協(xié)商民主視角下社會(huì)組織政治參與問(wèn)題研究

魏志榮，李先濤

（1.濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，濟(jì)南　250022；2.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南　250100）

協(xié)商民主視角下社會(huì)組織政治參與問(wèn)題研究

魏志榮1，李先濤2

（1.濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，濟(jì)南250022；2.山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100）

社會(huì)組織能夠深入基層，反映和整合民間訴求，是社會(huì)治理的重要力量。社會(huì)組織的政治參與不僅有利于多元社會(huì)問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，而且可以豐富民主形式，擴(kuò)展民主內(nèi)容。當(dāng)前，社會(huì)組織政治參與的意愿較強(qiáng)，但對(duì)話協(xié)商的能力較弱；政治表達(dá)和參與的行為增多，但經(jīng)驗(yàn)不足，掣肘因素較多。因此，有必要擴(kuò)大社會(huì)組織的政治參與，并將其納入?yún)f(xié)商民主體系。這不僅需要外在制度和政策的調(diào)整，更需要社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)。

社會(huì)組織；政治參與；協(xié)商民主

一、背景、問(wèn)題與方法

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民主政治的完善以及公民社會(huì)的成長(zhǎng)推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年12底，中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量已經(jīng)超過(guò)了65萬(wàn)個(gè)。社會(huì)組織是國(guó)家與社會(huì)聯(lián)系的紐帶，不僅能夠反映社會(huì)利益訴求，同時(shí)，也是社會(huì)治理的重要力量。面對(duì)社會(huì)的多元性和復(fù)雜性，以及公共利益的不斷分散，傳統(tǒng)的自上而下的治理模式已經(jīng)不再切實(shí)可行，命令和控制正讓位于參與和互動(dòng)。中共十八大提出“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。當(dāng)前，廣東、安徽、云南等省份正積極探索在政協(xié)、人大中增加社會(huì)組織界別或代表，發(fā)揮其參政議政的功能，這表明社會(huì)組織的地位和作用得到了進(jìn)一步確認(rèn)。

通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)，2006年之前，中國(guó)學(xué)者在借鑒西方相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，多將社會(huì)組織稱為非政府組織（NGO）、非營(yíng)利組織（NPO）、第三部門、民間組織等。2006年，中共十六屆六中全會(huì)首次使用了“社會(huì)組織”一詞，并得到了學(xué)界的認(rèn)同。中國(guó)社會(huì)組織的性質(zhì)與西方國(guó)家有所不同，因此，其政治參與具有自身的特點(diǎn)。對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要從以下視角進(jìn)行了研究：一是公民社會(huì)的視角；二是社會(huì)治理的視角；三是和諧社會(huì)的視角；四是統(tǒng)戰(zhàn)工作的視角。近兩年，也有學(xué)者開始從協(xié)商民主的視角展開研究，主要探討了社會(huì)組織協(xié)商的內(nèi)涵、價(jià)值、方式等，這些研究多屬于基礎(chǔ)理論研究。在此基礎(chǔ)上，本研究將做進(jìn)一步探索，對(duì)社會(huì)組織協(xié)商本身進(jìn)行實(shí)證研究，主要研究問(wèn)題有：社會(huì)組織是否具有政治參與的意愿和對(duì)話協(xié)商的能力？社會(huì)組織政治參與的困境有哪些？如何擴(kuò)大社會(huì)組織政治參與并將其納入?yún)f(xié)商民主體系？

本研究采用的是實(shí)證研究方法。具體而言，主要研究方法有：（1）問(wèn)卷調(diào)查。設(shè)計(jì)“社會(huì)組織政治參與相關(guān)問(wèn)題”調(diào)查問(wèn)卷，考察社會(huì)組織政治參與的意愿、民主協(xié)商的能力及協(xié)商經(jīng)驗(yàn)的積累，通過(guò)實(shí)地發(fā)放和依托網(wǎng)絡(luò)調(diào)查平臺(tái)，共回收有效問(wèn)卷236份；（2）結(jié)構(gòu)訪談。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷反饋的結(jié)果，設(shè)計(jì)訪談提綱，對(duì)社會(huì)組織成員、社會(huì)組織管理部門及相關(guān)政府部門公務(wù)人員進(jìn)行訪談，以探究社會(huì)組織政治參與過(guò)程中存在的困境及其原因；（3）案例分析。選取有代表性的社會(huì)組織政治參與的案例，如環(huán)保組織政治參與的案例，從協(xié)商民主的視角分析社會(huì)組織如何影響公共政策，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，分析存在的不足。

二、社會(huì)組織政治參與的意愿、能力與行為

如果大的政體能夠?qū)崿F(xiàn)這種民主的前提——充滿活力的公共領(lǐng)域，具有各種形式社團(tuán)的公民社會(huì)，以及允許個(gè)人根據(jù)其基本權(quán)利訴諸正義的司法制度——那么，對(duì)于中國(guó)使其龐大的、充滿活力的政體民主化之努力來(lái)說(shuō)，這種制度化的、廣泛并且深入的公共協(xié)商可能會(huì)成為一種模式。［1］基于協(xié)商民主的視角，以下從政治參與意愿、對(duì)話協(xié)商能力、協(xié)商經(jīng)驗(yàn)積累三個(gè)維度，對(duì)中國(guó)社會(huì)組織政治參與的現(xiàn)狀進(jìn)行考察。

