高等教育評估中的權(quán)力配置關(guān)系研究

評價不僅是一種科學(xué)活動，而且也是一種政治行為。美國評估專家克隆巴赫（Crobach）、維斯（Weiss）、古帕和林肯（Guba and Lincoln）對評估活動的政治屬性進行了深入的分析。例如，古帕和林肯指出“政治的和人的因素不能被看作僅僅是會使評價者分心的外部事物，對政治因素的置之不理的評價者不僅是不稱職的，而且也違背了自己所應(yīng)遵守的倫理要求”。[1]

評價作為一種政治行為其實質(zhì)是權(quán)力運行的過程。在高等教育評估中，政府、社會和高校三大評估主體所組織開展的評估活動是權(quán)力運行的具體體現(xiàn)。根據(jù)評估主體的區(qū)別，高等教育評估中的權(quán)力可劃分為政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力?！皺?quán)力和能一樣，必須被看作是不斷地從一個形態(tài)向另一個形態(tài)轉(zhuǎn)變”，[2]羅素的權(quán)力思想告訴我們要用“動態(tài)”的思維看待權(quán)力。高等教育評估中的權(quán)力配置是指政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力如何分配，主要表現(xiàn)為權(quán)力的集中、權(quán)力的分散和權(quán)力的平衡三種形式。

一、權(quán)力的集中

權(quán)力的集中導(dǎo)致集權(quán)，集權(quán)往往帶來一定的消極后果。因此，人類文明的進步對集權(quán)有著深刻的教訓(xùn)和認(rèn)識。在高等教育評估中，政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校任何一種權(quán)力的變化，都將導(dǎo)致其他兩種權(quán)力的變化。具體到高等教育評估中權(quán)力的集中，主要有三種形式：政府權(quán)力的集中、社會權(quán)力的集中和高校權(quán)力的集中。

（一）政府權(quán)力的集中

政府權(quán)力的集中，也就是說政府權(quán)力過大，同時意味著社會權(quán)力和高校權(quán)力弱小。一方面，政府權(quán)力介入高等教育評估具有合理性。布魯貝克曾說“就像戰(zhàn)爭意義重大，不能完全交給將軍們一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！盵3]這說明政府應(yīng)該通過各種合適的方式或手段諸如評估介入高等教育。在現(xiàn)代社會，高等教育的發(fā)展需要大量的經(jīng)費支撐，政府作為公立高等教育經(jīng)費的主要提供者（即使在私立高等教育系統(tǒng)中，政府也提供了相當(dāng)經(jīng)費）完全有理由就其經(jīng)費問責(zé)。同時，隨著高等教育大眾化、高等教育市場化的深入發(fā)展，市場經(jīng)濟固有弊端勢必影響高等教育正常發(fā)展的環(huán)境，這就需要政府通過宏觀管理去解決高等教育發(fā)展過程存在的問題。另一方面，盡管政府權(quán)力介入高等教育評估具有合理性，但是政府權(quán)力的介入是有界限的，當(dāng)政府權(quán)力越過了一個合適的界限，即政府權(quán)力過大勢必造成社會權(quán)力和高校權(quán)力弱小，不利于社會訴求的實現(xiàn)和高等教育的自治?，F(xiàn)代政府理論認(rèn)為政府是有限的，而不是全能的，走進社會中心的高等教育與政府和社會建立了緊密聯(lián)系。政府權(quán)力的過大不但容易引起高等教育評估過程中的腐敗和專權(quán)，而且還擠占了社會權(quán)力發(fā)揮對高等教育影響力的空間，不利于社會對高等教育的訴求和反饋，阻礙了社會與高等教育的物質(zhì)和信息交流；同時，政府權(quán)力過大也影響高等教育的自主權(quán)，進而影響高等教育的教學(xué)活動和科研活動等正常開展，從長遠(yuǎn)看，高等教育自治權(quán)受到嚴(yán)重影響和制約的情況下高等教育也將失去活力。因此，高等教育評估過程中的政府權(quán)力的集中，不利于高等教育評估的健康發(fā)展，從而也不利于高等教育的發(fā)展。

