zhǔn)入條件，通過稅收減免等政策鼓勵(lì)企業(yè)或者個(gè)人通過民間文化組織對(duì)公共文化進(jìn)行資助、捐贈(zèng)和服務(wù)。另一方面，通過多種方式引導(dǎo)和規(guī)范民間文化組織。今年來，民政部陸續(xù)公布“離岸社團(tuán)”、“山寨社團(tuán)”名單，令人感覺亂象叢生，并且在“山寨社團(tuán)”中，又以打著各類旗號(hào)的“文化類”社團(tuán)居多。這在一定程度上能夠說明，既有的民間文化組織還亟待規(guī)范和引導(dǎo)。當(dāng)然，除政府的規(guī)范外，通過行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)行業(yè)自律、自治和自我保護(hù)，也是文化發(fā)展的不二選擇。

［1］袁蘭.文化事業(yè)單位市場(chǎng)化改革與公益性服務(wù)的有效結(jié)合——對(duì)W市“一元?jiǎng)?chǎng)”模式的考察與思考［J］.華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào).2012（02）.

［2］習(xí)文彥.文化體制改革背景下公益性文化事業(yè)單位的改革與發(fā)展問題探析［J］.經(jīng)濟(jì)師.2012（09）.

［3］景小勇.公益性文化事業(yè)單位改革路徑探析［J］.藝術(shù)評(píng)論.2014（03）.

［4］辛傳海,馬列.美國(guó)文化事業(yè)組織管理與中國(guó)文化事業(yè)單位改革［J］.國(guó)際文化管理.2014（00）.

［5］楊嶺雪.從理事會(huì)議看西方公共圖書館理事會(huì)的運(yùn)作——以美國(guó)加州伯克利市公共圖書館為例［C］.江蘇社科界第八屆學(xué)術(shù)大會(huì)學(xué)會(huì)專場(chǎng)應(yīng)征論文.2014：1-8

［6］李國(guó)新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］.圖書與情報(bào).2014（02）.

［7］肖容梅.公共圖書館服務(wù)體系的理事會(huì)制度創(chuàng)新——深圳市福田區(qū)公共圖書館理事會(huì)制度探析［J］.圖書館建設(shè). 2015（02）.

［8］胡丕志.李燁.論公益性文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的基礎(chǔ)作用［J］.企業(yè)家天地.2012（11）.

［9］高陽.公益性文化事業(yè)單位改革路徑研究［J］.時(shí)代農(nóng)機(jī).2015（06）.

［10］肖容梅.深圳圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)探索及思考［J］.中國(guó)圖書館學(xué)報(bào).2014（40）.

［11］李國(guó)新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］.圖書與情報(bào).2014（02）.

［12］李國(guó)新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］.圖書與情報(bào).2014（02）.

［13］李國(guó)新.公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)·現(xiàn)狀·問題·前瞻［J］.圖書與情報(bào).2014（02）.

［14］何增科.新制度主義：從經(jīng)濟(jì)學(xué)到政治學(xué)［M］.載公共論叢——市場(chǎng)社會(huì)與公共秩序，上海：三聯(lián)書店，1996：351.

［15］［美］理查德斯科特.制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益（第3版）［M］，姚偉、王黎芳譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：223.

［16］［美］彼得·德魯克.管理的實(shí)踐［M］.機(jī)械工業(yè)出版社.2009.

［17］胡丕志，李燁.論公益性文化事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的基礎(chǔ)作用［J］.企業(yè)家天地.2012（11）.

編輯：劉寧

C912.2

A

2095-7238（2016）06-0051-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.009

2016-10-10

洪榮福（1975-），男，中共晉江市委黨校教研室主任，主要研究方向?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)。