太原市天龍山國家森林公園管理體制研究

馬東升

（太原市林業(yè)局，山西　太原　030012）

太原市天龍山國家森林公園管理體制研究

馬東升

（太原市林業(yè)局，山西太原030012）

介紹了我國森林公園管理體制、管理模式，提出了森林公園管理體制改革建議。著重對太原市天龍山國家森林公園行政管理機構設置提出了4種建議。

太原市；天龍山國家森林公園；管理體制

1　森林公園管理體制

當前我國許多森林公園成為部門利益爭奪的焦點，林業(yè)、文物、宗教、旅游、環(huán)保、建設、文化等部門均代表國家行使各部門的所有權與管理權，為應對這種情況，各地政府大都采用設立統(tǒng)一的管理機構的方式，如管理委員會以此加強旅游區(qū)的一體化管理，并且借助于調(diào)整行政區(qū)劃的手段來實現(xiàn)。但在具體的經(jīng)營管理形式上仍然存在地方差異，目前有兩種形式：①設立旅游區(qū)人民政府，如張家界的武陵源區(qū)人民政府，等等；②設立旅游區(qū)管理委員會或管理處，如山東泰山風景區(qū)、湖南瀏陽大圍山國家森林公園，等等。

2　森林公園管理模式

2.1森林公園傳統(tǒng)管理模式——園場合一

我國森林公園是在國家林業(yè)分類經(jīng)營思想的指導下，隨著林業(yè)經(jīng)營方針的轉變，天然林保護實施、限制或停止木材采伐，林場面臨生存壓力的條件下產(chǎn)生和發(fā)展起來的。根據(jù)《森林公園管理辦法》第四條規(guī)定：“在國有林業(yè)局、國有林場、國有苗圃、集體林場等單位經(jīng)營范圍內(nèi)建立森林公園的，應當依法設立經(jīng)營管理機構?！卑凑者@一規(guī)定，我國大多數(shù)在林場基礎上建立起來的森林公園實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，在園場合一管理模式下，林場既是國有資源的管理者又是其使用者。天龍山國家森林公園是在太原市林場基礎上成立的，即屬此例。

2.2森林公園3種新型管理模式

由于上述園場合一管理體制存在著諸多問題，許多地方開始積極探索應對市場經(jīng)濟條件下的森林公園管理方式，目前出現(xiàn)的形式有3種：①綜合管理與專業(yè)管理相結合的方式，森林公園或旅游區(qū)綜合管理機構負責綜合管理，林場發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，側重于森林生長、養(yǎng)護、防護的管理工作，如山東泰山風景區(qū)；②以森林公園管理機構為主的管理方式，如湖南張家界國家森林公園由森林公園管理處管理，張家界林場是張家界國家森林公園內(nèi)部的一個生產(chǎn)經(jīng)營單位；③園場分離的管理方式，如湖南天門山國家森林公園、大云山國家森林公園。

3　兩類管理體制的比較

旅游區(qū)管理體制的政府型和管委會（管理處）型有著不同的優(yōu)勢和特點。政府型管理的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面：①具有很強的協(xié)調(diào)、處理社會問題的能力。如能有效協(xié)調(diào)和處理區(qū)域之間、行政部門之間的關系，旅游區(qū)社區(qū)團體、居民之間的矛盾、糾紛，旅游區(qū)內(nèi)文化、教育、衛(wèi)生的建設發(fā)展，法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行等。②對基礎建設具有很強的組織實施能力。如旅游區(qū)內(nèi)外的交通、電力、郵電、通訊、供水、環(huán)衛(wèi)設施建設等。有資金籌集的優(yōu)勢，又有組織實施的行政能力。③具有完整的立法、司法、執(zhí)法、行政等手段，對于嚴格實施旅游區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，充分進行保護和開發(fā)景區(qū)起到不可替代的作用。④具有較強的政治、經(jīng)濟、社會綜合治理優(yōu)勢。

管委會型管理其優(yōu)點在于旅游區(qū)意識突出，管理機構精干，旅游區(qū)人員布局結構較合理，管理效率較高；但如果不賦予一定的行政級別職能和權力，則會出現(xiàn)處理社會問題能力差的問題，在依法管理、行政、協(xié)調(diào)等方面則較難勝任。

4　對天龍山國家森林公園管理體制改革的建議

方案一：“大旅游”發(fā)展模式，條塊結合，以塊為主，建立包括“一湖，四山”在內(nèi)的晉祠—天龍山旅游區(qū)三級管理體制。具體設想如下：

1）晉祠-天龍山旅游區(qū)發(fā)展委員會

由主管市長任委員會主任，相關局長和晉祠-天龍山旅游區(qū)管理局主要領導任副主任或成員，職責是對晉祠-天龍山旅游區(qū)發(fā)展中的重大戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、方針政策、重大項目等進行領導、決策、協(xié)調(diào)，所有有關晉祠-天龍山旅游區(qū)開發(fā)的重大決定都必須經(jīng)過該委員會通過。

