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    宅基地前路何在,流轉(zhuǎn)還是退出?

    2016-04-07 15:45:01張倩
    財(cái)經(jīng) 2016年10期
    關(guān)鍵詞:有償宅基地用地

    張倩

    已經(jīng)醞釀多年的農(nóng)村宅基地改革,“向前”邁出了一步。

    3月4日,安徽省國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、住建廳聯(lián)合發(fā)布通知,要求建立退出宅基地激勵(lì)機(jī)制,市、縣政府要設(shè)立退出宅基地獎(jiǎng)勵(lì)資金,鼓勵(lì)村民自愿退出宅基地。根據(jù)安徽的政策,自愿退出宅基地并還耕、還林的農(nóng)民,在進(jìn)城購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí),當(dāng)?shù)卣砂雌渫顺龊戏ㄕ孛娣e,給予一次性購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì),補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各地確定。

    在安徽之前,江蘇、四川、江西等多地已在嘗試宅基地有償退出的方案。

    2016年初,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)工作時(shí)即提出,探索進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的“依法自愿有償退出機(jī)制”。應(yīng)該說(shuō),探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制,將會(huì)促使農(nóng)村宅基地分配或使用制度發(fā)生變化,但究竟變化到什么程度,取決于地方的嘗試能走得多遠(yuǎn)。

    多位研究土地制度的學(xué)者表示,放開(kāi)限制、自由流轉(zhuǎn)是宅基地改革的最終方向,有償退出只是千里之行的第一步。

    宅基地缺乏價(jià)格信號(hào)

    目前中國(guó)農(nóng)村宅基地有10%-20%是閑置的,部分地區(qū)閑置率高達(dá)30%。與此相對(duì)的是,農(nóng)村新增人口對(duì)宅基地的需求依然強(qiáng)烈,在存量難以盤(pán)活的情況下,農(nóng)村宅基地供應(yīng)仍在增長(zhǎng)。在這種背景下,有償退出成為宅基地集約利用的突破口。

    國(guó)家行政學(xué)院教授劉銳表示,宅基地的正常出口應(yīng)該是進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn),但中國(guó)的土地政策嚴(yán)格限制其自由流轉(zhuǎn),因此有償退出成為決策層的一項(xiàng)共識(shí)。

    按照現(xiàn)行法律,農(nóng)村宅基地的使用者限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員,用途限于建造住房及附屬設(shè)施,同時(shí),一戶(hù)只能擁有一處宅基地,需要向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)獲得。

    之所以對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格控制,是出于“一旦放開(kāi)限制,農(nóng)民會(huì)因失去宅基地而流離失所”的擔(dān)心。基于同樣的擔(dān)憂(yōu),1998年土地管理法修訂時(shí),規(guī)定集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng),農(nóng)民集體所有的土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);1999年國(guó)務(wù)院辦公廳還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知,規(guī)定農(nóng)民住宅僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏棉D(zhuǎn)讓出售給城市居民,有關(guān)部門(mén)不得批準(zhǔn)城市居民占用集體土地建設(shè)住宅,對(duì)于違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅,不得發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。這些規(guī)定延續(xù)至今。

    隨著城市建設(shè)用地日益緊張,建立在農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房越發(fā)炙手可熱。針對(duì)這種現(xiàn)象,國(guó)家多次發(fā)文禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地,并對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)了監(jiān)督管理。但在中國(guó)土地協(xié)會(huì)原秘書(shū)長(zhǎng)黃小虎看來(lái),保護(hù)農(nóng)村集體土地權(quán)屬的出發(fā)點(diǎn)雖好,限制宅基地以防范農(nóng)民流離失所的說(shuō)法卻值得商榷,持類(lèi)似觀點(diǎn)的還有國(guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云,“目前沒(méi)有任何調(diào)查報(bào)告及評(píng)估結(jié)果顯示農(nóng)民退出宅基地會(huì)居無(wú)定所?!?/p>

    基于政策和法律的延續(xù)性,目前的宅基地有償自愿退出是一個(gè)穩(wěn)妥的選擇,也一定程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的用益物權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的尊重。

    不過(guò)宅基地退出的實(shí)際操作并沒(méi)有那么容易。目前宅基地超標(biāo)的情況嚴(yán)重,“一戶(hù)多宅”頗為常見(jiàn)。其中一部分確實(shí)屬于違法建筑,但也存在農(nóng)民因正常需求無(wú)法得到滿(mǎn)足,而不得已違法的情況。這在很大程度上導(dǎo)致了宅基地權(quán)屬不明,確權(quán)復(fù)雜。

