城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國縣域公共體育場館市場化配置風(fēng)險與監(jiān)控研究

舒宗禮　王華倬

摘要：市場化改革既是我國公共體育場館供給的內(nèi)在要求，又是推動縣域公共體育服務(wù)均等化的主要動力之一，對解決我國縣域公共體育場館既有矛盾能夠起到較強的推動作用。采用文獻(xiàn)資料法、實地調(diào)查法、專家訪談法探討我國縣域公共體育場館市場化配置風(fēng)險及其監(jiān)控問題。研究認(rèn)為：我國縣域公共體育場館市場化配置是有限度的市場化，在我國市場經(jīng)濟體制還不完善及不同縣域經(jīng)濟社會發(fā)展階段存在差異的條件下，縣域公共體育場館市場化改革是一個漸進(jìn)前行的過程；在市場化改革過程中面臨著公共責(zé)任缺失、公共利益受損、公平正義弱化等諸多矛盾與風(fēng)險，這些風(fēng)險和矛盾的發(fā)生，本質(zhì)上的原因在于縣域公共體育場館的公共性價值追求與市場機制的內(nèi)在沖突；消除兩者之間的張力，尋求政府機制與市場機制的有機結(jié)合，根本的發(fā)展路徑在于“再造”，即在理念層面，加深對縣域公共體育場館市場化限度與進(jìn)度的認(rèn)識；在制度層面，鼓勵和推廣政府與社會資本合作模式。完善相應(yīng)政策制度體系；在機制層面，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元供給主體協(xié)同保障機制和以人民需求表達(dá)為核心的“五位一體”協(xié)同運行機制等來推進(jìn)我國縣域公共體育場館市場化配置規(guī)范和配置效率。

關(guān)鍵詞： 公共體育場館；市場化改革；風(fēng)險監(jiān)控；縣域城鎮(zhèn)化；理念再造；制度再造；機制再造

中圖分類號： G 818.2文章編號：1009783X（2016）020010005文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Abstract：Marketoriented reform is not only the inherent requirement of public stadiums supply in China，but also is one of the main driving force to promote the county public sports service equalization，and to play a strong role in solving the contradiction of China's county public sports venues in the process of urbanization.Using the methods of literature review and field investigation，this paper researches on the risks and preventions of the marketization of public stadiums configuration on the county level.That limited marketization in county configuration is the main direction of the public gyms and stadiums in China，the main motivation and basic modes of operation；the imperfect market economy system in China，and different phase differences of the county economic and social development under the condition of county public sports venues marketization reform are in a gradual move process，which is faced with many contradictions and risks like the lack of public responsibility，damage public interests，weakened fairness and justice and so on.The risks and the occurrence of contradictions are essentially due to the county public value pursuit of the public gyms and stadiums and the market mechanism of internal conflict.To eliminate the tension between the two，to seek the combination of government mechanism and market mechanism，the key lies in the path of the development of "reconstruction"，namely，to conclude the concept reengineering，rules and regulations reconstruction，and mechanism reconstruction.On the aspect of institution，it is necessary to encourage and promote the cooperation mode between government and social investment，and to improve the relative policies and systems.On the aspect of mechanism，it is imperative to construct a governmentdominated and diversified supply guarantee mechanism and a peopleoriented need operation system，so as to improve the marketing allocation regulations and efficiency of county public stadiums in China.

