浙東南沿海風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制若干思考

楊玉泉

【摘 要】浙江省東南沿海區(qū)域易受風(fēng)暴潮災(zāi)害影響，為了促進(jìn)風(fēng)暴潮災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制工作不斷完善，通過梳理近10年浙江風(fēng)暴潮災(zāi)害損失情況，分析當(dāng)前補(bǔ)償機(jī)制存在的諸方面不足，提出完善法律法規(guī)、構(gòu)筑層級分擔(dān)機(jī)制，建立市場化分散風(fēng)險(xiǎn)體系等應(yīng)對措施，對今后開展風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制提供有益的啟示和參考。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)暴潮；補(bǔ)償；機(jī)制

0 引言

浙江省東南沿海為我國沿海風(fēng)暴潮災(zāi)害最嚴(yán)重的區(qū)域之一，又以臺風(fēng)風(fēng)暴潮為主，歷史上曾多次出現(xiàn)過特大臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害，對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。伴隨全球氣候變暖、社會財(cái)富的不斷積累，以及人口的膨脹，風(fēng)暴潮災(zāi)害也將對當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定以及國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成日益嚴(yán)峻的壓力。作為長三角沿海經(jīng)濟(jì)帶最為活躍的地區(qū)，浙東南沿海將面臨越來越嚴(yán)重的災(zāi)害損失的威脅；改革開放以來雖然我國災(zāi)害補(bǔ)償方式與手段已經(jīng)取得長足進(jìn)步，然而風(fēng)暴潮災(zāi)害損失造成財(cái)政、保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)。如何健全和完善法制化的災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制與模式，從而提高風(fēng)暴潮災(zāi)害管理工作精準(zhǔn)高效發(fā)展，已成為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)課題。

1 浙江東南沿海臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害特征

浙江省位于西風(fēng)帶天氣系統(tǒng)和副熱帶系統(tǒng)交匯地區(qū)，東南沿海區(qū)域地形復(fù)雜，夏秋季節(jié)臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害頻發(fā)。風(fēng)暴潮災(zāi)害是唯一納入民政部巨災(zāi)范疇的海洋災(zāi)害，在浙江省海洋災(zāi)害中極為突出。風(fēng)暴潮是由熱帶氣旋、溫帶天氣系統(tǒng)、海上颮線等風(fēng)暴過境所伴隨的強(qiáng)風(fēng)和氣壓驟變而引起的局部海面振蕩或非周期性異常升高（降低）現(xiàn)象。分為臺風(fēng)風(fēng)暴潮和溫帶風(fēng)暴潮兩種。風(fēng)暴潮疊加在天文潮之上，而周期為數(shù)秒或十幾秒的風(fēng)浪、涌浪又疊加在前兩者之上；由前兩者或前三者的結(jié)合引起的沿岸漲水造成的災(zāi)害，通稱為風(fēng)暴潮災(zāi)害。受到風(fēng)暴潮直接影響和損害的人類及其活動(dòng)所在的社會與各種資源的集合為風(fēng)暴潮災(zāi)害承災(zāi)體，包括沿海人口、房屋、堤防、農(nóng)作物及其他植被、養(yǎng)殖區(qū)、船舶航運(yùn)、港口碼頭及其他工程設(shè)施等。

浙東南沿海臺風(fēng)風(fēng)暴潮多見于夏秋季節(jié)臺風(fēng)鼎盛時(shí)期，這類風(fēng)暴潮的特點(diǎn)是來勢迅猛、移動(dòng)速度快、強(qiáng)度大、破壞力強(qiáng)。臺風(fēng)風(fēng)暴潮在登陸過程中引起沿岸異常高潮位，常導(dǎo)致海水漫溢堤壩、淹沒沿海陸地，是沖毀海塘的主要因素；威脅沿海地區(qū)生命財(cái)產(chǎn)，常造成巨大損失。臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害成災(zāi)過程受自然因素與人類活動(dòng)的共同影響，臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害造成的災(zāi)情大小，由其致災(zāi)因子的強(qiáng)度、孕災(zāi)環(huán)境的穩(wěn)定性和承災(zāi)體的脆弱性共同決定[1]。浙江海洋及海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成人海爭地的矛盾突出，沿海地區(qū)的圍海造地、圍墾養(yǎng)殖非常普遍，用海規(guī)模不斷擴(kuò)大。1990年以后，登陸浙江的臺風(fēng)個(gè)數(shù)、強(qiáng)度、沿海地區(qū)強(qiáng)風(fēng)暴潮和超警戒風(fēng)暴潮次數(shù)都呈加速上升趨勢[2]。沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人類活動(dòng)的頻繁，風(fēng)暴潮災(zāi)害潛在風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，浙東南沿海地區(qū)面對風(fēng)暴潮災(zāi)害的脆弱性日益增大。