（一）社會(huì)組織政治參與的意愿

轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益不斷分化，社會(huì)逐漸分層，社會(huì)矛盾增多，這些矛盾從根本上說(shuō)是利益矛盾，是可以通過(guò)協(xié)商的方式來(lái)解決的。社會(huì)組織能夠深入基層，反映和整合民間利益訴求；能夠增加公民政治參與的主動(dòng)性、連續(xù)性和專業(yè)性，所反映的問(wèn)題更容易被關(guān)注。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織介入公共政策的方式主要是開展政策研究、提出政策建議，發(fā)揮的是倡導(dǎo)功能。沒(méi)有發(fā)揮政治功能不等于沒(méi)有發(fā)揮政治功能的愿望和訴求。在政社合作共治的社會(huì)治理背景下，國(guó)家開始給社會(huì)組織松綁，相關(guān)政策的調(diào)整是否激發(fā)了社會(huì)組織參政議政的意愿？

對(duì)社會(huì)組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示：（1）90%以上的社會(huì)組織成員關(guān)注政治現(xiàn)象；（2）關(guān)于政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，55.93%的人認(rèn)為是“管理與被管理”的關(guān)系，20.34%的人認(rèn)為是“控制與被控制”的關(guān)系，15.25%的人認(rèn)為是“扶持與被扶持”的關(guān)系，僅有8.47%的人認(rèn)為是“合作共治”的關(guān)系；（3）關(guān)于政府部門是否會(huì)聽(tīng)取社會(huì)組織的意見(jiàn)或建議，45.76%的人認(rèn)為“一般不會(huì)”，27.12%的人認(rèn)為“一般會(huì)”，27.12%的人表示“不確定”；（4）作為社會(huì)組織成員，47.46%的人表示“非常愿意”進(jìn)行政治參與，37.29%的人表示“一般”，13.56%的人表示“無(wú)所謂”，僅有1.69%的人表示“不愿意”進(jìn)行政治參與。

可見(jiàn)，社會(huì)組織成員關(guān)注政治現(xiàn)象，自身具有很強(qiáng)的政治參與意愿，但卻對(duì)政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系持保守態(tài)度，對(duì)政府部門是否會(huì)聽(tīng)取社會(huì)組織的意見(jiàn)或建議持懷疑態(tài)度，這種矛盾的心理使社會(huì)組織在實(shí)際行動(dòng)上對(duì)政治參與“望而卻步”。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“在這方面（政治參與）大家有一定的訴求，慢慢的會(huì)表達(dá)出一些想法或是想要發(fā)聲，不過(guò)真正去表達(dá)或參與的很少?！迸c此形成對(duì)比的是公民的個(gè)人參與，從歷年的信訪數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)空間的政治表達(dá)來(lái)看，公民的政治參與意識(shí)和能力均有所提升，但政治參與的組織化、制度化水平較低。也就是說(shuō)，社會(huì)組織還沒(méi)有充分發(fā)揮“在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用”。

（二）社會(huì)組織對(duì)話協(xié)商的能力

協(xié)商民主的最低限度應(yīng)該通過(guò)公民的權(quán)利和能力來(lái)界定，公民具有發(fā)起協(xié)商的能力，這種活動(dòng)不僅需要對(duì)源自獨(dú)立權(quán)威的動(dòng)議作出反應(yīng)的能力，而且還需要確定某種議程內(nèi)容，以及因此確保自由以免受他人支配。［1］社會(huì)組織具備發(fā)起協(xié)商以及相應(yīng)的對(duì)話協(xié)商能力嗎？

從社會(huì)組織的發(fā)展來(lái)看，不同地區(qū)、不同類別的社會(huì)組織的發(fā)展并不均衡。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量較多，而且發(fā)展相對(duì)成熟，中西部地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量較少，發(fā)展水平較低，不能很好地滿足社會(huì)的需求，從而也使一些社會(huì)問(wèn)題缺乏關(guān)注。經(jīng)費(fèi)、人員、管理、規(guī)模等是社會(huì)組織有效運(yùn)作的重要維度，同時(shí)也是社會(huì)組織政治參與和協(xié)商能力的重要基礎(chǔ)。對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示，大部分社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于服務(wù)收費(fèi)和會(huì)費(fèi)。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“大部分社會(huì)組織存在資金困難問(wèn)題，為了生存和發(fā)展，都希望得到政府撥款，或者承接政府項(xiàng)目獲得資金”。而社會(huì)組織從業(yè)人員中，兼職人員過(guò)多嚴(yán)重影響了社會(huì)組織的專業(yè)化程度。

