生態(tài)環(huán)境損害賠償制度探討

薛沛沛，周 強，陳道靜，萬 盼

（1．重慶市林業(yè)科學研究院，武陵山森林生態(tài)站，重慶 400036；2．北碚區(qū)觀音峽林場，重慶 400700）

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度探討

薛沛沛1，周 強2*，陳道靜1，萬 盼1

（1．重慶市林業(yè)科學研究院，武陵山森林生態(tài)站，重慶 400036；2．北碚區(qū)觀音峽林場，重慶 400700）

生態(tài)環(huán)境是地球上一切生命活動的基礎。近年來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到了前所未有的破壞，生態(tài)環(huán)境問題受到了國家領導的高度重視。本文就生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主體確定、損害評估、賠償標準和保障措施進行了分析與探討，以期為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的順利實施提供一定的依據。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度；賠償主體；損害評估

近年來，城市化進程的快速發(fā)展給社會帶來了長足進步，但各種生產經營活動在利用自然資源與環(huán)境的同時卻缺乏對生存環(huán)境應有的尊重與保護，不得不面臨日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題，國家對生態(tài)環(huán)境損害的關注也越來越高。為此，我國制定了一系列生態(tài)環(huán)境損害賠償方面的制度，但目前已經建立的環(huán)境損害賠償制度，主要是針對因環(huán)境污染所造成的人身損害和直接財產損害、精神損害的賠償，基本上屬于傳統的民事損害賠償制度的范圍，注重對“個人”的賠償。缺乏對環(huán)境公益損害、間接財產損害和環(huán)境健康損害等對“后代人”、“全人類”的賠償。黨的十八大報告提出，要加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系。完善最嚴格的環(huán)境保護制度。黨的十八大三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。如何貫徹好黨的十八大精神，健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已成當務之急。

1 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現狀

環(huán)境損害是對生態(tài)要素的損害。在我國，生態(tài)環(huán)境損害賠償一直是環(huán)境學家和法學界研究的重點。20世紀80年代，就開始了環(huán)境損害賠償方面的研究。近年來，也相繼出爐了一些環(huán)境損害賠償方面的著作，如李艷芳編著的《環(huán)境損害賠償》［1］、喬世明主編的《環(huán)境損害與法律責任制度》［2］，都對環(huán)境賠償制度進行了深入的研究。

目前，我國已經建立的環(huán)境損害賠償制度主要包括兩個方面的內容：一是傳統意義上的環(huán)境侵權制度，即某種行為已經造成或者可能造成環(huán)境污染或破壞的后果，特定受害人所要求的損害賠償；二是現代意義上的環(huán)境損害賠償制度，即某種行為尚未造成但有環(huán)境污染或破壞的高度危險，且沒有特定受害人的生態(tài)環(huán)境本身所遭受的損害的賠償問題，這是所謂的“環(huán)境公益訴訟”制度［3］。

在我國現有的法律中，直接規(guī)定環(huán)境損害賠償問題的，一是《民法通則》第120條，二是《環(huán)境保護法》第41條，《大氣污染防治法》第62條，《水污染防治法》第55條，《固體廢物污染防治法》第71條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第61條、《海洋環(huán)境保護法》第90條規(guī)定。這些規(guī)定簡單籠統，不僅使環(huán)保部門和人民法院在環(huán)境損害賠償糾紛時無具體規(guī)則可循，許多事實基本相同的案件在不同的法院或不同的法官審理時會有截然不同的判決結果。而且，民法規(guī)定與環(huán)保法規(guī)定相矛盾，給執(zhí)法者思想上帶來一定程度的混亂［4］。在程序上，環(huán)境損害賠償糾紛在處理過程中有許多不同于一般民事訴訟，比如證據的收集、舉證責任的規(guī)則、因果關系的認定、賠償額的計算方法都有自己的特點。這些都是環(huán)境損害賠償必須解決的問題［5］。

中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推向了一個新的高度。《決定》指出，要建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。因此，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償的賠償主體、損害評估辦法、賠償標準，是實現人與自然和諧相處的重要保障。

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在的問題

雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在近年來得到了快速的發(fā)展，但與發(fā)達國家的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度相比，我國的制度建設還處于起步階段，其發(fā)展還不能滿足社會發(fā)展的需要。具體而言，我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還存在以下問題：

（1）基礎研究薄弱

生態(tài)價值是一個相對概念，難以用貨幣進行衡量，且賠償對象難以準確界定。如何科學界定生態(tài)環(huán)境損害賠償標準和對象，成為制約生態(tài)環(huán)境損害賠償全面實施的重要因素。