2 風(fēng)暴潮災(zāi)害損失現(xiàn)狀分析

災(zāi)害補(bǔ)償，是通過經(jīng)濟(jì)手段盡最大可能縮小乃至消除各種災(zāi)害的負(fù)面影響，使因?yàn)?zāi)陷入非正常狀態(tài)的社會再生產(chǎn)與國民生活秩序盡快恢復(fù)正常[3]。根據(jù)國家海洋局公布數(shù)據(jù)，梳理了浙江省近10年來風(fēng)暴潮災(zāi)害損失情況，見表1。2005年-2014年間，浙江省風(fēng)暴潮災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)130.74億，年平均直接經(jīng)濟(jì)損失值為14.53億。僅2012年，浙江省因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失42.67億元，全年生產(chǎn)總值34606億元，占全省全年生產(chǎn)總值的0.12%。2014年各類海洋災(zāi)害中，造成損失最嚴(yán)重的是風(fēng)暴潮災(zāi)害，占全部直接經(jīng)濟(jì)損失的99.7%。2013年受災(zāi)人數(shù)達(dá)736.62萬，根據(jù)浙江統(tǒng)計(jì)公報(bào)2013年末全省常住人口為5498萬人，占比達(dá)13.40%。浙江省臺風(fēng)風(fēng)暴潮災(zāi)害具有危害嚴(yán)重性及影響長期性；近10年受災(zāi)人口和經(jīng)濟(jì)損失隨機(jī)波動(dòng)性較大，不同年份的災(zāi)害損失不均性特征明顯，且年際間不具備相關(guān)性特征。

3 風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

風(fēng)暴潮災(zāi)害發(fā)生后，浙東南沿海各級政府都積極組織實(shí)施救災(zāi)相關(guān)工作，保障災(zāi)民的基本生活、最大限度地降低災(zāi)害造成的損失。雖然防災(zāi)減災(zāi)工作取得了巨大成效，但是隨著新時(shí)期發(fā)展，現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制與實(shí)際需求相比較尚存在值得改進(jìn)的地方。

3.1 補(bǔ)償政策和法律保障基礎(chǔ)依然薄弱

第一，補(bǔ)償制度完整性方面。目前，世界上很多國家風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害救助都有具體明確的法律規(guī)定，如美國《聯(lián)邦緊急救助法案》、日本《災(zāi)害救助法》等。雖然我國已出臺自然災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)民進(jìn)行救助的政策，如《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》、《自然災(zāi)害救助條例》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》、《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)；地方上出臺了的《浙江省自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》等地方規(guī)章。但是我國缺乏統(tǒng)一的救災(zāi)法，每當(dāng)風(fēng)暴潮災(zāi)難發(fā)生時(shí)，中央和地方各級人民政府對救災(zāi)工作開展組織領(lǐng)導(dǎo)，往往更加重視施救過程避災(zāi)防災(zāi)減少傷亡，救災(zāi)救助與應(yīng)急防災(zāi)相比有較還有不少工作需要完善。

第二，現(xiàn)有補(bǔ)償制度規(guī)范性方面。即使有相關(guān)涉及補(bǔ)償制度，行政機(jī)關(guān)作救助主體，集制度制定、執(zhí)行與監(jiān)督三重職能于一身者，不利法律保障的公平持續(xù)性。除政府財(cái)政投入救助資金外，社會組織尚未建立規(guī)范救助補(bǔ)償制度體系。風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償過程中補(bǔ)償項(xiàng)目、類別及標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)性需進(jìn)一步提高，容易造成救助程序不規(guī)范，救助工作具有很大的隨意性與盲目性；各項(xiàng)制度之間有效銜接也很薄弱，在黨和國家大力推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，法律保障水平還有很大提升空間。