Keywords：public stadiums；marketoriented reform；risk monitoring；county urbanization；concept reengineering；rules and regulations reconstruction；mechanism reconstruction

縣域公共體育場館（以下簡稱縣域場館）是地方政府投資建設(shè)并設(shè)立的主要用于提供公共體育服務(wù)的公益設(shè)施和公共機構(gòu)，是縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要物質(zhì)保障和組織保證[1]。在我國縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟體制始終決定著公共資源的配置方式，縣域場館資源配置方式的選擇同樣是由當(dāng)時的經(jīng)濟體制所決定的。改革開放以來，我國從高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，逐步推行包括公共體育場館在內(nèi)的公共體育資源市場化改革，這對解決我國縣域場館因政府單一供給引發(fā)的突出問題做出了積極貢獻(xiàn)。近年來，縣域場館的綜合使用效率、運營能力和公共服務(wù)水平有著較大幅度提升，政府體育行政部門某些職能和業(yè)務(wù)得到改進(jìn)。

理論和實踐都表明，市場化儼然成為了我國公共體育場館

配置改革的基本共識、主要方向、主要動力和基本運作方式?？h域場館市場化改革有2種表現(xiàn)：引入市場競爭機制和運用私營部門的管理方式，即由市場或非政府組織參與縣域場館服務(wù)供給（包括建設(shè)規(guī)劃和運營）的過程。縣域場館的市場化配置是手段，不是目的，市場化配置方式并不意味著私有化，根本目標(biāo)是以最大效能地提供最優(yōu)的場館服務(wù)以實現(xiàn)社會公共利益最大化，實現(xiàn)公共利益的層次性和多樣性；因此，縣域場館配置必然是一種從公有公營到公有民營、民有民營的漸進(jìn)過程和多種模式長期共存的多樣性過程。實踐證明，縣域場館的市場化配置對拓寬縣域公共體育服務(wù)融資渠道，緩解地方財政壓力，提高縣域場館供給效率，推動縣域公共體育服務(wù)均等化有著重要作用；然而，無論采取何種配置方式，政府與市場之間的關(guān)系始終是縣域場館配置的核心命題，單方面地強調(diào)政府或市場在縣域場館配置中的作用，政府失靈與市場失靈就有可能出現(xiàn)。為此，本文著重就縣域場館市場化配置所衍生的風(fēng)險展開分析，做好風(fēng)險的防范與控制。

1我國縣域場館市場化配置的政策導(dǎo)向

1.1縣域場館市場化配置溯源

早在1979年，鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟”的論斷，為體育場館的改革提供了新的思路。20世紀(jì)80年代初，體育界開展了一場關(guān)于體育要不要面向市場，走市場化、產(chǎn)業(yè)化道路的大討論，本次討論為1984年中共中央下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運動的通知》提出“體育場館要逐步實現(xiàn)企業(yè)化和半企業(yè)化經(jīng)營”發(fā)展方向奠定了基調(diào)，加之1985年國務(wù)院頒布的《國民生產(chǎn)總值計算方案》中運用3次產(chǎn)業(yè)分類法首次將體育部門列入第三產(chǎn)業(yè)，由此，“體育具有商品屬性”“體育可以成為產(chǎn)業(yè)”“體育場館可以市場化運營”等觀點獲得了體育界的普遍認(rèn)可。1990年10月，國家體委提出了體育場館要“以體為主，多種經(jīng)營”的方針。1993年4月，國家體委發(fā)布了《關(guān)于培育體育市場，加快體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的意見》提出體育場館要以“面向市場，走向市場，以產(chǎn)業(yè)化為方向”為基本思路。1994年和1997年，國家體委分別在上海虹口足球場和江蘇五臺山體育中心召開了全國體育場館現(xiàn)場會，大力推介體育場館產(chǎn)業(yè)化、市場化運營的成功經(jīng)驗，有力地推動了全國體育場館的市場化運營。伴隨著《中華人民共和國體育法》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》《全民健身計劃綱要》等法規(guī)政策的相繼頒布及縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國縣域場館市場化改革進(jìn)程加速。

