財政重點支出脫鉤突圍

周哲

3月20日的“中國發(fā)展高層論壇”上，財政部部長樓繼偉花15分鐘列舉了“重點支出同財政收支增幅或者生產(chǎn)總值掛鉤”的五大弊端，及清理掛鉤事項的進展。十八屆三中全會提出的“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”提法，又重回公眾視野。

所謂重點支出掛鉤，即十八屆三中全會之前，共有七大類重點支出是和財政收支或者GDP規(guī)模掛鉤的，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計劃生育。

以教育為例，1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達到4%”，以及“要提高各級財政支出中教育經(jīng)費所占的比例，‘八五期間逐步提高到全國平均不低于15%”。

“教育支出作為公共服務(wù)中的最大支出，曾經(jīng)是‘雙掛鉤，既同財政收支增幅掛鉤，又同國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤。”北京師范大學(xué)首都教育經(jīng)濟研究院院長王善邁對《財經(jīng)》記者稱。

除了4%和15%的硬性掛鉤，教育支出還存在著“三個增長”的彈性掛鉤，也就是說，1995年的《教育法》規(guī)定的各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長。

和教育一樣，其他六大類重點支出的掛鉤也基本上都有相應(yīng)的法律法規(guī)或政策規(guī)定。如農(nóng)業(yè)支出，2003年《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度”；社保支出，“十二五”規(guī)劃要求各級財政加大社保投入，將目前社保支出占財政支出的10%提高到25%左右等。

這七大類重點支出2012年占全國財政支出的48%，使得地方財政支出結(jié)構(gòu)固化，部門利益固化，資金使用效率低甚至出現(xiàn)浪費情況，與各地實際情況脫節(jié)甚遠。因此，重點支出脫鉤改革在樓繼偉看來，“是非常非常重要的”。

七類民生相關(guān)的重點支出一旦取消掛鉤，該如何保障它們的支出，也讓許多觀察者擔(dān)憂。取消掛鉤之后，對教育、科技等投入會減少嗎？又將如何確定每個地方每一年的支出結(jié)構(gòu)呢？問題尚待解答。

支出結(jié)構(gòu)固化

調(diào)整首先來自于掛鉤帶來的種種弊端。

七類重點支出與財政收入或國民生產(chǎn)總值掛鉤，“一刀切”式的將各地一半左右的支出結(jié)構(gòu)固化下來，對地方財政的主動性和靈活性都是極大干預(yù)；此舉也導(dǎo)致了部門利益固化，資金使用效率低；也不利于發(fā)揮財政收支調(diào)控的作用；此外，掛鉤容易加劇部門之間對財政資金的攀比效應(yīng)。

掛鉤最受人詬病的，是使支出結(jié)構(gòu)固化，與各地實際情況相脫離?！皬娜珖偭可蠏煦^還比較容易實現(xiàn)，但是越到地方、越到基層需求越有地方的特色，越零散，越?jīng)]有辦法掛?！睒抢^偉曾這樣直言。

比如北京和上海這兩個城市，教育支出要達到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值的4%以上是沒必要的，比如學(xué)校要換桌椅板凳等設(shè)施，五年換一次比較合理，但是要達到教育支出占GDP的 4%目標(biāo)，大致三四年就得換一次。再比如北京市海淀區(qū)，農(nóng)業(yè)是越來越小的，但是農(nóng)業(yè)是跟財政收入掛鉤的，區(qū)域的財政收入增長的話，農(nóng)業(yè)支出的增幅要比它高，這也與實際不符。

越到基層問題越大。湖北孝感市2015年曾發(fā)布一篇《重點支出實行掛鉤對地方財政的影響及改革建議》報告，提到2013年，湖北省財政安排的7項掛鉤重點支出占全省公共財政支出的比重達到50.82%；孝感市2013年全市重點支出掛鉤項目414個，支出占當(dāng)年財政支出46.59%。其中：云夢縣法定支出和政策支出9.6億元，占本級公共預(yù)算支出的59%。