（二）社會權(quán)力的集中

現(xiàn)代高等教育“動力站”的功能使其與社會發(fā)生越來越多的互動。一方面，社會向高等教育提供其發(fā)展所需要的資源，諸如經(jīng)費支持等；另一方面，社會也是高等教育“產(chǎn)品”的直接消費者。因此社會有權(quán)力通過高等教育評估對高等教育進行問責(zé)。這也說明社會權(quán)力介入高等教育評估具有合理性。但是社會權(quán)力的集中，即指社會權(quán)力的過大，也將會導(dǎo)致政府權(quán)力和高校權(quán)力在高等教育評估中影響力的萎縮，不利于高等教育評估的多元功能的實現(xiàn)，進而從根本上說也不利于高等教育的發(fā)展。首先，社會對高等教育的要求存在“急功近利”的取向，如學(xué)生家長更看重“就業(yè)好”的專業(yè)，企業(yè)機構(gòu)更重視實用技術(shù)等。在這種取向的指引下，社會權(quán)力介入高等教育評估務(wù)必影響高等教育沿著“急功近利”的方向發(fā)展。其次，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，日益加強的“有機團結(jié)”社會關(guān)系其復(fù)雜性需要政府來承擔(dān)相應(yīng)的宏觀管理和服務(wù)職能。政府權(quán)力“公權(quán)力”的屬性使其能代表和協(xié)調(diào)平衡高等教育評估中的各方利益，政府權(quán)力的萎縮意味著高等教育評估會出現(xiàn)嚴(yán)重的利益不均，也不利于高等教育評估的發(fā)展。最后，高校權(quán)力的萎縮，將會導(dǎo)致高等教育對社會的“順從”，影響高等教育自身的教學(xué)科研活動及課程學(xué)科設(shè)置，也不利于高等教育的健康發(fā)展。因此，高等教育評估中的社會權(quán)力的集中也會導(dǎo)致一定的弊端產(chǎn)生，不利于高等教育質(zhì)量保障。

（三）高校權(quán)力的集中

高校權(quán)力是一種內(nèi)部評估權(quán)力，即對其高等教育內(nèi)部“生產(chǎn)活動”進行價值評定的權(quán)力。高校作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承的直接載體在高等教育評估中具有基礎(chǔ)性作用。社會和政府對高等教育的要求必然有通過具體的高?；顒觼韺崿F(xiàn)。因此，高校權(quán)力通過高等教育評估在高等教育質(zhì)量保障進而響應(yīng)社會和政府的聲音有著內(nèi)在的合理性。但是高校權(quán)力的集中，即高校權(quán)力過度增強，對高等教育發(fā)展會產(chǎn)生消極的影響。高校權(quán)力的過大預(yù)示著社會權(quán)力和政府權(quán)力的萎縮，導(dǎo)致高等教育“關(guān)起門來辦學(xué)”，高等教育滿足于內(nèi)部自我評估，忽視政府和社會對其的反饋和訴求。走出象牙塔，高等教育的存在發(fā)展必須向社會和政府提供具體的服務(wù)，這是走進社會中心的現(xiàn)代高等教育的合法性基礎(chǔ)之一，即布魯貝克意義上“工具論”高等教育理念。因此，高等教育評估中的高校權(quán)力過大阻礙了高等教育與政府和社會的物質(zhì)信息交換，即阻礙高等教育與政府和社會的聯(lián)系，不利于高等教育的發(fā)展。

二、權(quán)力的分散

集權(quán)往往導(dǎo)致腐敗已成為人們的共識，所以人們總是對分權(quán)持有積極的態(tài)度。但是在由集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變的過程中，其結(jié)果有可能導(dǎo)致“一種用眾多的集權(quán)取代單一集權(quán)的運動”，[4]這就是權(quán)力的分散。造成這種結(jié)果的原因在于“缺乏某種形式的控制與協(xié)調(diào)措施”，[5]其實質(zhì)是缺乏制度約束。

政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力三種權(quán)力參與到高等教育評估中來，其目的是為了打破單一權(quán)力主體對高等教育評估的集權(quán)，激活各權(quán)力主體的主動性和活力，從而更好的發(fā)揮高等教育評估對高等教育質(zhì)量保障的作用。政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力在權(quán)力配置的過程中，由于缺少相關(guān)制度約束，各自為政，重新形成了三種集權(quán)形式取代了單一權(quán)力主體的集權(quán)，不利于形成合力更好地促進高等教育發(fā)展。高等教育評估中權(quán)力的分散也是一種常見現(xiàn)象，如在計劃經(jīng)濟時代高等教育管理體制中，政府擁有“管辦評”統(tǒng)一的角色和職能。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，在高等教育評估中，政府需要向社會和高校分放一定的權(quán)力參與高等教育評估，由于缺少成熟的制度和規(guī)范約束，高等教育評估中的權(quán)力配置由之前單一政府集權(quán)，變成政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力三種形式的集權(quán)，各自在自己所能控制的領(lǐng)域營造“獨立王國”，這是導(dǎo)致“腐敗”和“重復(fù)評估”的直接原因。