從內(nèi)部管理和運(yùn)作來(lái)看，部分社會(huì)組織管理松散，組織渙散，運(yùn)作過(guò)程缺乏透明度，違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，各種“丑聞”頻發(fā)，更是降低了公眾對(duì)社會(huì)組織的信任程度。同時(shí)，受多種因素的影響，社會(huì)組織的規(guī)模普遍較小，缺乏有影響力的社會(huì)組織。根據(jù)霍普金斯全球公民社會(huì)指數(shù)（GCSI）指標(biāo)，“雇員占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比重”，中國(guó)為0.36%，世界平均值為2.7%，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家為1.2%，發(fā)達(dá)國(guó)家為4.7%；“志愿者占經(jīng)濟(jì)活躍人口比重”，中國(guó)為0.13%，世界平均值為1.6%，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家為0.7%，發(fā)達(dá)國(guó)家為2.7%。［2］可見(jiàn)，中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展速度滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。

上述因素不可避免地會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織在政治參與過(guò)程中的無(wú)力和脆弱性，制約了社會(huì)組織對(duì)話協(xié)商能力的發(fā)揮。只有切實(shí)提高社會(huì)組織的對(duì)話協(xié)商能力，才能使其真正代表組織成員的利益，才能與其他主體實(shí)現(xiàn)平等意義上的協(xié)商。

（三）社會(huì)組織民主協(xié)商的行為

當(dāng)前，社會(huì)利益多元化，社會(huì)矛盾多樣化，各種群體性事件、維權(quán)事件的頻發(fā)，反映了國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的脫節(jié)。而群團(tuán)組織政治參與的經(jīng)驗(yàn)，可以為社會(huì)組織提供借鑒。如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、青聯(lián)、科協(xié)等，很好地發(fā)揮了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的政治功能。調(diào)查顯示，更多的社會(huì)組織并沒(méi)有形成制度化的政治表達(dá)和參與渠道。在沒(méi)有向政府部門提出過(guò)政策建議的社會(huì)組織中，32.2%是因?yàn)椤疤崃艘膊粫?huì)起作用”，30.51%是因?yàn)椤安涣私庀嚓P(guān)信息”，15.25%是因?yàn)椤皼](méi)有合適的途徑”?？梢?jiàn)，社會(huì)組織沒(méi)有提出政策建議的原因，一方面是對(duì)政府部門是否會(huì)考慮或采納其政策建議持不信任的態(tài)度，一方面是對(duì)相關(guān)信息缺少必要的了解，又缺少合適的參與途徑。

近年來(lái)，社會(huì)組織的政治表達(dá)和參與有所增多，有的已經(jīng)影響了公共事件的解決和公共政策的制定。以環(huán)保組織為例，從“保護(hù)藏羚羊運(yùn)動(dòng)”到“怒江事件”，從“質(zhì)疑圓明園湖底防滲工程”到“云南曲靖鉻污染事件”，其在影響公共政策方面可以說(shuō)已經(jīng)取得了一定成效。但從協(xié)商民主的角度來(lái)看，仍存在諸多掣肘因素，限制了其功能的發(fā)揮：一是政府部門的謹(jǐn)慎態(tài)度。政府部門擔(dān)心環(huán)保組織的環(huán)保行動(dòng)可能影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又擔(dān)心被環(huán)保組織動(dòng)員起來(lái)的公眾無(wú)法控制，與政府形成對(duì)抗，從而使環(huán)保組織無(wú)法及時(shí)有效地介入。二是專業(yè)化程度的有限性。政策制定中涉及的專業(yè)知識(shí)越來(lái)越多，如“怒江事件”中就涉及了生態(tài)學(xué)、水力學(xué)等知識(shí)，但活躍在其中的環(huán)保組織從業(yè)者以記者背景居多，雖然在論戰(zhàn)過(guò)程中，其言論極具煽動(dòng)性和感染力，但也時(shí)常顯得缺乏科學(xué)依據(jù)和專業(yè)分析。［3］因此，很多環(huán)保組織是通過(guò)輿論和社會(huì)壓力來(lái)影響環(huán)境問(wèn)題解決的，而未真正與政府進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商。三是理性化程度有待提高。在政治參與過(guò)程中，環(huán)保組織往往認(rèn)為自身代表正義和公理，訴求表達(dá)較極端，缺少妥協(xié)精神，最終導(dǎo)致無(wú)法達(dá)成共識(shí)。

三、協(xié)商民主視角下社會(huì)組織政治參與的主要困境

基于協(xié)商民主的視角，社會(huì)組織政治參與的主要困境表現(xiàn)為以下方面：

（一）缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和保障

中共十七大報(bào)告提出“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能”。十八大報(bào)告提出“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商”。十八屆三中全會(huì)提出“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系”。

已有的關(guān)于社會(huì)組織政治參與的相關(guān)規(guī)定多是原則性的。對(duì)于哪些社會(huì)組織可以加入或發(fā)起協(xié)商、按照怎樣的程序進(jìn)行協(xié)商、協(xié)商的結(jié)果會(huì)在多大程度上發(fā)揮效力等問(wèn)題并沒(méi)有明確的規(guī)定。由于缺少法律依據(jù)和保障，從而使社會(huì)組織的政治參與和協(xié)商帶有一定的隨意性和不確定性。是否要引入社會(huì)組織的參與，是否要聽(tīng)取社會(huì)組織的意見(jiàn)，更多地取決于政府部門的認(rèn)知和選擇。正如訪談中某位政府部門的工作人員所言，“哪些事務(wù)或事件需要社會(huì)組織的參與并沒(méi)有明確的規(guī)定，多是根據(jù)部門領(lǐng)導(dǎo)的意思來(lái)執(zhí)行的，因?yàn)槿鄙偻庠趶?qiáng)制力的約束，確實(shí)存在想?yún)f(xié)商就協(xié)商、不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商的現(xiàn)象”。