（2）生態(tài)環(huán)境損害的復雜性

由于環(huán)境損害發(fā)生的原因復雜，造成的環(huán)境影響具有潛伏性和不可逆轉性，而且造成的損失范圍和程度往往難以度量。如果僅僅著眼于事后賠償，結果肯定是得不償失的［6］。因此，對于生態(tài)環(huán)境損害的賠償主體、損害評估以及賠償標準的界定，都是極其復雜的。

（3）生態(tài)環(huán)境損害賠償片面化

對于環(huán)境損害的賠償還僅僅局限于個體賠償，社會化賠償機制還沒有納入法律制度建設的軌道之內［7］。而且即使是個體賠償在我國仍有許多不足之處，如有關的規(guī)定分布于不同的法律中，操作性不強，有些還相互沖突。

3 賠償主體

生態(tài)環(huán)境損害的是全人類的環(huán)境權益，不像財產權或人身權有直接利害關系人，其利益主體是所有合理享用良好適宜生態(tài)環(huán)境的受益者，包括國家、公民、法人和其他組織［8］。生態(tài)環(huán)境損害的實質為因一定設施或行為而造成生態(tài)環(huán)境影響所致的他人生命、身體、健康或財產的損害，因此，該設施的經營者或行為的實施者應當成為環(huán)境損害賠償的責任者。生態(tài)環(huán)境損害責任者是生態(tài)環(huán)境損害賠償的主體，而國家、公民、法人和其他組織是生態(tài)環(huán)境損害賠償的受益者。

就生態(tài)環(huán)境損害賠償責任人而言，是確定的賠償主體。然而，在生態(tài)環(huán)境損害索賠主體方面，還存在一些問題。例如：享有索賠權的行政機關不明確；索賠主體單一化。我國的生態(tài)環(huán)境立法將國家作為生態(tài)環(huán)境損害索賠的第一重主體，個人、環(huán)保團體則作為生態(tài)環(huán)境損害索賠的第二重主體。國家是生態(tài)環(huán)境損害索賠的適合主體，但國家只是一個抽象概念，其政治、經濟目的的實現需要依托適當的組織形式，在不同的領域由具體的國家機關實現國家的職能。

行政機關代表國家行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權，是行政機關代表國家履行環(huán)境保護職能的一種手段。行政機關代表國家進行環(huán)境損害索賠，一方面必須將環(huán)境損害索賠權集中在一個合適的部門統一行使，另一方面則應該采取陸地與海洋“分而治之”的方式。具體來講，由環(huán)境保護主管部門集中行使陸地環(huán)境損害索賠權，由海洋行政主管部門集中行使海洋環(huán)境損害索賠權。

4 損害評估

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估主要運用經濟、法律、技術等手段，對生態(tài)環(huán)境損害范圍、程度加以識別、量化，進行鑒定評估其價值，為環(huán)境管理、環(huán)境司法提供服務。

生態(tài)環(huán)境損害評估的具體業(yè)務內容可以概括為現場取證工作（現場勘察、采樣、觀測、走訪、座談、問卷等）、檢測工作（環(huán)境介質及受體理化性質，有機、無機等污染物質含量檢測分析等）、專業(yè)分析判斷（通過實驗、模擬、計算以及其他專業(yè)技術手段和專家技能，完成污染來源、因果關系、環(huán)境受體、損害量化、損失估算等工作）3個方面［9］。國內現有的環(huán)境損害評估實踐大部分局限在前兩塊內容。即主要能夠鑒別是否存在污染以及污染物質的含量分析，并與相關背景值、基準值或標準值進行比較，判別是否存在潛在的風險或損害。對于環(huán)境損害認定和量化至關重要的因果關系判定和損害量化方面較為欠缺，能夠評估生態(tài)環(huán)境本身損害的評估機構基本上處于缺失狀態(tài)。

發(fā)達國家在健全環(huán)境損害評估制度的過程中先后經歷了從最初無人問津和阻力重重，到民怨四起和立法風暴，到艱難探索和逐步完善，再到社會認同和回歸理性的演變過程。其實現了從被動應對和有限賠償，到有效遏制和足額賠償，再到預防為主和恢復導向的階段性轉變。發(fā)達國家的實踐經驗表明，生態(tài)環(huán)境損害評估制度必須依據各國面臨的環(huán)境形勢和主要環(huán)境問題，逐步構建符合國情的環(huán)境損害評估法律、技術和資金保障體系［10］。因此，基于我國當前生態(tài)環(huán)境損害賠償和恢復的實際需求，我國生態(tài)環(huán)境專家呼吁，將人為因素對生態(tài)環(huán)境造成的損失價值納入對責任人處分、犯罪嫌疑人量刑的依據范圍，同時，將開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境造成的損失價值納入建設成本中，如房地產開發(fā)、高爾夫球場的建設等征占用林地、濕地的要充分考慮生態(tài)環(huán)境損失價值，此外還應該將災害對生態(tài)環(huán)境造成的損失價值作為補償、重建的參考依據。