1.2縣域場館市場化配置概況

近年來，在我國縣域尤其是部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府在對場館進(jìn)行分類（公共與準(zhǔn)公共）的基礎(chǔ)上建立了由政府補貼和私人（市場、社會與個人）出資的混合供給模式，很大程度上豐富了場館供給數(shù)量和種類，提高了場館服務(wù)質(zhì)量和運營效率，同時也減輕了縣級政府的財政壓力，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的雙贏。通過調(diào)查了解到，我國縣域場館融資方式呈現(xiàn)出了以縣級財政投資為主，輔以社會資本投融資方式、公私聯(lián)合投融資方式、社會捐贈、援建等多種融資方式并存的發(fā)展特點。例如：湖南省邵東縣體育館共投入資金1 700多萬元，通過社會各界捐贈452萬元，其余全部為縣財政撥款；甘肅秦安縣體育場建設(shè)資金來源于國家體育“雪碳工程”項目300萬元及縣財政配套資金680萬元，甘肅莊浪縣體育館和田徑場投資達(dá)1 350萬元由國家體育總局“雪炭工程”援建；四川劍閣縣體育館投資4 300萬元由黑龍江對口援建，四川汶川體育館總投資4 000萬元由廣東省對口援建；廣東省博羅縣體育中心采用BT模式融資3億元，建成體育場、體育館、游泳池、全民健身廣場、業(yè)余體校及體育中心周邊配套的市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等。但是，在我國縣域場館市場化配置過程中也存在著政府以“主官拍板”取代集體決策，政府對場館生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行干涉和控制，民營資本參與場館供給積極性不高，市場化供給方式尚未得以廣泛應(yīng)用，場館經(jīng)濟效益和社會效益、公益性和經(jīng)營性的關(guān)系處理不當(dāng)，出現(xiàn)公共利益受損和公平正義的弱化等問題，這對我國縣域公共體育服務(wù)體系的建設(shè)造成了不利的影響。

1.3縣域場館市場化配置的政策分析

國家近年來連續(xù)頒發(fā)了多份政策文件，鼓勵、支持體育場館市場化配置（見表1）。從政策文件規(guī)格來看，既有國家體育總局頒發(fā)的《體育場館運營管理辦法》，也有國家發(fā)改委和體育總局聯(lián)合頒發(fā)的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，更有國務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》等；從政策主題來看，全民健身和體育產(chǎn)業(yè)都已上升為國家戰(zhàn)略，兩者賴以發(fā)展的物質(zhì)載體和組織基礎(chǔ)——公共體育場館的配置顯然受到足夠的重視，無論是“體育事業(yè)規(guī)劃”“體育產(chǎn)業(yè)意見”“全民健身計劃”還是關(guān)于場館的專門法規(guī)等都對場館的配置做出了明確規(guī)定，指明了場館配置的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則與基本思路。從法規(guī)文本的主要觀點來看，國家對縣域場館的市場化配置方向是明確的，意志是堅定的，要求“在強化政府公共體育服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，促進(jìn)建立和完善政府統(tǒng)籌、社會協(xié)同、市場支持和群眾廣泛參與體育的發(fā)展格局”；“體育場館應(yīng)當(dāng)在堅持公益屬性和體育服務(wù)功能的前提下，按照市場化和規(guī)范化運營原則，充分挖掘場館資源，開展多種形式的經(jīng)營和服務(wù)，發(fā)展體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高綜合利用水平，促進(jìn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一”；縣域場館要按照“管辦分離”的原則，采取“公建民營”“委托管理”等方式，通過招投標(biāo)選定各類專業(yè)化的社會組織或企業(yè)負(fù)責(zé)管理運營。這些政策、意見的出臺，凸顯了推動縣域場館市場化配置的國家意志，對縣域場館建設(shè)起著方向性指導(dǎo)意義，對解決我國縣域場館既有矛盾起到了較強的推動作用。

2城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國縣域場館市場化配置的風(fēng)險分析

國家對縣域場館的市場化改革持鼓勵、支持態(tài)度，縣域場館的市場化改革能夠解決因政府單一供給所引發(fā)的一系列問題，市場化改革為縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)帶來了希望；然而，市場化改革的優(yōu)勢并不能完全規(guī)避“市場失靈”的客觀存在，市場化也并非“靈丹妙藥”，縣域場館市場化改革在實踐過程中面臨著一系列風(fēng)險。