（二）缺少制度化的政治參與途徑

目前，社會(huì)組織政治參與的方式主要有：聽(tīng)證會(huì)、懇談會(huì)、議事會(huì)，或者間接通過(guò)人大代表、政協(xié)委員、知名人士等表達(dá)政策意見(jiàn)或建議，但無(wú)論是哪種方式都不是一種常態(tài)機(jī)制。“當(dāng)有了問(wèn)題，不知道向哪個(gè)部門反映，也找不到合適的途徑。”訪談中某位社會(huì)組織成員如是說(shuō)?？梢?jiàn)，一方面，政府為社會(huì)組織提供了多種政治參與方式，一方面，社會(huì)組織卻找不到合適的途徑?，F(xiàn)有政治參與方式的制度化程度低是造成這種情況的主要原因。

當(dāng)然，也有社會(huì)組織，如民間商會(huì)，以非政治化和低制度化的方式參與到公共政策過(guò)程中，并影響了公共政策的制定，但并不是所有類型的社會(huì)組織都具備這樣條件。由于缺少制度化的政治參與途徑，大多數(shù)社會(huì)組織游離在政府決策和社會(huì)治理之外。有的社會(huì)組織直接向政府部門領(lǐng)導(dǎo)反映問(wèn)題，有的通過(guò)新聞媒體制造輿論，以引起政府和社會(huì)的關(guān)注，從而使其政治參與的效果帶有一定的偶然性。雖然政府部門愈加重視社會(huì)組織政治參與的作用，但在具體操作過(guò)程中仍存在著諸多問(wèn)題。正如訪談中某位政府部門的工作人員所言，“有的把列席會(huì)議看作協(xié)商，有的把個(gè)別交談看作協(xié)商，有的以通知通報(bào)代替協(xié)商，有的即使有協(xié)商，協(xié)商的結(jié)果能否被采納也并不確定?！?/p>

（三）政府“官本位”思想的阻礙

當(dāng)前，政府面臨的公共問(wèn)題日益復(fù)雜，政社合作共治已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。然而，中國(guó)的社會(huì)組織是在特殊的語(yǔ)境中產(chǎn)生和發(fā)展的，可以說(shuō)，大多是政府選擇的結(jié)果。一直以來(lái)，社會(huì)組織被認(rèn)為是政府的“助手”，處于從屬地位。因此，政府部門對(duì)社會(huì)組織政治參與的認(rèn)識(shí)存在偏頗。主要表現(xiàn)在：輕視社會(huì)組織的作用，同時(shí)，由于缺少與社會(huì)組織平等對(duì)話的經(jīng)驗(yàn)，加之轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾增多，所以擔(dān)心社會(huì)組織的政治參與會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。正如訪談中某位政府部門的工作人員所言，“社會(huì)組織直接與底層民眾聯(lián)系，具有一定的動(dòng)員能力，其利益訴求又往往能獲得同情或支持，一旦被煽動(dòng)或利用，政府可能會(huì)被社會(huì)‘綁架’”。

不可否認(rèn)，社會(huì)組織既可以發(fā)揮建設(shè)性作用，也可能成為對(duì)抗性力量，“拉美現(xiàn)象”和“顏色革命”便是最好的詮釋。但不應(yīng)將正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)視為不穩(wěn)定因素，而應(yīng)根據(jù)中國(guó)的特殊國(guó)情，正確理解政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在社會(huì)主義建設(shè)和公共治理中的作用。政府應(yīng)擺脫“官本位”思想，糾正認(rèn)識(shí)上的偏頗，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織政治參與的信任和信心，有序吸納社會(huì)需求。

（四）社會(huì)組織政治協(xié)商能力不足

一是發(fā)展的不均衡。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，東西部地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展并不均衡。同時(shí)，不同類型社會(huì)組織的發(fā)展也是不均衡的。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“我們的組織比較弱小，無(wú)法與規(guī)模大的、有政府背景的組織比，很難發(fā)出自己的聲音”。協(xié)商民主主張不同利益群體之間進(jìn)行持續(xù)不斷地溝通、對(duì)話和協(xié)商，它強(qiáng)調(diào)協(xié)商過(guò)程的普遍參與。然而，這種資源和能力的不均衡，將會(huì)造成弱勢(shì)群體在政治參與過(guò)程中的話語(yǔ)貧困而無(wú)法全面地反映利益訴求。