3.2 政府為主體進(jìn)行補(bǔ)償救助需完善

首先，十八大以來政府積極推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能；災(zāi)害補(bǔ)償?shù)闹黧w主要為政府、保險(xiǎn)公司、社會和災(zāi)民的自我補(bǔ)償。由于歷史的原因，我國長久以來實(shí)施“國家救災(zāi)”政策，面對災(zāi)害地方政府積極致力于降低災(zāi)害造成的損失。風(fēng)暴潮災(zāi)害年際間隨機(jī)性比較大，同一個(gè)風(fēng)暴潮在不同區(qū)域造成的損失也差異較大，這就導(dǎo)致了年度財(cái)政預(yù)算中難以精準(zhǔn)。政府在災(zāi)害進(jìn)行補(bǔ)償中也過多的“大包大攬”，災(zāi)害的不確定性造成了預(yù)算執(zhí)行的波動(dòng)。其次，伴隨著沿海人口和財(cái)富的增加，風(fēng)暴潮災(zāi)害帶來的損失風(fēng)險(xiǎn)加大，政府在救災(zāi)保障融資的過程中也顯得杯水車薪；除滿足現(xiàn)實(shí)基本生活生產(chǎn)需要外，難以滿足后續(xù)發(fā)展的需要，也造成了財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整“新常態(tài)”背景下，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，容易造成災(zāi)害補(bǔ)償財(cái)政資金壓力加大，救災(zāi)補(bǔ)償效率仍需完善。

3.3 補(bǔ)償體系機(jī)制尚需健全

一方面，政府在處置過程中，應(yīng)急預(yù)案編制、應(yīng)急處置等保障相對有序成熟，與之相比補(bǔ)償機(jī)制難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。風(fēng)暴潮災(zāi)害后，救災(zāi)管理工作條塊分割，部門之間存在職能分散交叉失位等現(xiàn)象，各個(gè)部門之間的災(zāi)害處理以各自為主，政出多門不利于統(tǒng)一指揮與調(diào)度。盡管成立了國家減災(zāi)委員會這樣的國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)調(diào)組織職能依然分散。另一方面，風(fēng)暴潮損失的市場化補(bǔ)償機(jī)制尚未形成有效分?jǐn)倷C(jī)制；發(fā)達(dá)國家40%以上的損失補(bǔ)償是由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，發(fā)展中國家只有3%以下的損失由保險(xiǎn)公司承擔(dān)[4] 。災(zāi)害保險(xiǎn)體系脆弱，社會共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制沒有形成有效合力。災(zāi)害管理的應(yīng)急反應(yīng)和快速處置中，補(bǔ)償救災(zāi)的動(dòng)員機(jī)制不健全，除政府救助外，社會動(dòng)員機(jī)制還需加強(qiáng)；補(bǔ)償資金的來源渠道單一，民間捐助的積極性沒有充分調(diào)動(dòng)起來；個(gè)人行為的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害應(yīng)對和社會化風(fēng)險(xiǎn)控制方式不能形成有效融合。補(bǔ)償理論依據(jù)不充分，救助對象補(bǔ)償認(rèn)定尚未實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，隨意性較大，易造成救助補(bǔ)償重復(fù)或遺漏等不均行為。補(bǔ)償重視物質(zhì)層面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償尚顯不足。這說明浙東南沿海地區(qū)雖已初步建立起風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害防災(zāi)管理體系，但災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制方面尚顯不足。

4 對策及建議

4.1 制定政策條例，為風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償提供法律保障

十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家；構(gòu)建風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害管理法律制度，是全面推進(jìn)依法治國理論在風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償領(lǐng)域具體實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)依法治國的必然要求。加快風(fēng)暴潮災(zāi)害應(yīng)急法制建設(shè)進(jìn)程，加大制度創(chuàng)新力度；根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律的有關(guān)要求，進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害補(bǔ)償管理法律體系及地方法規(guī)，將風(fēng)暴潮災(zāi)害應(yīng)急補(bǔ)償管理各個(gè)方面納入法制化軌道。從根本上消除立法矛盾和沖突，使風(fēng)暴潮災(zāi)害應(yīng)急補(bǔ)償法律規(guī)范之間有效協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以法治建設(shè)強(qiáng)化補(bǔ)償職能，明確公民在遭受風(fēng)暴潮災(zāi)害后有取得適當(dāng)補(bǔ)償救濟(jì)的基本權(quán)利，對救助補(bǔ)償費(fèi)用來源、使用、管理、人員認(rèn)定、稅收政策等方面具體規(guī)定。強(qiáng)化地方災(zāi)害管理的制度、法規(guī)和政策建設(shè)，推動(dòng)災(zāi)害管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