“法定支出和政策支出占市縣財政支出超過了一半，導(dǎo)致地方政府的自主性較差，使得一級完整的財政有被碎片化的趨勢，”該報告稱。因此，掛鉤不僅擠占了政府安排其他支出的可用財力，也脫離了地方財政支出實際。

王善邁也提醒記者，其實教育支出占GDP的4%是不可操作的，因為GDP是不可分配的，這個比例只可能靠事后統(tǒng)計。而教育支出占財政支出15%也同樣不可操作，因為各地情況不一樣，支出結(jié)構(gòu)也不可能一成不變。

比如，新疆、西藏面臨的問題和北京、上海面臨的問題肯定不一樣，支出結(jié)構(gòu)肯定也不一樣。像東北三省、河北、山西等地去產(chǎn)能任務(wù)重，需要解決債務(wù)和就業(yè)，哪個不花錢？一個國家一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財政狀況是不斷變化的，所以支出結(jié)構(gòu)不能固化。

1993年教育支出占GDP比重4%的規(guī)定，源于1983年國家社科基金重點項目的學(xué)術(shù)研究成果，而王善邁便是此項學(xué)術(shù)研究的主要參與者之一。

王善邁對《財經(jīng)》記者強調(diào)，當(dāng)時的報告并沒有主張掛鉤，只是研究了人均GDP相同的情況下，政府為教育花多少錢、公共教育支出占GDP比例多少才合適，他們做了一個國際比較的計量研究。報告得出結(jié)論是人均GDP達1000美元時，公共教育支出占比應(yīng)為4.24%。

中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任楊志勇對《財經(jīng)》記者稱，掛鉤還容易導(dǎo)致部門利益固化。比如以前分給某部門多少錢，未來就一定要保證這么多錢到位，這樣會導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)跟不上變化。比如過去可能確實需要這么多錢，所以把比例保證下來了，但是未來發(fā)生變化了，不需要這么多了，但這部分支出也必須安排，部門利益因此固化和僵化。

樓繼偉在上述論壇上直言，《預(yù)算法》新的規(guī)定是支出與績效相關(guān)，如果績效差，就不應(yīng)安排支出。但掛鉤使得績效無論好壞，都必須法定增長。而且，審計發(fā)現(xiàn)大量的資金閑置，其中一個重要原因就是掛鉤事項和當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相背離，有的方面需要安排更多資金，有的方面不需要那么多資金，但是掛鉤了就不得不安排，花不出去就只能放在那里，但需要資金的支出渠道卻拿不到錢。

由此導(dǎo)致的重點支出資金使用效率低，以及浪費情況引人關(guān)注。2015年“兩會”期間，教育部基礎(chǔ)教育一司司長王定華曾公開回應(yīng)過教育經(jīng)費沒有花完的問題。他稱，2014年全國各級財政預(yù)算共安排教育經(jīng)費2.4萬億元，實際支出是2.29萬億元，有1000多億元沒有花完。

法定增長還很大程度地干擾了地方財政自主性。上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長劉小兵對《財經(jīng)》記者稱，重點支出掛鉤非常影響地方政府的支出安排，且在地方預(yù)算安排上給地方財政帶來了很多麻煩。

比如教育要達到GDP的4%，地方政府測算一下可能需要教育經(jīng)費支出達到財政總支出的15%，那么地方每年年初的時候把總支出和支出結(jié)構(gòu)確定了，比如100億元總支出當(dāng)中拿出15億元用于教育。然而，年中中央給地方10億元轉(zhuǎn)移支付規(guī)定只能用于農(nóng)業(yè)，那么總支出增加了10億元，教育就必須同步增加1.5億元，才能使最終實現(xiàn)15%的比例，但是這1.5億元，地方已經(jīng)沒有可用財力來安排了。