二是缺少資金支持。社會(huì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展需要一定資金。當(dāng)前，社會(huì)組織的資金來(lái)源主要是服務(wù)收費(fèi)和會(huì)費(fèi)。然而，正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“會(huì)費(fèi)高了，想加入的人就少了，組織就發(fā)展不起來(lái)，為了擴(kuò)大組織規(guī)模和影響，收的會(huì)費(fèi)一般是比較低的”。中國(guó)社會(huì)組織的收入來(lái)源中，只有9.8%來(lái)自政府，低于發(fā)展中國(guó)家的平均數(shù)21.6%，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家的平均數(shù)48.2%。［4］而現(xiàn)行的稅收政策又使企業(yè)對(duì)社會(huì)組織的捐贈(zèng)不夠熱心。因此，大多數(shù)社會(huì)組織都存在資金困難問(wèn)題。

三是組織管理松散。很多社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)是不健全的，也沒(méi)有相應(yīng)的管理制度。有的雖然設(shè)置了相應(yīng)的部門，但目標(biāo)、分工、責(zé)任等并沒(méi)有明確的規(guī)定。有的甚至沒(méi)有固定的辦公場(chǎng)所，加之很多社會(huì)組織成員是兼職的，缺少必要的聯(lián)系，使得應(yīng)有的會(huì)議制度很難得到貫徹。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“有活動(dòng)時(shí)大家會(huì)去，平時(shí)一般不在那里，大多通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或手機(jī)聯(lián)系”。管理的松散必然帶來(lái)組織的渙散，從而使社會(huì)組織缺乏凝聚力和政治參與能力。

四是人才流失嚴(yán)重。對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示：45.76%為“兼職”，54.24%為“專職”。就兼職成員而言，其流動(dòng)性較大，這給社會(huì)組織帶來(lái)了不穩(wěn)定性。就專職成員而言，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員的工資福利、社會(huì)保障等并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和相應(yīng)的政策?？傮w而言，待遇是相對(duì)較低的。加之社會(huì)認(rèn)可度不高，職業(yè)發(fā)展空間有限，因此，社會(huì)組織人才流失情況嚴(yán)重。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“感覺(jué)社會(huì)組織的地位很尷尬，待遇還不如一般的企業(yè)，真的要為自己的將來(lái)考慮”。

五是專業(yè)化程度低。社會(huì)組織本應(yīng)體現(xiàn)專業(yè)化的特征，即以專業(yè)化的方法為特定的群體提供服務(wù)，以專業(yè)化的視角審視發(fā)展中存在的問(wèn)題，并向政府部門提出專業(yè)化的政策建議或解決方案。正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“很多社會(huì)組織對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)表現(xiàn)出濃厚的興趣，但成功中標(biāo)的并不多”。專業(yè)化程度低是造成這種情況的主要原因。如果專業(yè)化水平不高，那么，在政治參與過(guò)程中只能是表達(dá)利益訴求，而無(wú)法進(jìn)行真正的協(xié)商。

六是公信力的缺失。近年來(lái)，社會(huì)組織公信力危機(jī)事件頻發(fā)，從而使社會(huì)組織陷入了“塔西佗陷阱”。根據(jù)《中國(guó)慈善透明報(bào)告》的數(shù)據(jù)，2014年，中國(guó)慈善透明指數(shù)為44.1（總分為100），其中，透明指數(shù)達(dá)到60以上的公益慈善組織占23.3%。信息不透明是社會(huì)組織公信力低的重要原因。同時(shí)，正如訪談中某位社會(huì)組織成員所言，“受慣性思維的影響，公眾一般把解決問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)利益的希望寄托在政府身上，對(duì)社會(huì)組織的能力并不信任”。公信力低的社會(huì)組織很難真正反映群眾訴求。

四、擴(kuò)大社會(huì)組織政治參與，并將其納入?yún)f(xié)商民主體系的路徑

針對(duì)社會(huì)組織政治參與過(guò)程中存在的問(wèn)題，有必要通過(guò)以下路徑擴(kuò)大社會(huì)組織政治參與，并將其納入?yún)f(xié)商民主體系。

（一）法律制度：社會(huì)組織有序參與的保障

各種利益訴求的表達(dá)將成為一種常規(guī)性社會(huì)現(xiàn)象，由此提出的挑戰(zhàn)是社會(huì)的制度和結(jié)構(gòu)能不能容納這種利益表達(dá)方式，以及如何為這種利益表達(dá)設(shè)立相應(yīng)的制度安排。［5］因此，首先應(yīng)從法律層面明確社會(huì)組織的地位和作用，這是其政治參與的前提和基礎(chǔ)。如《民事訴訟法》修正案確立了社會(huì)組織的公益訴訟主體地位，這為其更好地發(fā)揮作用提供了法律保障。其次，有必要制定《社會(huì)組織法》。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)展，其在改進(jìn)社會(huì)治理方面的作用將得到進(jìn)一步發(fā)揮，因此，有必要從法律的高度對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、成立條件、主體資格、權(quán)利和義務(wù)，以及政治參與的方式等作出規(guī)定。