2.1政治風(fēng)險：公共責(zé)任缺失

私營部門與以政府為代表的公共部門的目標(biāo)取向不同，導(dǎo)致了在市場化與合同外包中存在公共責(zé)任缺失問題。20世紀(jì)80年代以來，政府推動公共服務(wù)市場化改革，也只是意味著，政府職責(zé)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整和履職方式的轉(zhuǎn)變，并不是說政府提供公共服務(wù)這一神圣職責(zé)和主要職能的減輕、轉(zhuǎn)移或消失[2]。誠如戴維·奧斯本所言“政府移交的是服務(wù)項目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任”。

在我國縣域場館市場化改革實踐中，地方政府存在著以“市場化”之名減少財政投入、降低政府管理成分，出現(xiàn)明顯的急于甩包袱、推責(zé)任的現(xiàn)象和問題。在黑龍江省，多年來個別地市縣體育經(jīng)費一直沒有增加，有的縣全年體育經(jīng)費僅5 000元，有的根本沒有納入本級財政預(yù)算，而是一事一請，還有一些縣的體育經(jīng)費甚至低于10年前的投入[3]。上述案例說明：地方政府對公共體育服務(wù)體系建設(shè)的認(rèn)識不到位，沒有將體育經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，并與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平保持一致。地方政府對場館運營競爭市場領(lǐng)域的知識、信息的把握越充分，專業(yè)能力越突出，越有利于政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮；政府在場館市場化配置中的管理越精細(xì)、越規(guī)范、越前瞻、越協(xié)同和越精明，越有利于其對場館服務(wù)市場競爭的價格、質(zhì)量、效率、種類和標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握，引導(dǎo)場館服務(wù)承包公司不斷改進(jìn)服務(wù)項目，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以便最大限度地創(chuàng)造體育公共福利，滿足縣域居民對公共體育服務(wù)的需求。

《國家體育事業(yè)“十二五”規(guī)劃》第58條指出“在強化政府公共體育服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，促進(jìn)建立和完善政府統(tǒng)籌、社會協(xié)同、市場支持和群眾廣泛參與的體育發(fā)展格局”。國家發(fā)展改革委和國家體育總局共同編制的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》指出“充分發(fā)揮各級政府在規(guī)劃制定、資金投入、政策扶持、監(jiān)督管理等方面的主導(dǎo)作用，保障公共體育設(shè)施服務(wù)供給。地方各級人民政府是體育基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體。各地要切實加強對公共體育設(shè)施建設(shè)和運營的監(jiān)管；制定和完善設(shè)施建設(shè)、運行服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；要堅持基本建設(shè)程序，認(rèn)真執(zhí)行項目管理制、法人責(zé)任制、招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制度；要建立完善設(shè)施運營監(jiān)管制度”[4]。由此可見，建設(shè)服務(wù)型政府是政府體育行政改革的基本要求，充分發(fā)揮政府在縣域場館市場化配置中的主導(dǎo)作用，這是政府的第一責(zé)任。我們認(rèn)為，無論采取何種配置方式來配置縣域場館，政府的責(zé)任是“掌舵者”，是主導(dǎo)力量，政府應(yīng)該集中精力從事其擅長的制度創(chuàng)新、制定決策、監(jiān)督管理，通過參與、引導(dǎo)、監(jiān)管、調(diào)節(jié)來發(fā)揮主導(dǎo)作用。就縣域場館市場化配置而言，政府的基本職責(zé)在于提供與縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應(yīng)的財政投入，爭取中央專項補助，保障基本公共體育服務(wù)供給水平；政府的重要職責(zé)在于按照“管辦分離”的原則，采取“公建民營”“委托管理”等方式，通過招投標(biāo)選定各類專業(yè)化的社會組織或企業(yè)負(fù)責(zé)管理運營，扮演好監(jiān)督者和調(diào)控者的角色；政府的關(guān)鍵職責(zé)在于營造一個開放、公平、有序的場館運營競爭市場環(huán)境過程中不斷改善管理，實施精細(xì)管理和有效管理，扮演好“精明買主”（購買場館服務(wù)的方式）的角色。