重點支出掛鉤和法定增長也影響了財政收支發(fā)揮其宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段的作用。樓繼偉直言，經(jīng)濟過熱的時候要適當(dāng)壓縮支出，要增加財政的盈余，但是一旦七大類支出和收入掛鉤，支出必須要比財政收入增長更快，因此經(jīng)濟過熱時無法發(fā)揮財政收支的調(diào)控作用。

這也是為什么過去十年，無論是經(jīng)濟過冷或過熱，永遠都是財政赤字，赤字率一直保持在0.6%至3%區(qū)間，從未出現(xiàn)過負數(shù)的原因。“雖然不能說僅僅是掛鉤一個原因，但是無疑與此相關(guān)?！睒抢^偉說。

掛鉤很容易導(dǎo)致各部門競相攀比，紛紛強調(diào)各自的重要性，希望加上掛鉤或者提高掛鉤的比例。樓繼偉透露，哪怕到現(xiàn)在，還有一些部門在提各種掛鉤的要求。

“一旦一個部門的支出同生產(chǎn)總值和財政固定掛鉤，將會加劇已經(jīng)存在的部門間爭奪財政資源的攀比效應(yīng)。”王善邁坦言。

取消掛鉤利弊

關(guān)于重點支出取消掛鉤GDP增長率，最大的爭議無疑是如何保障重點支出的力度。在沒有紅線約束的條件下，還能保證教育、科技等非經(jīng)濟建設(shè)支出的水平嗎？

王善邁認(rèn)為，保證地方各類重點支出不能靠簡單的掛鉤，而應(yīng)該發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)支撐作用，繼而劃分好中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，再將其納入預(yù)算，保障其執(zhí)行，才能真正實現(xiàn)資金的最大化效率。

在十八屆三中全會之前，教育支出占GDP比例達4%的目標(biāo)延期12年，至2012年才艱難實現(xiàn)。

1993年中央提出，20世紀(jì)末實現(xiàn)教育經(jīng)費占GDP比重4%的目標(biāo)，然而到2000年時僅實現(xiàn)了2.58%；2007年時任教育部部長周濟明確表示，到2007年一定要實現(xiàn)4%的目標(biāo)，當(dāng)年的比重是3.32%。

終于，2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出了2012年要實現(xiàn)4%的目標(biāo)。2012年，為了推動4%目標(biāo)的如期實現(xiàn)，中央財政按全國財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%編制預(yù)算。中央預(yù)算內(nèi)投資用于教育的比重達到了7%左右。

教育部會同財政部、發(fā)改委甚至專門成立了4%辦公室，從財政教育支出增幅、財政教育支出比例、教育附加征收率和土地出讓收益教育資金計提率等四個方面進行動態(tài)監(jiān)測和評價分析，督促地方履行教育投入責(zé)任。

“最重要的是，財政部對各省下達硬性教育支出比例的指標(biāo)，各省又層層分解下達指標(biāo)，在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟體制下，運用財政的層層壓力推動才得以實現(xiàn)?！北本煼洞髮W(xué)首都教育經(jīng)濟研究院學(xué)校財務(wù)管理研究所所長袁連生對《財經(jīng)》記者直言。

他非常擔(dān)憂，在強調(diào)教育支出與GDP掛鉤的過去二三十年里，實現(xiàn)這個目標(biāo)都非常艱難，倘若把掛鉤取消，教育投入增速放緩甚至財政性教育投入比例下降到4%以下，都有可能。

2013年，雖然財政收入還在增長，但31個省份中有25個公共財政教育支出增長的比例均低于財政收入增長。除了北京、天津、浙江、廣東、西藏、新疆這6省外，其余的25個省的公共財政教育支出增速，沒有達到超過財政經(jīng)常性收入增速的要求。

因此，袁連生對取消掛鉤后教育財政支出的保障表示不樂觀。

王善邁認(rèn)為，對這一現(xiàn)象不用過于擔(dān)心。重點支出的保障不能光靠一個數(shù)字，應(yīng)該靠“定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算”這九個字。