歐盟關(guān)于社會(huì)組織政治參與的立法和相關(guān)制度值得借鑒。2001年，《歐盟治理白皮書》要求歐盟機(jī)構(gòu)設(shè)立正式的與社會(huì)組織對(duì)話和咨詢的平臺(tái)；2002年，《歐盟委員會(huì)咨詢相關(guān)團(tuán)體的基本原則和最低標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)社會(huì)組織的對(duì)話資格進(jìn)行了界定；2005年，《歐盟透明倡議》指出，要?jiǎng)?chuàng)造多種機(jī)會(huì)使利益相關(guān)者參與政策形成過(guò)程，并頒布了咨詢參與者行為標(biāo)準(zhǔn)；2006年，D計(jì)劃（Plan D for Democracy，Dialogue and Debate）和《歐盟交流政策白皮書》旨在縮小歐盟機(jī)構(gòu)與公民之間的距離，增強(qiáng)歐盟的凝聚力；2009年，《里斯本條約》要求歐盟機(jī)構(gòu)定期與代表性協(xié)會(huì)和社會(huì)組織進(jìn)行公開透明的對(duì)話。歐盟社會(huì)組織的政治參與推動(dòng)了歐盟一體化的進(jìn)程，這為同樣龐大的中國(guó)整合民間訴求和力量提供了啟示。

（二）頂層設(shè)計(jì)：政協(xié)中增加社會(huì)組織界別

來(lái)自不同行業(yè)和階層的社會(huì)組織直接聯(lián)系著社會(huì)和基層，蘊(yùn)含著巨大的能量，將其納入?yún)f(xié)商民主體系，可以整合民間訴求，使其成為國(guó)家與社會(huì)聯(lián)系的抓手。目前，已有多個(gè)省份積極探索在政協(xié)中增加社會(huì)組織界別。2011年7月，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定》，提出“鼓勵(lì)有條件的市、縣（市、區(qū)）政協(xié)設(shè)立新社會(huì)組織界別”；11月，惠州市博羅縣在政協(xié)換屆之際，增設(shè)了社會(huì)組織界別，產(chǎn)生了來(lái)自社會(huì)組織的3名政協(xié)委員。在此基礎(chǔ)上，2012年，廣東省第十二屆人民代表大會(huì)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，將代表按行業(yè)分成15個(gè)大類32個(gè)小類，其中，增加社會(huì)組織作為一大類，分配全省社會(huì)組織類省人大代表名額9個(gè)，占全體代表的1.1%，這是社會(huì)組織首次正式作為一個(gè)類別被列入省級(jí)人代會(huì)代表類別。

在政協(xié)中增加社會(huì)組織界別，是將社會(huì)組織納入?yún)f(xié)商民主體系的嘗試，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的吸納，但在實(shí)際操作中，仍有很多問(wèn)題需要進(jìn)一步明確。就協(xié)商主體而言，應(yīng)體現(xiàn)廣泛性和公平性，但將所有社會(huì)組織都納入?yún)f(xié)商之中是不現(xiàn)實(shí)的，哪些社會(huì)組織有資格參與協(xié)商并沒(méi)有明確的規(guī)定；就協(xié)商形式而言，應(yīng)體現(xiàn)多樣性，但目前主要是會(huì)議協(xié)商，而且政府居于主導(dǎo)地位；就協(xié)商結(jié)果的效力而言，如果協(xié)商結(jié)果被冷處理，表達(dá)等于沒(méi)表達(dá)，那么，這種協(xié)商必然會(huì)走向形式化，而且是不可持續(xù)的。擴(kuò)大社會(huì)組織政治參與的廣度和深度，并使之走向規(guī)范化和制度化，這些問(wèn)題都是要解決的。

（三）理念轉(zhuǎn)變：政社合作共治的基礎(chǔ)條件

將社會(huì)組織納入?yún)f(xié)商民主體系不僅體現(xiàn)為在政協(xié)中增加社會(huì)組織界別，在人大中增加社會(huì)組織代表，更體現(xiàn)為治理理念、決策模式和行為方式的轉(zhuǎn)變。政府不應(yīng)以防范的心理看待和對(duì)待社會(huì)組織的政治參與行為。政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開，并在決策過(guò)程中引入對(duì)話協(xié)商機(jī)制。如果社會(huì)組織對(duì)相關(guān)事件不知情或缺少必要的了解，對(duì)話和協(xié)商便無(wú)從談起。當(dāng)前，社會(huì)話語(yǔ)的偏激與非理性與公共信息的缺失不無(wú)關(guān)系。信息公開不僅可以使政府與社會(huì)組織之間的信息不對(duì)稱得到改善，而且有助于對(duì)事件的全面了解，有利于價(jià)值偏好的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而促進(jìn)協(xié)商共識(shí)的達(dá)成。

在正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織作用的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和扶持，增強(qiáng)其獨(dú)立性，使之真正成為與政府對(duì)話合作的一方主體。總體來(lái)看，政府對(duì)社會(huì)組織作用的認(rèn)識(shí)和對(duì)社會(huì)組織的培育扶持，大致可以分為三個(gè)階段：第一階段，沒(méi)有意識(shí)到社會(huì)自治是社會(huì)管理的基石以及社會(huì)組織對(duì)政府管理的協(xié)同作用，對(duì)社會(huì)組織的培育扶持沒(méi)有規(guī)劃和推進(jìn)，僅限于中央統(tǒng)一部署的某些重點(diǎn)類型的社會(huì)組織；第二階段，逐步認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織所能發(fā)揮的重要作用，把培育扶持社會(huì)組織當(dāng)作社會(huì)管理創(chuàng)新的突破口和抓手；第三階段，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織所能發(fā)揮的特殊功能和巨大作用，把培育扶持社會(huì)組織納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局來(lái)謀劃和定位，以更大的力度和更多的措施培育扶持社會(huì)組織，并把社會(huì)組織自身的成長(zhǎng)和發(fā)展作為重要的政策目標(biāo)。［6］

