云南進一步深化集體林權(quán)制度改革探討

趙穎新

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學教研部，云南 昆明 650111）

云南進一步深化集體林權(quán)制度改革探討

趙穎新

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學教研部，云南 昆明 650111）

云南是全國的重點林區(qū)之一。在完成以明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)為主要內(nèi)容的主體改革的基礎上，還必須進一步深化放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的配套改革，重塑經(jīng)營主體，培育市場體系，規(guī)范交易秩序，建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，使生態(tài)好起來、林業(yè)興起來、產(chǎn)品多起來、農(nóng)民富起來。

云南；集體林權(quán)制度；配套改革；管好放活

一、云南集體林權(quán)制度改革的成效和面臨的問題

云南是全國的重點林區(qū)之一，林業(yè)用地面積3.64億畝，森林覆蓋率50%以上；林業(yè)用地中80%是集體林地，涉及農(nóng)戶845萬戶，占全省總農(nóng)戶的92.3%。長期以來，由于產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營主體缺位、經(jīng)營機制欠靈活、利益分配不合理等問題的普遍存在，致使云南省林業(yè)的巨大經(jīng)濟潛力和資源優(yōu)勢無法施展，處于“大資源、小產(chǎn)業(yè)、窮林農(nóng)”的境地。云南省的集體林權(quán)制度改革，以“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容，圍繞“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責，責有其利”的改革目標，在2006年9個縣進行試點取得成效的基礎上，2007年在全省范圍內(nèi)全面鋪開，到2009年底共完成確權(quán)面積25592.84萬畝，占集體林面積的97.2%；發(fā)證面積24851.66萬畝，占已確權(quán)面積的97.1%。以確權(quán)發(fā)證為主要內(nèi)容的主體改革任務基本完成，落實了山區(qū)農(nóng)民對集體林地的使用權(quán)和林木所有權(quán)，確立了林農(nóng)的經(jīng)營主體地位。確權(quán)發(fā)證以后，明晰了產(chǎn)權(quán)關系，激活了林業(yè)發(fā)展的動力，經(jīng)濟林種植、農(nóng)林復合種植和循環(huán)林業(yè)等多種經(jīng)營模式提升了林農(nóng)增收的能力，促進了林產(chǎn)業(yè)由傳統(tǒng)的粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，增強了林業(yè)吸引社會資金的能力，提高了森林資源的管護效率，增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟收益，提升了林區(qū)的公共福利水平，促進了林業(yè)科技成果的推廣與轉(zhuǎn)化。

然而，由于集體林權(quán)制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及多個方面的利益關系，主體改革完成后，仍然存在一系列的矛盾和問題。主要表現(xiàn)在：一是部分林農(nóng)為追求短期個人經(jīng)濟效益而盲目開發(fā)與開采，林地林木資源短期流失，生態(tài)環(huán)境在一定程度上受到影響。二是林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營資金短缺的問題較為普遍。三是公共財政對林業(yè)支持的力度不足。四是一家一戶經(jīng)營規(guī)模的有限性引致林業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不經(jīng)濟。五是林權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對滯后，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)管理薄弱。六是規(guī)范的森林資源資產(chǎn)評估、活立木轉(zhuǎn)讓、林權(quán)交易等機制尚未建立，不少林農(nóng)的利益難以得到保障，導致了失山、失地的后果。因此，在明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的基礎上，還必須深化放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的配套改革，重塑經(jīng)營主體，培育市場體系，規(guī)范交易秩序，建立起產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、權(quán)責劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢、監(jiān)管服務有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)林業(yè)的發(fā)展動力和后勁，使生態(tài)得到保護，林農(nóng)得到實惠，實現(xiàn)林業(yè)又好又快地發(fā)展。