所謂“定標(biāo)準(zhǔn)”，即建立和完善各級各類學(xué)校的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上確定各級各類教育生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。“標(biāo)準(zhǔn)的制定既要考慮到教育的需求，也要考慮到財政供給的可能。全國只能定一個最低標(biāo)準(zhǔn)，然后各省定自己的標(biāo)準(zhǔn)，也是最低標(biāo)準(zhǔn)，省內(nèi)不同的縣可能都會有所不同。而且這個各地的標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)的，是可以根據(jù)實際情況變化的?！蓖跎七~稱。

“定責(zé)任”即標(biāo)準(zhǔn)確定后，要統(tǒng)一確定中央和地方各級政府對教育的支出責(zé)任，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。當(dāng)前基礎(chǔ)教育以縣為主、省級統(tǒng)籌，但是大多數(shù)縣的財力難以承擔(dān)基礎(chǔ)教育的支出責(zé)任。以往是通過中央和省的專項轉(zhuǎn)移支付來彌補缺口，但是現(xiàn)在提出要清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，因此可以采取加大中央和省對基礎(chǔ)教育支出的責(zé)任來解決，比如基礎(chǔ)教育的基本支出分省份來確定中央和省份的分擔(dān)比例等。

樓繼偉在上述論壇也提到，要壓縮專項轉(zhuǎn)移支付，給地方更大的靈活度，真正解決這個問題還要靠事權(quán)支出責(zé)任的劃分，分清楚哪些是中央的職責(zé)，哪些是地方的職責(zé)，哪些是共同的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上再設(shè)計專項轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。

“入預(yù)算”，則是將中央和地方政府的支出責(zé)任納入各級預(yù)算，這樣教育經(jīng)費的穩(wěn)定增長就有了法制保障。

王善邁說，現(xiàn)在有一個觀點擔(dān)心取消掛鉤會導(dǎo)致政府的教育投入下降，但政府教育投入不會下降，上述“九個字”就可以保證。

要想每一個地方每一年度都可以公平合理地安排財政制度，按照與真實需求相符的輕重緩急來排位，最重要的還是公開透明。

楊志勇認(rèn)為，要想支出結(jié)構(gòu)合理，最重要就是公開透明，只要不涉密就公開透明，大家就可以討論，最終協(xié)商得出最合理的支出方案。劉小兵也主張信息公開，“把錢打算怎么花全部公開出來，讓社會評定每筆錢花得對不對，這才是解決之道?！?/p>

至于重點支出脫鉤改革的進度，樓繼偉表示，十八屆三中全會之后，首先從中央到地方的預(yù)算編制不再掛鉤了，其次國務(wù)院也正在布置各個地方對農(nóng)業(yè)方面的支出進行整合。

但這一改革也面臨著阻力。一方面是一些部門還在提各種掛鉤的要求，另一方面一些法律還沒有修改。比如包含七大類支出掛鉤內(nèi)容的法律，以及全國人大常委會和各級常委會的《監(jiān)督法》，提到有監(jiān)督重點之處，尤其特別關(guān)注具體界別的掛鉤事項。“所以還留下了一些問題需要改?！睒抢^偉稱。

楊志勇提醒記者，原來講中央和地方政府間財政關(guān)系，解決的是“諸侯經(jīng)濟”的問題。而掛鉤涉及到的則是部門和部門之間的問題，用一個比喻的話，可以說是“王爺經(jīng)濟”的問題。而“王爺經(jīng)濟”問題比“諸侯經(jīng)濟”更難解決，因為中央各部門都是參與規(guī)則制定的，阻力會更大。

重點支出脫鉤改革雖然勢在必行，甚至已經(jīng)在行動，但是其面臨的爭議和阻力仍不可小覷，更應(yīng)重視在取消掛鉤之后通過定標(biāo)準(zhǔn)、定責(zé)任、入預(yù)算以及信息公開透明來保障好各項重點支出的力度，方能使此一措施落到實處。