    此外,如何為宅基地定價(jià)也是一道難題。宅基地流轉(zhuǎn)受限,缺乏市場(chǎng)價(jià)格。宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織的過(guò)程中,補(bǔ)償金額是通過(guò)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織“談判”的方式確定。鄒曉云認(rèn)為,農(nóng)民在談判中始終處于弱勢(shì)的一方:“集體愿意給多少錢(qián)就給多少錢(qián),老百姓可以要價(jià)稍高一點(diǎn),但有限,因?yàn)榧w是土地的所有者,有土地的控制權(quán)?!?/p>

    不知道宅基地值多少錢(qián),對(duì)未來(lái)的價(jià)格走向也不清楚,大多數(shù)農(nóng)民不愿意把宅基地退出去。在農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)屬不完全清楚的情況下鼓勵(lì)其退出宅基地,可能會(huì)對(duì)他們的權(quán)益造成傷害。

    “因此,政府不應(yīng)進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)?!编u曉云指出。事與愿違,一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了強(qiáng)制和變相強(qiáng)制農(nóng)民放棄宅基地的情況。

    地方的盤(pán)算

    在黃小虎看來(lái),地方政府鼓勵(lì)甚至強(qiáng)制農(nóng)民將宅基地退出,主要有兩個(gè)動(dòng)機(jī):財(cái)政收入和土地指標(biāo)。

    1994年分稅制改革的一個(gè)成果是財(cái)權(quán)上收。但地方事權(quán)不斷增加,使地方財(cái)政緊張,土地出讓收入成為主要的財(cái)政支撐。從2003年至2014年,全國(guó)土地出讓金收入占當(dāng)年地方財(cái)政的比重,最低為35.8%,最高為67.6%,大部分年份的占比都在50%以上。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,土地資產(chǎn)化仍在提速。

    2014年土地出讓金4.3萬(wàn)億元,相較1999年的514億元,增長(zhǎng)了82.5倍。

    此外,中國(guó)對(duì)土地的管理是依靠土地指標(biāo)進(jìn)行的。中央和地方政府在土地管理上的目標(biāo)不同,因土地出讓可獲得巨額的財(cái)政收入,地方政府的執(zhí)政思路以多征地多流轉(zhuǎn)土地為主;而中央為保護(hù)耕地,以下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的辦法制約地方擴(kuò)張的沖動(dòng)。黃小虎認(rèn)為,中央政府用指標(biāo)即計(jì)劃管理的辦法來(lái)管制地方,地方則千方百計(jì)地獲取指標(biāo),這一輪鼓勵(lì)宅基地有償退出,地方即有獲得指標(biāo)的考慮。

    為保護(hù)耕地,國(guó)務(wù)院2006年出臺(tái)文件,鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理,城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。按此政策,宅基地退出復(fù)墾后便可以形成新的土地指標(biāo),用于城市建設(shè)。

    與此形成對(duì)比的是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家,政府財(cái)政收入依靠的并非是增量土地,而是通過(guò)存量土地解決稅收問(wèn)題。“我們的發(fā)展方式建立在粗放擴(kuò)張、粗放利用上,在此機(jī)制下,城市的發(fā)展無(wú)疑都是攤大餅,存量土地的合理利用很難談得上?!秉S小虎指出。

    以土地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策思路,留下了嚴(yán)重后遺癥。2016年初,國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝表示,估計(jì)目前各級(jí)政府總債務(wù)規(guī)模在15萬(wàn)億-18萬(wàn)億元;財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)則透露,地方政府負(fù)債估計(jì)超過(guò)20萬(wàn)億元。大部分地方融資平臺(tái)的抵押資產(chǎn)是土地,這意味著地方政府未來(lái)能否如期還債與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的好壞有關(guān)。如今,房地產(chǎn)市場(chǎng)下行,但地方政府仍難以擺脫傳統(tǒng)發(fā)展慣性,出現(xiàn)了一邊努力去庫(kù)存、一邊繼續(xù)大搞建設(shè)的矛盾現(xiàn)象。