2.2經(jīng)濟風(fēng)險：公共利益受損

《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》指出：“各地要切實加強對公共體育設(shè)施建設(shè)和運營的監(jiān)管，明晰產(chǎn)權(quán)，確保國有資產(chǎn)安全?！?明晰產(chǎn)權(quán)是場館市場化改革的基礎(chǔ)和前提，是確保國有資產(chǎn)保值增值的保障。產(chǎn)權(quán)理論代表人物科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是人們所擁有的“實施一定行為的權(quán)力”“產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的主要不是人與物的關(guān)系，而是人與人的關(guān)系”，產(chǎn)權(quán)“所要決定的是存在的合法權(quán)利，而不是所有者擁有的合法權(quán)利”[5]?？梢哉f，資源的稀缺性和有限性帶來的人與物之間配置關(guān)系只是形式，而實際上是體現(xiàn)資源所有和利用兩方面的人與人的利益關(guān)系，而這種利益關(guān)系是通過權(quán)利的配置達(dá)到的；因此，不斷推進(jìn)縣域場館產(chǎn)權(quán)改革，對公共體育場館產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行分解，通過法律形式明晰和配置公共體育場館所有者和利用者的權(quán)利，使場館所有者和利用者的利益得到合理公平的分配，最大發(fā)揮場館所有者和利用者的積極性，這樣才能達(dá)到縣域場館的優(yōu)化配置，創(chuàng)造更多的體育公共福利。

但在實際操作過程中，長期以來，我國公共體育場館存在“產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、產(chǎn)權(quán)流動固化、產(chǎn)權(quán)主體利益偏失、產(chǎn)權(quán)效率低下、公有產(chǎn)權(quán)權(quán)利異化”[6]等突出矛盾。由于我國公共體育場館產(chǎn)權(quán)制度的滯后和不完善，導(dǎo)致場館產(chǎn)權(quán)的界定、評估、交易不規(guī)范的情況時有發(fā)生，加之縣域場館市場化配置過程中的招投標(biāo)制度的不健全，從而大大增加權(quán)力尋租的機會，滋生腐敗，必然造成國有資產(chǎn)流失和縣域居民的體育公共利益受損。

2.3社會風(fēng)險：公平正義的弱化

公共性或公益性是公共體育服務(wù)的根本屬性。公共體育服務(wù)的公共屬性決定著，無論采用何種配置方式都應(yīng)最大限度地滿足社會大眾對公共體育的需要，體現(xiàn)公共體育服務(wù)配置均等化精神，突出公益性，使不同社會階層人民都能在公共服務(wù)配置中獲得社會公平和正義，享受到體育事業(yè)改革發(fā)展帶來的社會福利。調(diào)查了解到，部分縣文體局/教育體育局負(fù)責(zé)人在談到進(jìn)行場館服務(wù)市場化改革中，更多考慮的是如何減輕政府財政壓力、減少人員編制、降低政府管理職能（有表述為“轉(zhuǎn)變政府職能”），而對如何保證廣大人民群眾平等分享到體育事業(yè)改革發(fā)展帶來的社會福利、保障人民群眾的體育權(quán)益等方面考慮不多。