（一）高等教育評估過程中權(quán)力的分散導(dǎo)致“腐敗”產(chǎn)生

政府權(quán)力是一種公權(quán)力，基于高等教育發(fā)展環(huán)境的變化，政府向社會和高校分放一定的權(quán)力參與高等教育評估。由于權(quán)力的分散產(chǎn)生，政府分放的公權(quán)力被高校和社會主體承載轉(zhuǎn)變成高校權(quán)力和社會權(quán)力有可能轉(zhuǎn)變成隱蔽的“私權(quán)力”，尤其是新生成的社會權(quán)力效用發(fā)揮過程中“私權(quán)力”傾向明顯，導(dǎo)致“以權(quán)謀私”“權(quán)力尋租”現(xiàn)象。以社會權(quán)力為例，社會權(quán)力通過向社會發(fā)布評估報告，諸如以大學(xué)排行的形式出現(xiàn)，由于缺乏應(yīng)有的制度規(guī)范，社會權(quán)力和某些高校以“權(quán)錢交易”的形式扭曲高等教育評估的價值導(dǎo)向。高校權(quán)力在高等教育評估中也有運行失范的行為，比如通過弄虛作假等技術(shù)手段發(fā)布不實的內(nèi)部評估報告。除此之外，政府權(quán)力也有違規(guī)行為產(chǎn)生，政府權(quán)力保留著一些不適合高校權(quán)力和社會權(quán)力發(fā)揮作用的獨特領(lǐng)域，這些獨特領(lǐng)域又與高等教育的發(fā)展息息相關(guān)，某些高校為了獲得更好的發(fā)展條件和環(huán)境需要與政府權(quán)力強化不正常的溝通，直接導(dǎo)致政府權(quán)力在高等教育評估過程中的“腐敗”產(chǎn)生。

（二）高等教育評估過程中權(quán)力的分散導(dǎo)致“重復(fù)評估”產(chǎn)生

高等教育評估是一個專業(yè)性較強的實踐活動，政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力都有合適的理由與其發(fā)生一定的關(guān)系。但是高等教育評估領(lǐng)域如何在三者之間分配，即政府權(quán)力應(yīng)該“評什么”、社會權(quán)力應(yīng)該“評什么”，高校權(quán)力應(yīng)該“評什么”很難分出明確的界限，這也是相應(yīng)的制度規(guī)范難以出臺并認(rèn)真落實的原因所在。在計劃經(jīng)濟時期政府單一權(quán)力主體壟斷高等教育評估的情景中，盡管“政府有限”的本質(zhì)決定政府不可能單獨做好所有的評估，但是由于評估權(quán)力主體單一，避免了“重復(fù)評估”的發(fā)生。獲得權(quán)力之后的高校和社會介入到高等教育評估中來，短時期內(nèi)由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范來具體界定各自的使命和任務(wù)，往往造成“重復(fù)評估”，浪費了大量的人力和物力，對高等教育正常的教學(xué)科研活動造成一定程度的消極影響。更為嚴(yán)重的是，“重復(fù)評估”現(xiàn)象的存在及其各權(quán)力主體基于各種主觀和客觀的原因發(fā)布的評估報告中存在互相矛盾或者嚴(yán)重對立的現(xiàn)象，比如不同權(quán)力主體發(fā)布的大學(xué)排行榜排名結(jié)果迥異，容易對社會公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)等負(fù)面的影響，最終影響的是各權(quán)力主體的公信力和權(quán)威。

三、權(quán)力的平衡

通過上述的分析可知，高等教育評估中的權(quán)力配置無論是集中還是分散都有一定的缺陷，因此必須從理論上甚至未來的實踐上排除并避免權(quán)力配置中出現(xiàn)集中或分散的情形。權(quán)力的平衡是人類文明發(fā)展到一定階段對權(quán)力的科學(xué)和理性認(rèn)識。權(quán)力的平衡，一方面保證各權(quán)力在發(fā)揮效用時具有主動性和靈活性；另一方面是保證各權(quán)力之間有效協(xié)調(diào)和相互制約共同促進整體效用的最大化。由此高校權(quán)力、社會權(quán)力和政府權(quán)力三者之間的平衡是高等教育評估中權(quán)力配置的最佳選擇。