（四）創(chuàng)新方式：建設(shè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商與對(duì)話平臺(tái)

政府與社會(huì)組織政治協(xié)商的主要方式是會(huì)議協(xié)商，受時(shí)間、地點(diǎn)和規(guī)模的限制，協(xié)商的效果受到一定影響。20世紀(jì)90年代以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展不僅極大地改變了人們的生活方式和思維習(xí)慣，也帶來(lái)了信息傳播方式和人們溝通方式的變革。在網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)民更加關(guān)注公共事務(wù)，積極參與公共討論，某一公共事件尤其是突發(fā)事件一旦在網(wǎng)上曝光，即可引起網(wǎng)民圍觀，甚至引爆全國(guó)輿論。通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商與對(duì)話平臺(tái)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，使公眾的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和參與組織化、有序化，有利于預(yù)防和化解社會(huì)矛盾。雖然很多政府部門建設(shè)了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、開通了“兩微一端”（微博、微信、客戶端），但公民個(gè)人表達(dá)較多，以社會(huì)組織為依托的對(duì)話與協(xié)商較少。因此，有必要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織在網(wǎng)絡(luò)空間的對(duì)接。

中國(guó)公眾的網(wǎng)絡(luò)表達(dá)和參與是在特殊的語(yǔ)境中發(fā)生和進(jìn)行的，這也決定了中國(guó)網(wǎng)絡(luò)公共輿論的強(qiáng)大能量。以社會(huì)組織為載體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商不僅可以擴(kuò)展協(xié)商民主的領(lǐng)域和類型，而且能夠克服傳統(tǒng)協(xié)商民主實(shí)踐面臨的成本高、效率低以及平等、協(xié)商規(guī)模等問(wèn)題，更為重要的是實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的直接對(duì)接，實(shí)現(xiàn)了公共輿論與公共決策之間的直接連接，從而使協(xié)商民主得到更充分的發(fā)揮。

（五）最佳載體：“樞紐型”社會(huì)組織的培育

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與的公平性，但不同地區(qū)、不同類別的社會(huì)組織發(fā)展并不均衡，雖然每個(gè)社會(huì)組織都有權(quán)參與協(xié)商，但將其全部納入?yún)f(xié)商民主體系是不現(xiàn)實(shí)的，這決定了將社會(huì)組織納入?yún)f(xié)商民主體系不能“運(yùn)動(dòng)化”或“一刀切”?！皹屑~型”社會(huì)組織可以成為社會(huì)組織有序政治參與的最佳載體。2008年，北京市出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見(jiàn)》首次提出了“樞紐型”社會(huì)組織的概念；《關(guān)于構(gòu)建市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織工作體系暫行辦法》又明確指出：“樞紐型”社會(huì)組織是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。

當(dāng)前，全國(guó)很多城市都相繼開始了“樞紐型”社會(huì)組織建設(shè)的實(shí)踐和探索。以“樞紐型”社會(huì)組織為載體，可以增強(qiáng)社會(huì)組織政治參與的合力。由于攜帶更多的資本，因此，所反映的問(wèn)題也更容易被關(guān)注。同時(shí)，有助于弱化不平等因素，消除不平等歧視。其次，可以提高協(xié)商的效率。不同的社會(huì)組織其政治協(xié)商的能力是有差別的，協(xié)商的過(guò)程可能會(huì)減緩議程的建構(gòu)或相關(guān)決策的進(jìn)展，而以“樞紐型”社會(huì)組織為載體，則更有可能達(dá)成共識(shí)或可操作性的意見(jiàn)，使社會(huì)組織的表達(dá)和參與更加理性。

（六）能力提升：有效地參與和協(xié)商的前提

1.去行政化。去行政化不是簡(jiǎn)單地取消社會(huì)組織的政府支持，而是要改變其原有的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式。早在2007年，上海市浦東區(qū)就提出，政社合作要保持社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，逐步在主體、機(jī)構(gòu)、職能、人員、資產(chǎn)、住所方面實(shí)現(xiàn)分開。2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體”。2014年，民間組織直接登記在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開，“雙重管理”體制終結(jié)。同時(shí)，各地陸續(xù)開展了清理和整頓工作。以山西省為例，2014年5月，山西省就清理了在社團(tuán)兼職的超齡處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)144人、在職處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)400人。

