區(qū)域性改造發(fā)展中政府的職能轉(zhuǎn)變

陳天鋒

(安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，河南 455000)

區(qū)域性改造發(fā)展中政府的職能轉(zhuǎn)變

陳天鋒

(安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局，河南 455000)

如何將將城中村改造的策略納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，通過城中村形成的原因和現(xiàn)狀，分析改造措施落實中的難點，探討城中村改造思路，為城市管理者提供參考。

城鎮(zhèn)化；區(qū)域發(fā)展；城中村改造

引言

城中村為城市擴張發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善提供了巨大的空間，也帶動了區(qū)域周邊的土地升值，而自身卻成為了城市中的“價值洼地”，生活環(huán)境問題日益凸顯，改造迫在眉睫。

城中村改造不僅是對城市實體的重建，也是對政府的執(zhí)政能力、城市管理能力和經(jīng)營能力的實踐和考驗，更是政府對城市發(fā)展的方方面面進(jìn)行權(quán)衡、解構(gòu)、重組的過程。其結(jié)果勢必將會對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域環(huán)境等帶來較大的影響。

一、城中村形成的原因

中國的“城中村”也不是一夜之間突然出現(xiàn)的，而是在城市發(fā)展的過程中，由于城鄉(xiāng)管理體制的差異，政府在規(guī)劃覆蓋銜接方面的功能缺失、城市管理方面不到位、歷史問題的積累等原因綜合形成的。

（一）政府在城市發(fā)展過程中的政策失誤是“城中村”形成的直接原因。政府在面對流動人口和城市資源之間的矛盾時，不斷地采取土地“侵蝕”策略，忽視對固有村莊的發(fā)展；在前期以村為單位自發(fā)改造中，政府缺乏控制監(jiān)管，形成部分村莊空地改造、片面改造，對現(xiàn)有村莊置之不理，造成城中村后續(xù)改造資源枯竭的困境；城市建設(shè)過程中回避拆遷問題，采取“征地不征村”、“以地生財”導(dǎo)向下“要地不要人”的征地方式，致使城中村如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。

（二）政府從城中村中汲取的資源較多，而用于村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善的資金相對較少。城中村大量的土地被政府用于城市的發(fā)展建設(shè)，而村莊內(nèi)相對落后基礎(chǔ)配套設(shè)施卻由村集體自身承擔(dān)。村民宅基地規(guī)劃不能審批，建設(shè)監(jiān)管又不到位，導(dǎo)致私撘亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，臟、亂、差等問題突出。

二、城中村改造中的存在的問題

（一）宅基地的合法性及補償問題

在城中村改造過程中，拆遷工作是最不可控制的一個因素。由于村莊土地為集體用地，政府在城中村宅基地管理政策上不明晰，集體土地規(guī)劃管理上缺位，新建宅基地與城市規(guī)劃不一致，規(guī)劃無法審批。隨著城中村人口不斷增加，導(dǎo)致城中村違法占地日益嚴(yán)重、違章建筑泛濫、私撘亂建、未批先建、加層翻建等現(xiàn)象普遍。政府對違法建筑又處理不力，沒有嚴(yán)格落實規(guī)劃和建設(shè)要求，導(dǎo)致村民宅基地的合法性難以確定，無形中對城中村改造增加了難度。因此制定各利益主體都能夠接受的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)是改造過程中面臨的最大的難題。

（二）改造資源缺乏問題

大部分城中村并沒有切實可行的發(fā)展方向，缺乏科學(xué)有效的規(guī)劃引導(dǎo)和管理機制，而編制的規(guī)劃方案并沒有得到很好的落實。政府急功近利式的房地產(chǎn)開發(fā)方式，對城市規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施配套缺乏全盤統(tǒng)籌考慮和有效監(jiān)管，規(guī)劃的城市基礎(chǔ)設(shè)施“負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁”現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致現(xiàn)有城中村中斷頭路、學(xué)校用地、醫(yī)療用地等公共配套設(shè)施規(guī)劃過多，改造資源捉襟見肘，發(fā)展舉步維艱。這種“口袋式”的發(fā)展模式，使城中村改造中容納公共設(shè)施等福利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施越來越多，而可利用的資源越來越少的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致改造的困局。

（三）村民利益保障問題

對于城屮村改造而言，一個核心問題是利益分配?！俺侵写濉毕到y(tǒng)的利益不僅局限于土地和房產(chǎn)升值產(chǎn)生的利益，還包括如何發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動村民的就業(yè)，促進(jìn)集體經(jīng)濟的發(fā)展，以及改造后村民的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老，就業(yè)等保障政策的具體落實，解決群眾改造的后顧之憂。

三、強化政府在城中村改造中的宏觀調(diào)控職能

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)區(qū)域改造發(fā)展

城中村改造是對集體土地和房屋等集體利益進(jìn)行的二次分配，其改造形式自然不同于國有土地上的房屋征收。政府應(yīng)作為市場經(jīng)濟和市場參與主體利益的監(jiān)管與調(diào)控者，轉(zhuǎn)變角色達(dá)到宏觀調(diào)控職能。

1、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌資源，區(qū)域發(fā)展。地方政府是城市的“規(guī)劃師”，左右著“城中村”的發(fā)展。政府要從城市整體規(guī)劃出發(fā)，對城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城屮村改造進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、空間布局與土地利用、生態(tài)承載能力與歷史文化資源保護(hù)方面應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。打破以村為單位的零散規(guī)劃，整合資源，帶動區(qū)域發(fā)展和連片改造。發(fā)展以區(qū)域規(guī)劃帶動多村莊聯(lián)合改造，以城市總體規(guī)劃為框架充分考慮村莊特點，因地制宜發(fā)展村莊特色的規(guī)劃改造，避免城中村改造中的“千村一面”的缺點。