    這已經(jīng)成為一個(gè)循環(huán)模式:政府通過(guò)征地、鼓勵(lì)農(nóng)民有償退出宅基地的方式,拿到更多的建設(shè)用地指標(biāo),然后利用建設(shè)用地去銀行進(jìn)行貸款、融資。

    “其實(shí),政府現(xiàn)在賣(mài)地已經(jīng)掙不了多少錢(qián),在這個(gè)金融循環(huán)的整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,所有的資本都在運(yùn)作,帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)?!编u曉云指出,地方政府出臺(tái)文件鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地并發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼,主要目的是希望農(nóng)民去消費(fèi)房地產(chǎn),從而使得更多的資金流入城市,以維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。

    退出不如流轉(zhuǎn)

    宅基地流轉(zhuǎn)雖然受到嚴(yán)格限制,現(xiàn)實(shí)需求的存在卻催生了頗具特色的郊區(qū)發(fā)展模式:在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,農(nóng)民在宅基地上用自建的住房容納了大量外來(lái)人口。以北京為例,將近三分之一的外來(lái)人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶。在外來(lái)務(wù)工者推動(dòng)下,宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的價(jià)格也水漲船高。對(duì)于這種現(xiàn)象,黃小虎估算在北京城郊結(jié)合部的農(nóng)村,有30%的宅基地實(shí)際已進(jìn)入市場(chǎng)。

    “中國(guó)的大城市周邊很多是這個(gè)樣子?!编u曉云說(shuō),“這樣的市場(chǎng)交易行為是人們自發(fā)的,也很難被禁止?!?/p>

    在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,農(nóng)民蓬勃的出租、轉(zhuǎn)讓、加高樓層,以期在宅基地上最大程度尋求利潤(rùn)的群體行為,被統(tǒng)稱(chēng)為“瓦片經(jīng)濟(jì)”,這一說(shuō)法最早始于廣東東莞。東莞2500平方公里的土地共承載了840萬(wàn)人口,其中650萬(wàn)為外來(lái)人口,而這些土地中70%的權(quán)屬為集體?!叭藗?cè)谡厣仙w房出租,推動(dòng)宅基地進(jìn)入市場(chǎng),解決了流動(dòng)人口的居住問(wèn)題,農(nóng)民總收入的60%以上為出租房屋所得。”黃小虎說(shuō)。

    改革開(kāi)放以來(lái),在工業(yè)的帶動(dòng)下,生產(chǎn)服務(wù)業(yè)得到迅速發(fā)展,以東莞為代表的珠三角地區(qū),土地市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)。廣東省為減少基層政府與企業(yè)面臨的政策牽絆,于2005年出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,規(guī)定廣東省農(nóng)民集體建設(shè)用地可入市交易,自由出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

    這是中國(guó)第一個(gè)允許集體建設(shè)用地直接入市交易的省級(jí)地方性法規(guī),也是中國(guó)農(nóng)民集體土地第一次贏得合法入市的權(quán)利。

    反觀北京的城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,各類(lèi)早餐攤私占街道叫賣(mài)、大小租房招牌和電線交錯(cuò)、摩托車(chē)私家車(chē)?guó)Q笛亂穿、建筑材料和建筑垃圾隨意堆放,無(wú)序已經(jīng)成為常態(tài)。黃小虎認(rèn)為,這種無(wú)序也多是由政策造成的。發(fā)展到這一步,很多東西還無(wú)法取締,否則大量外來(lái)務(wù)工人員的居住權(quán)和工作權(quán)會(huì)被剝奪。

    對(duì)于這些實(shí)際進(jìn)入市場(chǎng)的宅基地該如何管理,鄒曉云認(rèn)為,政府不應(yīng)該簡(jiǎn)單否定這種用地方式,而應(yīng)該去規(guī)范去引導(dǎo)。在實(shí)際中,地方政府對(duì)于這些宅基地經(jīng)常通過(guò)拆遷、建樓房的方式進(jìn)行“一刀切”式的管理,同時(shí)將這些區(qū)域也帶入了“征地”“賣(mài)地”“去庫(kù)存”的循環(huán)中。

    黃小虎建議,對(duì)于宅基地需求旺盛的區(qū)域,比如城鄉(xiāng)結(jié)合地帶可以先嘗試允許宅基地自由流轉(zhuǎn),純粹的農(nóng)區(qū)則緩行,以減輕現(xiàn)實(shí)的改革壓力。

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