在縣域場館運營過程中，對于一些綜合性場館、游泳館、羽毛球館、網(wǎng)球館等具備盈利潛力的場館，多采用“服務(wù)外包”的運營方式。在我國廣袤的縣域，人們可以承受的公共體育服務(wù)成本較低，加之場館資源的稀缺性抬高了服務(wù)價格，使得大多數(shù)縣域居民不可能公平地享受體育權(quán)利，損害了社會弱勢群體的體育權(quán)益，導(dǎo)致在公共場館服務(wù)“高度”市場化下社會公平正義的弱化。調(diào)查了解到，在對外開放的縣域場館中，游泳館、羽毛球館收費價格一般為25～40元/h，網(wǎng)球場價格40～50元/h，足球場價格600～1 000元/2h，籃球場300～400/h?？h域場館過高的服務(wù)價格將大多數(shù)公眾排除在外，他們無法享受到相應(yīng)的公共體育服務(wù)；相反，過高的服務(wù)價格卻造就了縣域場館成為了少數(shù)人的專屬場館和特權(quán)服務(wù)，這部分高端客戶享受著需求表達(dá)通暢、預(yù)定場館優(yōu)先、服務(wù)價格優(yōu)惠、配套服務(wù)齊全等各種保障，這種鮮明的對比無不表征著縣域場館公平與正義的嚴(yán)重弱化。

縣域場館市場化改革并不意味著縣域場館服務(wù)的公共性、公益性的弱化，最大限度地滿足縣域大眾對基本公共體育服務(wù)的需求是縣域場館市場化改革的出發(fā)點和歸宿。作為縣域場館供給責(zé)任主體的政府，通過市場機制實現(xiàn)縣域場館配置的市場化以提高效率，無論是政府供給還是政府委托市場供給，都要履行維護場館服務(wù)的公平和正義的責(zé)任和義務(wù)，政府委托市場供給實質(zhì)也是將社會公平和正義的責(zé)任委托給了企業(yè)，以實現(xiàn)縣域場館服務(wù)的可獲得性、非歧視性及可承受性。

3城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國縣域場館市場化配置風(fēng)險的監(jiān)控對策

我國縣域場館在“高度”市場化與合同外包實踐中面臨著公共責(zé)任缺失、公共利益受損、公平正義弱化等諸多矛盾與風(fēng)險，這些風(fēng)險和矛盾的發(fā)生，本質(zhì)上的原因在于縣域場館的公共性價值追求與市場機制的內(nèi)在沖突。縣域場館的有效配置關(guān)鍵在于處理好場館的公共性價值追求與市場機制的關(guān)系，尋求公共機制與市場機制的有機結(jié)合，充分發(fā)揮市場在場館資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，消除公共性價值追求與市場機制之間的張力，尋求公共機制與市場機制的有機結(jié)合，根本的發(fā)展路徑在于“再造”，即理念再造、制度再造和機制再造[7]。

3.1理念再造：加深對縣域場館市場化限度與進(jìn)度的認(rèn)識

縣域場館的公共性或公益性及中國特色市場經(jīng)濟體制改革所處的階段特征都決定了我國縣域場館市場化改革是“有限的市場化”。對于那些滿足縣域居民基本公共體育服務(wù)需求，并經(jīng)過實踐證明由政府提供是最具效率的場館設(shè)施仍然由政府提供；而對于一些滿足個性需求的公共體育場館，則可部分交由市場和社會組織來規(guī)劃建設(shè)和運營，采用政府與社會資本合作模式；對于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)可以在市場化配置領(lǐng)域先行先試，實行政府配置與市場配置有機結(jié)合。但是，無論采取多大限度的市場化，政府提供公共體育場館服務(wù)的責(zé)任始終是不變的，政府在資金支持、監(jiān)督管理、績效評估等方面的職能不能轉(zhuǎn)移，即“服務(wù)能夠外包，但是治理卻不能”。另外，我國市場經(jīng)濟體制是堅持以公有制為主體的有中國特色的市場經(jīng)濟，是有限度的市場化，在全國縣域經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段，不同縣域場館市場化配置的限度和進(jìn)度是有差別的。目前，在經(jīng)濟貧困地區(qū)和部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，體育場館建設(shè)規(guī)劃資金全部來自縣級財政或部分來自上級政府給予的適當(dāng)獎勵或撥款；在部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，在對體育場館進(jìn)行分類（公共與準(zhǔn)公共）的基礎(chǔ)上建立了由政府補貼和私人（市場、社會與個人）出資的混合供給模式，很大程度上豐富了體育場館供給數(shù)量和種類，提高了體育場館服務(wù)質(zhì)量，同時也減輕了縣級政府的財政壓力：因此，縣域場館市場化配置邊界的界定，并不能給出一個具體的閾值，而是一個與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展實際相結(jié)合的探索過程。