5 賠償標準

環(huán)境污染是常例，但遭受環(huán)境污染之后真正能拿到賠償的卻反而成了個例，這又是為什么呢？主要是涉及此類案件有以下幾難：起訴難，舉證難，鑒定難，賠償難。在涉及賠償方面，相關法律對賠償的范圍、賠償的標準等均沒有具體的規(guī)定。關于生態(tài)環(huán)境損害賠償標準方面的立法，國家只在2004年出臺了《環(huán)境污染損害賠償計算標準》。然而對其它的生態(tài)環(huán)境損害標準還沒有具體界定。因此，在實踐中沒有相應的原則、標準、程序可循，使得環(huán)境污染損害賠償制度難以有效實施。在環(huán)境損害賠償制度不健全的情況下，一旦發(fā)生環(huán)境損害，造成污染的企業(yè)也往往在一輪又一輪討價還價之后只對具體受害人損害做一些必要的賠償，對公共環(huán)境的損害很少涉及，因而賠償額完全沒有反映出實際損害的數額。

鑒于以上原因，應對我國《環(huán)境保護法》進行修改，將生態(tài)環(huán)境損害賠償標準上升為環(huán)境保護法基本制度的范疇，使國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度完善化。同時，由于生態(tài)環(huán)境損害在不同時期對不同經濟發(fā)展區(qū)域造成的危害不同，因此應該出臺與不同地區(qū)、不同時期的經濟社會發(fā)展相適應的生態(tài)環(huán)境損害制度的賠償標準，體現出不同地區(qū)經濟、環(huán)境條件的差異。

6 結語

完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，制定一部有法律效力和內容全面的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》，將生態(tài)環(huán)境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實環(huán)境責任提供有力支撐。加強行政執(zhí)法與司法部門的銜接，推動環(huán)境公益訴訟。對排放污染物造成嚴重后果的，要依法追究刑事責任。

［1］ 李艷芳.環(huán)境損害賠償［M］.北京：中國經濟出版社，1997.

［2］ 喬世明.環(huán)境損害與法律責任制度［M］.北京：中國經濟出版社，2011.

［3］ 董青.試述我國生態(tài)文明建設存在問題及發(fā)展思路［J］.錦繡，2013，11.

［4］ 呂中誠.環(huán)境損害賠償制度研究［D］.長沙：湖南大學，2006.

［5］ 王燦發(fā).論環(huán)境糾紛處理與環(huán)境損害賠償專門立法［J］.政法論壇，2003，5：18.

［6］ 汪勁.環(huán)境法律的理念與價值追求［M］.北京：法律出版社，2000，23.

［7］ 賈愛玲.環(huán)境侵權損害賠償的社會化制度研究［M］.北京：知識產權出版社，2011.

［8］ 杜娟.環(huán)境損害索賠主體研究［D］.重慶：西南政法大學，2011.

［9］ 環(huán)境損害評估制度亟待完善（張紅振曹東於方王金南）.《中國環(huán)境報》.http：／／www.hwcc.gov.cn.

［10］ 張紅振，曹東，於方，等.環(huán)境損害評估：國際制度及對中國的啟示［J］.環(huán)境科學，2013，34（5）：1653～1666.

Discussion on Ecological Environmental Damage Compensation System

XUE Pei-pei1ZHOU Qiang2*CHEN Dao-jing1WAN Pan1
（1.Chongqing Forestry Academy，Wulingshan Ecologial Forest Station of Chongqing，Chongqing 400036；2.Guanyinxia forest farm of Beibei，Chongqing 400700，China）

The ecological environment is the foundation of all life on the earth.In recent years，the development of economy and society has caused unprecedented destruction to the ecological environment.The problems of ecological environment have attracted great attention of national leadership.This paper deals with the subject，damage assessment，indemnification standard and supportingmeasures of Ecological Environmental Damage Compensation System.aiming to provide a possible theoretical reference for the perfection of the ecological environment compensation system.

Ecological Environmental Damage Compensation System，Compensation subject，Damage assessment

10．16779／j．cnki．1003－5508．2016．04．028

A

1003－5508（2016）04－0121－03

2016-06-22

重慶市決策咨詢與管理創(chuàng)新計劃項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究”（K1301）；科技部林業(yè)公益性行業(yè)科研專項項目“森林生態(tài)服務功能分布式定位觀測與模型模擬”（201204101-12）。

薛沛沛（1982-），女，河南平頂山人，高級工程師，從事森林生態(tài)系統結構與功能研究。E-mail：584704914@qq．com。

周強（1965-），男，工程師，主要從事經濟林研究。E-mail：673939201@qq．com。