4.2 建立市場與政府補(bǔ)償協(xié)調(diào)體系，構(gòu)筑層級分擔(dān)機(jī)制

在風(fēng)暴潮災(zāi)害發(fā)生以后，單純依靠政府或者簡單依靠市場行為進(jìn)行災(zāi)后補(bǔ)償都無法滿足現(xiàn)有需求。政府履行災(zāi)害管理職能，應(yīng)增加災(zāi)害預(yù)算支出占財(cái)政支出的比例。為受災(zāi)個(gè)體和組織長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行補(bǔ)償，需要完備的體系架構(gòu)和合理的組織建設(shè)。保證災(zāi)害補(bǔ)償投入的穩(wěn)定增長，各級財(cái)政救災(zāi)資金轉(zhuǎn)移支付規(guī)范合理，發(fā)揮政府在災(zāi)害補(bǔ)償中統(tǒng)籌優(yōu)勢。對于政府和商業(yè)機(jī)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)主體分工進(jìn)一步明確，除政府補(bǔ)償外，提高保險(xiǎn)作為風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償?shù)闹匾饔茫渌a(bǔ)償形式作為有益補(bǔ)充。在資源配置和分配中充分發(fā)揮政府和市場兩種機(jī)制優(yōu)勢，逐級分層分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，建立財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。同時(shí)對具體的機(jī)制設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)計(jì)劃、監(jiān)督機(jī)制、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌加大體系建設(shè)，構(gòu)建層級分擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會等社會團(tuán)體和公益事業(yè)的積極參與，慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織、國際援助也是災(zāi)后補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，發(fā)揮這些組織的建設(shè)性作用，有助于分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 建立市場化分散風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)體系

由表1可見，風(fēng)暴潮災(zāi)害由于不同年份造成的損失起伏波動(dòng)較大；作為國家災(zāi)害補(bǔ)償基金的重要組成部分，設(shè)置風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基金，采用跨時(shí)分?jǐn)偡绞椒稚⒕逓?zāi)風(fēng)險(xiǎn)，長時(shí)間業(yè)務(wù)保持總收支平衡，達(dá)到分散風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的目的。財(cái)政資金難以滿足受災(zāi)補(bǔ)償?shù)那闆r下，保險(xiǎn)對于災(zāi)害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊饬x巨大，優(yōu)勢明顯。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金作為各項(xiàng)責(zé)任準(zhǔn)備金的補(bǔ)充，在巨災(zāi)發(fā)生后，各項(xiàng)責(zé)任準(zhǔn)備金不足以賠付時(shí)使用。如根據(jù)浙江現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，明確了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分擔(dān)種類和分?jǐn)偙壤L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金實(shí)行“逐年積累、總量封頂、專戶管理、專款專用”的原則進(jìn)行管理[5]。漁業(yè)保險(xiǎn)中明確了，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金按不低于補(bǔ)貼險(xiǎn)種當(dāng)年保費(fèi)收入10%的比例計(jì)提，實(shí)行“逐年滾存、專戶管理、?？顚Ｓ谩保鸩浇?yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制[6]。

4.4 建立浙江省風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償數(shù)據(jù)庫

無論是風(fēng)暴潮災(zāi)害補(bǔ)償項(xiàng)目還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為支撐，只有建立和完善風(fēng)暴潮災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，才有利于風(fēng)暴潮災(zāi)害損失合理定價(jià)與災(zāi)后補(bǔ)償。災(zāi)害數(shù)據(jù)庫作為基礎(chǔ)性資源，依托大數(shù)據(jù)、云技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等科技信息手段，積累和整合各方面資源，加強(qiáng)各個(gè)部門之間信息的有效溝通與高效利用。支持建立跨部門綜合風(fēng)暴潮災(zāi)害管理系統(tǒng)，成為災(zāi)害管理系統(tǒng)重要的組成部分，制定補(bǔ)償信息共享計(jì)劃，滿足災(zāi)后救助需求。除對風(fēng)暴潮災(zāi)害進(jìn)行經(jīng)濟(jì)手段補(bǔ)償，非經(jīng)濟(jì)手段的補(bǔ)償同樣重要。加強(qiáng)社會心理疏導(dǎo)、人道主義與人文關(guān)懷等方面整體性進(jìn)行補(bǔ)償數(shù)據(jù)積累，有利于災(zāi)害高效補(bǔ)償。

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[責(zé)任編輯：王楠]