縣域場館市場化的推進(jìn)是一個循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，這一進(jìn)程受政府相關(guān)法律法規(guī)的完備程度、市場與社會組織發(fā)育程度、以往公私合作成效及政府治理能力的制約。從我國縣域發(fā)展實情看，首先，縣域體育產(chǎn)業(yè)市場和體育社會組織還不夠發(fā)達(dá)，缺乏先進(jìn)的場館開發(fā)管理技術(shù)和成熟的場館運營模式，處于粗放、分散、“單打獨斗”的初級發(fā)展階段，能夠承接政府轉(zhuǎn)移的公共體育服務(wù)能力還比較有限；其次，國內(nèi)場館市場化配置的相關(guān)法律法規(guī)制度極其匱乏，盡管政府對場館市場化配置的導(dǎo)向是明確的，但對場館市場化配置的決策機制、信任機制、協(xié)調(diào)機制、績效評估、責(zé)任機制、監(jiān)督機制等配套制度的健全和完善卻是緩慢和滯后的，嚴(yán)重影響到縣域場館市場化配置的可行性、規(guī)范性和科學(xué)性；第三，地方政府與私營部門之間缺乏信任，對公私合作的可行性和發(fā)展前景持懷疑態(tài)度。通過對經(jīng)濟發(fā)達(dá)的部分縣城沒有采取混合式供給原因的調(diào)查顯示：以往采用BT、BOT等混合式供給模式的“不成功”導(dǎo)致了地方政府對市場力量不“信任”；第四，我國體育行政機構(gòu)的行政管理能力加強，而法治治理能力不足，與完全市場化要求相適應(yīng)的法規(guī)制度體系遠(yuǎn)未建立起來，最好的選擇就是政府的政策及由此建立與形成的機制。由此可見，我國地方政府與非政府組織發(fā)育的不成熟注定縣域場館市場化配置不能急于求成，而是一個不斷在發(fā)展中探索前進(jìn)的漸進(jìn)過程。

3.2制度再造：鼓勵和推廣政府與社會資本合作模式，完善相應(yīng)政策制度體系

資源配置方式的選擇是由經(jīng)濟體制所決定的，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌為公共體育資源配置指明了道路。我國經(jīng)濟體制改革從“計劃為主、市場為輔”到“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，再到黨的十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，從中不難看出，無論選擇何種機制來配置公共體育資源，政府與市場之間的關(guān)系始終是核心命題。為了強化落實十八屆三中全會精神，增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，國家發(fā)改委和財政部于2014年12月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（政府與社會資本合作簡稱“PPP”模式），明確了PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目?？梢钥隙ǖ氖?，PPP模式將成為我國縣域公共體育場館未來的發(fā)展方向和研究方向。