二、深化云南集體林權(quán)制度改革的對策

1、拓展融資渠道，化解林營資金不足的矛盾。林業(yè)生產(chǎn)投資是林農(nóng)增收、林業(yè)增效的基礎。云南的集體林區(qū)，絕大多數(shù)是貧困人口聚集在山區(qū)和半山區(qū)，林農(nóng)個人收入水平較低，自我積累十分有限，資金的嚴重短缺制約了林農(nóng)投資和擴大再生產(chǎn)的能力，而政府、信貸、林營主體等多元投入，是解決林營資金不足的有效途徑。（1）政府資金的支持。林業(yè)作為一個具有生態(tài)效益和再生產(chǎn)周期比較漫長的產(chǎn)業(yè)，具有公益性和高風險性的特征，也使林業(yè)成為了弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。因此，需要政府給予必要的補償，以提高林農(nóng)造林營林的積極性；政府資金還應發(fā)揮導向和基礎作用，引導大量的非政府資金的投入，減輕林農(nóng)所面臨的資金壓力。（2）通過信貸融資方式籌集資金。確權(quán)發(fā)證以后，林農(nóng)及其所在集體經(jīng)濟自我積累能力還比較弱，應通過提供政策性貸款和貼息或低息貸款等措施，促使銀行等金融機構(gòu)為商品林經(jīng)營主體提供長期限、低利率的信貸資金支持。金融機構(gòu)應在降低信貸風險的基礎上，允許林農(nóng)以經(jīng)過資產(chǎn)評估機構(gòu)評估確認的林木資產(chǎn)作為抵押物取得經(jīng)營性貸款，或直接以林權(quán)證作為抵押貸款的憑據(jù)獲取貸款。特別是要積極開展適應性較強的小額林權(quán)抵押貸款的探索，使林農(nóng)擁有的林業(yè)資源變成了隨時可以取兌的“綠色銀行”。已經(jīng)獲得貸款的林農(nóng)，要努力提高資金的使用效率，以保證按期還本付息。（3）林業(yè)經(jīng)營主體的投入。商品林經(jīng)營的主要目的是追求經(jīng)濟效益的最大化，市場主體應在商品林生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮主導作用。要鼓勵林農(nóng)、涉林企業(yè)等相關主體積極地投資于商品林的生產(chǎn)經(jīng)營。

2、搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)服務平臺，培育和規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場。林業(yè)是一種需要規(guī)?；?jīng)營的產(chǎn)業(yè)，而林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營以林地的相對集中為基本條件。集體林權(quán)制度改革以后，林地的相對集中經(jīng)營必須通過林權(quán)流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)。規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度是林權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)的保障。（1）搭建林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務平臺。一是按照“依法行政、規(guī)范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，以縣市為單位建立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務中心。二是進一步完善林業(yè)社會化服務體系，大力培育市場中介組織，有效溝通政府與林農(nóng)、林農(nóng)與市場之間的聯(lián)系，促進規(guī)范、有序、公開、公平、公正的林業(yè)資源交易平臺形成和運行。三是建立林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡平臺，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，為達成林地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。（2）完善制度，規(guī)范管理，培育林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。一要按照“依法、自愿、有償”的原則促進產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。既要充分尊重林權(quán)主體市場交易自由的權(quán)利，也要十分注意做好政策引導和必要的市場信息供給，減少林農(nóng)盲目流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟損失。二要加強對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。三要制定科學的林地流轉(zhuǎn)評估制度。四要建立林權(quán)交易中心和交易網(wǎng)絡，確保林權(quán)交易的公開性、公平性、公正性和合理性。五要完善林地流轉(zhuǎn)的審查制度和檔案管理制度。（3）培育和規(guī)范林產(chǎn)品交易市場。林產(chǎn)品流通是實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營價值的重要環(huán)節(jié)。一要進一步規(guī)范林產(chǎn)品流通秩序，拓寬林農(nóng)和企業(yè)經(jīng)營、加工的林產(chǎn)品進入市場的渠道。二要根據(jù)森林資源的狀況和林產(chǎn)品集散區(qū)域，合理規(guī)劃布局林產(chǎn)品市場。按照政府搭臺、市場化運作的方式，培育林產(chǎn)品交易市場，規(guī)范流通秩序。三要積極鼓勵引進實力較強的企業(yè)、公司為龍頭，通過新建、兼并、聯(lián)合、加盟等方式，建立具有一定規(guī)模、管理規(guī)范、流通有序的林產(chǎn)品儲運、加工交易市場。