2、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免同一區(qū)域內(nèi)改造后的攀比現(xiàn)象。政府改造進(jìn)程中應(yīng)定位為“公共政策的供給者”、“改造過程的監(jiān)管者”、“公共利益關(guān)系的協(xié)調(diào)者”，為城中村改造的順利實施提供保障。政府既要發(fā)揮村民自治的優(yōu)勢，又要避免長期以來“一村一策”、“一村一案”的改造模式下帶來的村與村之間由于資源不均衡，造成的改造后村民利益互相攀比的現(xiàn)象。政府應(yīng)以區(qū)域發(fā)展為出發(fā)點，以區(qū)域改造資源為基礎(chǔ)，充分調(diào)查研究，規(guī)劃公開透明，傾聽民意、以人為本，發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，在改造過程中統(tǒng)一改造政策，統(tǒng)一安置補償標(biāo)準(zhǔn)，這為城中村改造自上而下地推進(jìn)創(chuàng)造了良好的契機。

3、加強政府對違法建筑的監(jiān)督和管理。城屮村屮的違法建筑已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了改造進(jìn)程，如何對違法建筑的處理直接影響到城中村改造的整體利益分配的公平性。對于這些違法違章建筑，在改造中不能簡單地搞“一刀切”，對違建處理應(yīng)結(jié)合實際情況，分類考慮研究，協(xié)調(diào)違法建筑處罰標(biāo)準(zhǔn)與城中村改造中房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，研究制定統(tǒng)一政策和合理補償標(biāo)準(zhǔn)。在改造安置補償方案中合理體現(xiàn)拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的差異性，將對違法建筑處理與拆遷補償工作結(jié)合起來，規(guī)范城中村改造拆遷補償行為，在改造完成后實現(xiàn)統(tǒng)一確權(quán)，推動改造進(jìn)程。

（二）創(chuàng)新融資體制機制，推廣政府與社會資本合作模式，構(gòu)建多元化城中村改造實施主體，發(fā)揮開發(fā)性金融政策支持作用。城中村改造拆遷補償和安置費用都需大量的改造資本，集體經(jīng)濟和地方政府財力都非常有限。如何創(chuàng)新融資體制機制，撬動社會資本融入改造，推進(jìn)城中村改造進(jìn)程，是政府面臨的迫切難題！這就需要深化研究評估“政府購買能力”的新思路與新模型，推動政府購買社會服務(wù)機制，以市場化主體和項目現(xiàn)金流為主，財政預(yù)算支出為擔(dān)保的貸款模式。統(tǒng)籌考慮公共財政預(yù)算與政府性基金預(yù)算，特別是土地出讓金，剔除剛性支出與債務(wù)支出，評估政府購買的實際可支付能力，申請國家政策性金融支持，推動社會資本與政府共同成立項目公司，參與棚戶區(qū)改造項目實施。從而推動城市區(qū)域發(fā)展，最終實現(xiàn)城市經(jīng)濟效益和社會效益的優(yōu)化發(fā)展。

（三）進(jìn)一步細(xì)化政府對城中村改造的保障政策城中村的改造就是把城中村的“區(qū)位優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為村民的“社會福利”，通過改造使村民安置住房擁有合法地位，通過政策調(diào)整保障“村改居”后的群眾能夠安居樂業(yè)和穩(wěn)定生活，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

1、政府應(yīng)對城中村改造優(yōu)惠的政策進(jìn)一步明晰細(xì)化。一是政府提供城中村改造規(guī)劃設(shè)計上的支持。即在區(qū)域改造符合城市總體規(guī)劃的前提下，城中村改造中能夠局部地塊的土地性質(zhì)和相關(guān)指標(biāo)上更加自主靈活，從而獲得更多的發(fā)展空間；二是政府對城中村改造中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施等方面提供適當(dāng)?shù)馁Y金支持和更優(yōu)惠的政策支持；三是改造后的安置房能夠享受更優(yōu)惠的城建稅費，進(jìn)一步降低開發(fā)改造成本。

2、政府要把城中村改造和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一考慮，加強對產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和引導(dǎo)。政府需要因地制宜的選擇適合的產(chǎn)業(yè)項目，統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，以產(chǎn)業(yè)為依托，加大改造區(qū)域的配套設(shè)施和公共服務(wù)配投入，圍繞城市需求和改造區(qū)域相關(guān)優(yōu)勢，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項目選擇和設(shè)計，滿足改造后的村民安居樂業(yè)的基本訴求。

3、加大政府對城中村改造中的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入。城中村改造需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的保障，才能充分發(fā)揮它的區(qū)位優(yōu)勢。城中村斷頭路多，基礎(chǔ)設(shè)施較差，更需要政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入，加強相關(guān)政策保障措施落實，明確責(zé)任主體，加快完善與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的銜接，尤其是多從道路、管網(wǎng)、電力等方面進(jìn)行綜合配套，為區(qū)域發(fā)展提供服務(wù)保障。

四、結(jié)語

城中村改造是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)重要項目，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，涵蓋社會體制和經(jīng)濟管理內(nèi)容眾多，雖然改造仍然面臨著許多的困難，但是只要我們集中優(yōu)勢資源，針對存在的困難，尋找合適的改進(jìn)策略，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)改造目標(biāo)。

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1007-6344（2016）02-0035-01

陳天鋒，出生年月：1981年1月1日，性別：男，民族：漢,籍貫：河南省安陽市，學(xué)歷：本科，職稱：建筑經(jīng)濟師（中級），單位和職位：安陽市文峰區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)局 建筑與房地產(chǎn)管理中心主任，主要研究方向：建筑經(jīng)濟。