（一）權(quán)力的平衡，首先需要界定高校權(quán)力、社會權(quán)力和政府權(quán)力效用的范圍

權(quán)力范圍模糊不僅造成“重復(fù)評估”現(xiàn)象，浪費了權(quán)力資源，并且有可能給社會公眾帶來消極的影響。高等教育評估中的政府權(quán)力、社會權(quán)力、高校權(quán)力能夠“做什么”，不能“做什么”，需要從制度層面上加以明確。從美國高等教育評估實踐來看，美國高等教育評估中的社會權(quán)力體現(xiàn)的是一種監(jiān)督權(quán)力，政府權(quán)力體現(xiàn)的是一種管理權(quán)力，高校權(quán)力體現(xiàn)的是一種學(xué)術(shù)權(quán)力。無論是監(jiān)督權(quán)力也好，還是管理權(quán)力，都不能直接干涉學(xué)術(shù)權(quán)力的運行。事實上，“學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治在美國高等教育發(fā)展中一直受憲法和法律保護”。[6]但是保護高校的學(xué)術(shù)權(quán)力并不是說要放任學(xué)術(shù)權(quán)力為所欲為，學(xué)術(shù)權(quán)力一方面確實要體現(xiàn)其“知識論”的高等教育哲學(xué)，另一方面學(xué)術(shù)權(quán)力也要體現(xiàn)“政治論”的高等教育哲學(xué)，即為社會和政府提供必要的服務(wù)。因此，社會權(quán)力和政府權(quán)力通過制衡高校權(quán)力共同保障“政治論”和“知識論”的高等教育理念得到落實有著重要的價值。

（二）政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力之間應(yīng)具有獨立性

社會權(quán)力和高校權(quán)力不能成為政府權(quán)力的附屬物，應(yīng)基于自身的使命獨立的承擔(dān)責(zé)任。缺乏獨立性的高校權(quán)力和社會權(quán)力無法對政府權(quán)力產(chǎn)生平衡作用。最后，政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力都應(yīng)該得到具體落實。缺乏資源，沒有實權(quán)的主體是無法對其他權(quán)力主體產(chǎn)生有效的平衡，這就需要從制度建設(shè)、行政行為和經(jīng)濟手段等齊力合作共同推動政府權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力的落實，從而有利于三者之間的權(quán)力達(dá)到切實的平衡。

高校權(quán)力、社會權(quán)力和政府權(quán)力評估高等教育其目的是通過評估在實現(xiàn)各自意志的基礎(chǔ)上共同保障高等教育質(zhì)量。知識經(jīng)濟時代，走進社會中心的現(xiàn)代高等教育由于其功能的強大，越來越和社會發(fā)生更加緊密的聯(lián)系，高等教育利益相關(guān)者隨之越來越多。不同的高等教育利益相關(guān)者對于高等教育有著不同的利益訴求，而這種利益訴求的實現(xiàn)需要一定權(quán)力主體為其代言。由此，高校權(quán)力、社會權(quán)力和政府權(quán)力都有合理性。但是，高校權(quán)力、社會權(quán)力和高校權(quán)力的配置實際情況決定著各權(quán)力意志實現(xiàn)的程度，即利益訴求實現(xiàn)的程度。權(quán)力的平衡是高等教育評估中的權(quán)力配置的基本原則與關(guān)鍵，高校權(quán)力、社會權(quán)力、政府權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)是權(quán)力配置的出發(fā)點和歸宿。樹立高校權(quán)力的基礎(chǔ)地位，政府權(quán)力的指導(dǎo)地位、社會權(quán)力的核心地位是高等教育評估中權(quán)力配置的理想形態(tài)。

注釋：

[1]Guba E G, Lincoln Y S.Effective Evaluation: Improving the Usefulness of Evaluation Results through Responsive and Naturalistic Approaches[M].Jossey-Bass, 1981:301-302.

[2]波特蘭·羅素 ，著，吳友三，譯.權(quán)力論——新社會分析[M].北京:商務(wù)印書館 ,2011:4.

[3]布魯貝克，著，王承緒，譯.高等教育哲學(xué)[M].杭州：浙江教育出版社 ,1998:32.

[4]張康之.權(quán)力分散:分權(quán)的誤區(qū)[J].新視野 ,1997,(6):47-49,58.

[5]周捷.論行政權(quán)力分散[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報 ,1989,(2):59-64,83.

[6]Byrne J P.Academic Freedom: A” Special Concern of the First Amendment”[J].Yale Law Journal, 1989:251-340.