2.評(píng)估分級(jí)。社會(huì)組織因公益、慈善等得到公眾的信任和支持，然而，信息、決策、財(cái)務(wù)的不透明，組織和管理的松散，及其各種“丑聞”的頻發(fā)，降低了公眾對(duì)社會(huì)組織的信任度。認(rèn)可度和公信力低的社會(huì)組織不可能真正反映群眾訴求，將其納入?yún)f(xié)商民主體系是不合時(shí)宜的。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估和分級(jí)，給予具有一定資質(zhì)的社會(huì)組織更多政治表達(dá)和協(xié)商的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織的評(píng)估分為1A-5A五個(gè)等級(jí)，評(píng)估結(jié)果5年內(nèi)有效。評(píng)估過(guò)程和結(jié)果應(yīng)體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性，因此有必要縮短有效年限，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的公開和運(yùn)用。如德國(guó)會(huì)定期審查受贈(zèng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)信息，對(duì)其公信力進(jìn)行評(píng)估，然后按照不同級(jí)別頒發(fā)認(rèn)證，通過(guò)這個(gè)認(rèn)證，公眾可以清楚地知道自己應(yīng)該選擇信任哪個(gè)NGO，并隨時(shí)了解捐贈(zèng)的動(dòng)向。

3.資金扶持。資金扶持并不是簡(jiǎn)單地向社會(huì)組織提供資金幫助，以往社會(huì)組織對(duì)政府的依附度高，自身生存能力低，與這種“輸血式”的資金扶持不無(wú)關(guān)系。當(dāng)前，有必要?jiǎng)?chuàng)新政府向社會(huì)組織資金扶持的形式，如政府購(gòu)買、委托管理、獎(jiǎng)勵(lì)資助等，以激發(fā)社會(huì)組織的活力。一方面，政府應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出的比重；一方面，可以設(shè)立社會(huì)組織專項(xiàng)發(fā)展基金、政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，在明確政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和條件的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大購(gòu)買范圍。這種“造血式”的資金扶持方式，必然有利于社會(huì)組織的成長(zhǎng)及能力的提高，從而使其逐漸成為能夠與政府合作與對(duì)話的一方主體。

4.人才培養(yǎng)。社會(huì)組織的持續(xù)和健康發(fā)展需要一支專業(yè)化的和高水準(zhǔn)的人才隊(duì)伍。這樣才能在政治協(xié)商中提出專業(yè)化的政策建議，才能有利于問(wèn)題的解決。目前，雖然很多高校開設(shè)了社會(huì)工作專業(yè)，但培養(yǎng)模式單一。同時(shí)，對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的問(wèn)卷調(diào)查顯示，僅有42.37%的社會(huì)組織成員參加過(guò)培訓(xùn)，因此，有必要借鑒國(guó)外成熟的社會(huì)工作人才培養(yǎng)模式。同時(shí)，相關(guān)政策的調(diào)整是吸引人才、留住人才的重要保障。一方面，應(yīng)建立健全社會(huì)組織工作人員的社會(huì)保障制度，如實(shí)行勞動(dòng)合同、辦理社會(huì)保險(xiǎn)等；另一方面，應(yīng)完善相應(yīng)的人才配套政策，研究制定相應(yīng)的職稱評(píng)定、工資福利等相關(guān)政策。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，中央和地方政府為社會(huì)組織提供了多種政治參與方式，然而，社會(huì)組織并未如預(yù)期那樣有效地參與到政治過(guò)程中來(lái)。本研究表明，社會(huì)組織政治參與的意愿較強(qiáng)，但對(duì)話協(xié)商的能力較弱；政治表達(dá)和參與的行為增多，但經(jīng)驗(yàn)不足，掣肘因素較多。亨廷頓認(rèn)為，20世紀(jì)50-60年代，發(fā)展中國(guó)家之所以出現(xiàn)普遍的政治動(dòng)亂，是因?yàn)檫@些國(guó)家民眾政治參與的擴(kuò)張過(guò)快，政治體系的制度化水平卻未相應(yīng)提高，結(jié)果，政治體系不具有組織和疏導(dǎo)日益擴(kuò)大的政治參與的機(jī)制和能力，這種“比例失調(diào)”是造成政治動(dòng)亂的根本原因。［7］雖然該理論并不完全適用于中國(guó)，但卻對(duì)中國(guó)民主政治的發(fā)展具有重要的啟示。社會(huì)組織能夠深入基層，反映和整合民間訴求，是社會(huì)治理的重要力量。因此，有必要擴(kuò)大社會(huì)組織的政治參與，并將其納入?yún)f(xié)商民主體系。這不僅有利于多元社會(huì)問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，而且可以豐富民主形式，擴(kuò)展民主內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主制度的發(fā)展。需要指出的是，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要外在制度和政策的調(diào)整，更需要社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)。

［1］［美］詹姆斯·博曼.公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主［M］.黃相懷譯，北京：中央編譯局出版社，2006：序.

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編輯：李華

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2095-7238（2016）06-0001-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.06.001

2016-09-12

本文為民政部“中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題（2014MZMJR095）、濟(jì)南大學(xué)社科基金（14YB15）階段性成果。

魏志榮（1981-），女，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院講師，管理學(xué)博士、政治學(xué)博士后，主要研究方向?yàn)檎芾?、公共政策；李先濤?981-），男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)楣仓卫?、法治政府?/p>