政府與社會資本合作建設(shè)運營縣域體育場館并不是一件新鮮事，自20世紀(jì)90年代起，BT模式、BOT模式、BOOT模式、BOO模式、O&M;模式等都是大家耳熟能詳?shù)恼c社會資本合作模式；然而，這些模式僅是PPP模式的淺層次形式，PPT模式更強調(diào)由政府和社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進(jìn)行項目建設(shè)和運作，還能帶動民間資本和國有資本之間進(jìn)行高效競爭，從而保證公共項目和半公共項目能夠高效運轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實現(xiàn)雙贏”[8]。筆者認(rèn)為，在國家高度鼓勵和大力推廣PPP模式在政府負(fù)有提供責(zé)任、又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)運營中應(yīng)用的背景下，建立清晰、完整、合理的政策法規(guī)體系是推進(jìn)政府與社會資本深層次合作的關(guān)鍵之所在。著眼于實踐PPP模式，完善相關(guān)政策法規(guī)的4點建議：一是明確PPP模式概念要義，既要是政府負(fù)有提供責(zé)任，同時適宜社會資本參與完成的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，又要將最終提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的績效與政府的支出掛鉤；二是賦予社會資本在合同契約方面與政府“平起平坐”，在項目運營方面接受政府與公眾監(jiān)管下具有較大自主權(quán)，政府針對不同經(jīng)濟回報的公共項目能夠提供靈活的激勵機制；三是完成政府的參與、引導(dǎo)、監(jiān)管、調(diào)節(jié)的角色轉(zhuǎn)變，在《特許經(jīng)營辦法》中應(yīng)對經(jīng)過協(xié)商、仲裁、訴訟的合同爭議給予社會資本公允的補償，有效約束政府的監(jiān)管行為，同時，提高社會公眾和新聞媒體在PPP項目中的參與度和監(jiān)督作用；四是建立起政府與社會資本共同承擔(dān)的利益與風(fēng)險機制，深化政府與社會資本的合作伙伴關(guān)系。在具體落實過程中，建議針對場館產(chǎn)權(quán)、稅收、財政、金融、土地、水電等制定《體育場館服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)》《場館產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理辦法》《場館事業(yè)單位分類改革實施辦法》《場館服務(wù)價格聽證暫行辦法》《縣域場館國家轉(zhuǎn)移支付實施辦法》《場館特許經(jīng)營制度》等實施辦法。由財政部、國家稅務(wù)總局頒布的，自2016年1月1日起執(zhí)行的《關(guān)于體育場館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》將是一個良好開端。

3.3機制再造：構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元供給主體協(xié)同保障機制和以人們需求表達(dá)為核心的協(xié)同運行機制

基本公共服務(wù)指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體人民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)[9]。縣域公共體育場館服務(wù)屬于基本公共體育服務(wù)的范疇，其市場化改革是通過政府與社會力量合作，把原先由政府單一主體提供的場館服務(wù)交由政府、市場、社會組織和個人等多元主體通過競爭的方式來提供，以此來提高公共場館服務(wù)的配置效率和質(zhì)量，進(jìn)而滿足縣域居民的基本公共體育需求。從中不難看出：首先，縣域居民的基本公共體育需求是縣域場館配置的出發(fā)點和落腳點，充分考慮縣域居民的體育需求特點并讓居民參與政府政策制定與執(zhí)行監(jiān)督就顯得十分重要；其次，政府的主導(dǎo)作用不能削弱，市場化改革并不意味著政府責(zé)任的免除和轉(zhuǎn)移，反而需要更加積極有效的政府干預(yù)?；诖耍疚奶岢龅摹皺C制再造”就在于構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元供給主體協(xié)同保障機制和以人們需求表達(dá)為核心的協(xié)同運行機制。“以政府為主導(dǎo)的多元供給主體協(xié)同保障機制”即以政府為主導(dǎo)，妥善處理好政府與人民、社會組織和市場的關(guān)系，擺脫權(quán)力依附，簽訂平等契約合同，形成新型合作伙伴關(guān)系，這種關(guān)系依靠信息溝通與共享機制、相互信任機制和協(xié)調(diào)機制等保障機制建立和完善?！耙匀藗冃枨蟊磉_(dá)為核心的協(xié)同運行機制”，即在全面、準(zhǔn)確掌握縣域居民體育需求的前提下，以滿足縣域居民體育需求為價值導(dǎo)向，以政府為主導(dǎo)的多元供給主體在縣域場館服務(wù)供給決策、生產(chǎn)、績效評價、問責(zé)等環(huán)節(jié)建立起相應(yīng)的協(xié)同運行機制，形成協(xié)同效應(yīng)達(dá)到善治目的。

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