3、積極探索林業(yè)規(guī)模經(jīng)營方式，不斷提高規(guī)模經(jīng)濟效益。發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，既有利于提高抗擊災害，抵御風險的能力，降低生產(chǎn)和流通成本，提高經(jīng)濟效益，也是有效地防止和克服林農(nóng)“失山失地”的重要手段。（1）積極發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟組織。按照“政府引導、自愿聯(lián)合、政企分開、民主管理、市場運作”和“民營、民辦、民受益”的原則，政府有關部門應采取有效手段，引導獲得了林權(quán)的林農(nóng)在明晰產(chǎn)權(quán)和明確利益分配機制的基礎上，自覺、自愿地進行優(yōu)化組合，組建各種類型的林業(yè)經(jīng)營實體，建立多種形式的利益連接機制，逐步建立“在林地上分，在管護上合；在種植上分，在經(jīng)營上合；在管理上分，在服務上合”的林業(yè)經(jīng)營新機制。（2）大力扶持和培養(yǎng)各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會，引導和規(guī)范各類林業(yè)中介組織的健康發(fā)展。要發(fā)揮林業(yè)專業(yè)協(xié)會聯(lián)系林農(nóng)、政府、市場之間橋梁的作用，發(fā)揮其生產(chǎn)指導、市場調(diào)研、行業(yè)管理、中介服務等功能，為林農(nóng)提供信息和咨詢等服務，把千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場連接起來。（3）大力推進資本與森林資源的聯(lián)合。培育和引進一批以森林資源培育為依托，以林產(chǎn)品加工為中心，以市場消費為先導，有一定經(jīng)營規(guī)模，經(jīng)濟效益好，且能輻射、帶動周邊社區(qū)的群眾共同參與的林業(yè)龍頭企業(yè)；鼓勵延長林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升林產(chǎn)品的加工層次、商品化程度和附加值，實現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟由粗放型向集約化方向發(fā)展；鼓勵中小企業(yè)積極參與龍頭企業(yè)配套產(chǎn)品的供給、銷售等工作，增強產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度，共同打造產(chǎn)業(yè)集群。

4、完善林業(yè)經(jīng)營管理制度體系。（1）建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包經(jīng)營的方式落實到農(nóng)戶。國家堅持林地的承包期為70年的規(guī)定，賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營權(quán)，確立了農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。在此基礎上，繼續(xù)深化放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)的配套改革，保障林農(nóng)依法占有、使用、收益、處分林地林木的權(quán)利，構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、權(quán)責劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，促進林業(yè)增量、增質(zhì)、增效、增收，使生態(tài)好起來、林業(yè)興起來、產(chǎn)品多起來、農(nóng)民富起來。（2）建立支持林業(yè)發(fā)展的公共財政制度。一方面，林業(yè)的生態(tài)效益具有公共物品屬性，且是一種難以計價的公共物品，導致了森林資源所有者很難對森林生態(tài)產(chǎn)品的消費者收取必要的費用，無法通過市場獲得回報。另一方面，森林資源培育的長周期性，占用大量的經(jīng)營資金，面臨來自于自然和社會等多個領域的多重風險，導致了林業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的相對低下。因此，各級政府就應承擔起為公眾付費的責任，通過公共財政對林業(yè)予以必要的支持。一是建立公益林補償基金的自然增長機制。二是加大對林業(yè)基礎設施的投入力度。集體林權(quán)制度改革，使一家一戶的林農(nóng)成為山林的經(jīng)營主體后，對于森林防火、病蟲害防治等涉及眾多主體的事務，政府應發(fā)揮主導作用，組織協(xié)調(diào)各方力量，防止和消除各種災害隱患；各級財政還應將林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設的任務依法納入發(fā)展規(guī)劃之中，并在資金上給予保證，促進林區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。三是對商品林經(jīng)營主體給予必要的補貼。公共財政補償對于保證森林資源再生產(chǎn)活動的順利進行，提高商品林經(jīng)營主體的收益水平，增強其持續(xù)經(jīng)營能力具有十分重要的意義。在補償方式上，既可以采取現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)（如提供免費或低價優(yōu)質(zhì)種苗、化肥農(nóng)藥等）進行必要的直接補貼，也可以采取降低育林基金的征收比例，減免林業(yè)及林產(chǎn)品稅費負擔，信貸貼息補貼等間接補貼方式，降低林業(yè)的生產(chǎn)成本。（3）改革和完善林木采伐管理制度。林木采伐管理制度是落實林業(yè)經(jīng)營者林木處置權(quán)的關鍵。在林木采伐管理上，應對公益林和商品林分別采用不同的采伐管理政策。對于公益林來說，經(jīng)營的主要目的是為了發(fā)揮森林資源的生態(tài)效益，所以，要嚴禁對公益林進行商品性采伐。對于商品林來說，應指導經(jīng)營者自主編制森林經(jīng)營方案，按森林經(jīng)營方案落實采伐指標，建立采伐申報制度。（4）建立森林資源資產(chǎn)評估制度。森林資源資產(chǎn)評估是制衡不規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的一種手段。開展森林資源資產(chǎn)評估，有利于森林資源的開發(fā)和流轉(zhuǎn)，有效保護森林資源，保障生態(tài)安全；有利于鞏固集體林權(quán)制度改革的成果，促進林農(nóng)增收，建設生態(tài)文明；有利于引導更多的森林資源進入商品市場，信貸資金進入林業(yè)生產(chǎn)領域，提高森林資源的價值和資金的使用效果，促進林業(yè)的發(fā)展。為此，應盡快建立一批森林資源資產(chǎn)評估中介機構(gòu)，培養(yǎng)一批森林資源資產(chǎn)評估師，制定森林資源資產(chǎn)評估管理辦法；規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障公平交易，妥善處理好歷史上流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題，為林地流轉(zhuǎn)和林農(nóng)融資創(chuàng)造便利條件。