2）晉祠-天龍山旅游區(qū)管理局

由太原市人民政府領導。對景區(qū)實行綜合管理、統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督保護，制定本區(qū)旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，決定或審批重要的旅游項目并監(jiān)督實施，處理旅游活動中出現(xiàn)或涉及的重大問題、提出解決意見并監(jiān)督有關部門執(zhí)行，協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門之間的關系。

通過調(diào)整行政區(qū)劃，劃定管理局管轄范圍，參照峨眉山風景名勝區(qū)管理體制，明確：①晉祠-天龍山旅游區(qū)管理局為相對獨立的、享有一定政府職能的權威機構，全權負責對晉祠-天龍山旅游區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理。②政府設立在旅游區(qū)內(nèi)的所有部門在行政上由旅游區(qū)管理局統(tǒng)一領導，人、財、物實行統(tǒng)一管理，業(yè)務上接受上級對口部門指導。③位于旅游區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村委托旅游區(qū)管理局代管。

3）分景區(qū)管理處

考慮分景區(qū)歷史上機構設置特點，從專業(yè)化保護和建設的角度組建各分景區(qū)管理處，統(tǒng)一歸旅游區(qū)管理局領導。

方案二：園場分離模式，條塊結合，以條為主，建立天龍山國家森林公園三級管理體制

森林公園由林業(yè)部門主管的體制不變，但在具體管理機構上，實現(xiàn)園場分離，林場負責森林撫育管理、護林防火、病蟲害防治，確保森林健康生長；公園管理處在林業(yè)行政主管部門領導和監(jiān)督下具體負責森林公園資源開發(fā)的規(guī)劃、建設和管理，監(jiān)督國有森林資源的用途，保證國有資源保值增值。同時，作為協(xié)調(diào)服務機構，負責林業(yè)行政主管部門和投資企業(yè)之間的銜接，為投資企業(yè)創(chuàng)造良好的營運環(huán)境。

方案三：采用條塊結合，以條為主的三級管理體制，即太原市旅游發(fā)展委員會、太原市林業(yè)局、天龍山國家森林公園管理處。

1）太原市旅游發(fā)展委員會

由市長兼任委員會主任，主管副市長任委員會副主任，相關政府部門主要領導任成員，職責是對太原市旅游發(fā)展的重大戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、方針政策、重大項目等進行領導、決策、協(xié)調(diào)，對各旅游區(qū)進行領導、宏觀管理和協(xié)調(diào)，天龍山國家森林公園旅游開發(fā)的所有重大決定都必須經(jīng)過該委員會通過。

2）太原市林業(yè)局

發(fā)揮行業(yè)管理職能作用，建立健全森林公園管理機構，配備人員，落實經(jīng)費，強化管理職能。對森林公園管理處和林場進行行業(yè)指導，促進建設和經(jīng)營管理水平不斷提高。負責組織編制森林公園總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃工作，對規(guī)劃的執(zhí)行進行監(jiān)督。在市委、政府統(tǒng)一領導下，加強部門間協(xié)調(diào)配合，充分調(diào)動各部門和社會發(fā)展森林公園的積極性。對森林公園風景資源進行統(tǒng)一產(chǎn)權管理，負責森林公園部分經(jīng)營權的轉讓工作，切實維護森林公園的合法權益。

3）天龍山國家森林公園管理處

健全管理處組織機構與人員編制，加強管理，明確：

1）公園管理處為太原市林業(yè)局直接領導下的工作機構，具體負責天龍山國家森林公園的規(guī)劃、建設和管理，行使統(tǒng)一管理的綜合職能；

2）政府設立在公園內(nèi)的所有部門在行政上由管理處統(tǒng)一領導，人、財、物實行統(tǒng)一管理，業(yè)務上接受上級對口部門指導。

3）位于森林公園內(nèi)的村落由管理處代管。

方案四：延續(xù)園場合一管理模式，進行局部改良。

繼續(xù)實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，由林場統(tǒng)一領導公園規(guī)劃、建設、管理工作。在現(xiàn)有機構的基礎上，完善森林公園管理處人員編制與建制，專門負責森林公園的籌建、旅游開發(fā)及服務等，具體職能可在方案二所列職責中進行選擇。公園范圍內(nèi)的村落由林場代管，天龍山石窟由文物部門管理。

S759.91

C

1005-4707（2016）05-010-02

10.3969/j.issn.1005-4707.2016.10.004

馬東升（1973-），男，2010年中國農(nóng)業(yè)大學畢業(yè)，現(xiàn)任太原市林業(yè)局助理工程師。

2016-08-20；

2016-09-10。