5、構(gòu)建林業(yè)發(fā)展促進體系。（1）建立林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務體系。重點是在縣市建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務中心，解決有場無市和管理不規(guī)范的問題；要加強林權(quán)管理機構(gòu)建設，落實專人管理，并為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供全程服務。（2）建立科技服務體系。加強林業(yè)科研、有害生物防治、科技推廣、森林資源監(jiān)測管理和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計隊伍建設，為林業(yè)發(fā)展提供人才保障；整合林業(yè)部門以及林業(yè)科研院所的力量，協(xié)作攻關，進行林業(yè)新產(chǎn)品、新技術的研發(fā)；實施林業(yè)科技“上山入戶”工程，培育林業(yè)科技示范戶，提高資源的利用率和林業(yè)的綜合效益，實現(xiàn)科技興林、科技富林、科技強林。（3）建立林業(yè)投融資服務體系。各級政府要加大財政對林業(yè)的扶持力度，建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度，公益林建設以政府投入為主，積極引導社會資金投入；加大林業(yè)貸款和政策性貼息的扶持力度，完善簡化林權(quán)證抵押貸款的程序；建立林業(yè)融資擔保制度，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶組建林業(yè)融資擔保公司，拓寬林業(yè)發(fā)展的投融資渠道；積極開展以森林火災和森林病蟲害為主要險種的林業(yè)保險業(yè)務，增強林業(yè)的防災抗災能力。（4）建立林業(yè)社會化服務體系。按照“服務組織網(wǎng)絡化、行業(yè)協(xié)會專業(yè)化、中介組織社會化”的要求，逐步形成縣、鄉(xiāng)、村一體化，互動互聯(lián)的社會化服務網(wǎng)絡。（5）建立森林資源管理體系。把政府職能部門的工作重點轉(zhuǎn)移到林業(yè)行政執(zhí)法、資源調(diào)查、市場監(jiān)管和技術服務上來，積極推進林業(yè)綜合行政執(zhí)法，切實抓好重點生態(tài)公益林、生物防火林帶和重點防護林建設，積極推進編制和實施森林經(jīng)營方案工作，強化森林有害生物防治，深入開展綠化造林活動，構(gòu)筑生態(tài)安全的綠色屏障。（6）構(gòu)建林業(yè)科學管理體系。按照“管理制度化、執(zhí)法規(guī)范化、服務社會化”的要求，進一步改進林業(yè)管理方式，構(gòu)建新型的林業(yè)管理體系。要逐步推進林業(yè)行政、事業(yè)單位機構(gòu)改革，調(diào)整機構(gòu)和職能，明確職責、理順關系，切實把林業(yè)管理的重點放在宏觀指導、依法行政和提供服務上來；按照“公益林管嚴、商品林放活”的要求，制定公益林管理和商品林管理的辦法和措施，實施分類管理。

①陳學群：《集體林權(quán)制度改革后政府職能的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009 年第 7 期。

②孔凡斌等：《集體林權(quán)制度改革中的林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問題研究》，《林業(yè)經(jīng)濟問題》，2008年第5期。

③徐晉濤等：《我國集體林區(qū)林權(quán)制度改革模式和績效分析》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2008 年第 9 期。

責任編輯：劉建文

F326.22

A

1671-2994（2010）05-0139-03

2010-07-19

趙穎新（1963- ），女，云南大理人，中共云南省委黨校經(jīng)濟學教研部副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。