法制機(jī)構(gòu)應(yīng)在食藥案件行政處罰中扮演重要角色

●陳立偉 代麗/文

北京市房山區(qū)食品藥品稽查大隊(duì)

當(dāng)前，隨著食品藥品市場(chǎng)主體日益多元化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為日益激烈化，市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為日益復(fù)雜化，市場(chǎng)違法行為日益專業(yè)化、隱蔽化，食品藥品案件領(lǐng)域面臨的新情況、新問(wèn)題、新矛盾層出不窮，給辦案工作提出了更高、更嚴(yán)、更新的要求。面對(duì)新的形勢(shì)，如何提高行政處罰的效能？筆者認(rèn)為，法制機(jī)構(gòu)的提前介入也許是一種值得嘗試的方法。

法制機(jī)構(gòu)提前介入對(duì)食藥案件調(diào)查有積極作用

所謂基層食藥行政處罰中法制的提前介入，是指辦案部門內(nèi)部法制崗或同級(jí)法制機(jī)構(gòu)在行政處罰案件辦理過(guò)程中，強(qiáng)化法制服務(wù)職能，積極深入辦案部門，在案件核審前提前了解案件，介入案件查辦過(guò)程， 特別是對(duì)一些疑難復(fù)雜案件，采取 “跟蹤” 服務(wù)，及時(shí)為辦案機(jī)構(gòu)提供有效法律咨詢、指導(dǎo)、服務(wù)，逐步建立起為辦案部門提供上門服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，變被動(dòng)審案為主動(dòng)指導(dǎo)。及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正案件中不當(dāng)?shù)某绦蛐院蛯?shí)體性的法律問(wèn)題，提高辦案的效能，避免產(chǎn)生行政復(fù)議和訴訟。當(dāng)前，法制機(jī)構(gòu)對(duì)案件的核審，一般是在案件合議以后、行政處罰決定作出之前，對(duì)辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)定的案件事實(shí)和法律適用等方面進(jìn)行全面復(fù)核，審查擬作出的行政處罰決定是否存在問(wèn)題并提出意見(jiàn)，為作出正確的行政處罰決定履行的一道監(jiān)督程序。這種核審的方式往往具有滯后性，在這個(gè)階段發(fā)現(xiàn)案件調(diào)查、事實(shí)定性和法律適用存在問(wèn)題，往往需要重新開(kāi)展調(diào)查，勢(shì)必會(huì)影響案件查辦的效率。而法制機(jī)構(gòu)的提前介入則能很好地解決這一問(wèn)題。

法制機(jī)構(gòu)提前介入是適應(yīng)基層食藥監(jiān)管形勢(shì)的需要

當(dāng)前，在社會(huì)各界力量共同努力下，房山區(qū)食品藥品監(jiān)管工作取得了較為顯著的成效，但由于房山區(qū)地處郊區(qū)，城鄉(xiāng)接合部。農(nóng)村地區(qū)相對(duì)較多，食品藥品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，困難和挑戰(zhàn)也越來(lái)越大。盡管轄區(qū)大多數(shù)企業(yè)都能合法合規(guī)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但極少數(shù)企業(yè)為謀取非法利益，不惜鋌而走險(xiǎn)，處心積慮逃避監(jiān)管，違法犯罪手段花樣翻新，層出不窮，涵蓋食品藥品生產(chǎn)、流通、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)。而利用互聯(lián)網(wǎng)宣傳銷售假劣食品藥品的不法行為也更具煽動(dòng)性、欺騙性和迷惑性，普通消費(fèi)者難以準(zhǔn)確辨別真?zhèn)?，也給執(zhí)法辦案帶來(lái)挑戰(zhàn)，面對(duì)紛繁復(fù)雜的執(zhí)法困境，執(zhí)法人員容易產(chǎn)生畏難情緒，而法制員的提前介入可以為執(zhí)法人員提供辦案思路，咨詢和指導(dǎo)服務(wù)，有利于使違法行為得到及時(shí)查辦。

2013年，北京市食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，新成立的食品藥品監(jiān)督管理局的執(zhí)法人員來(lái)自于工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門，由于受專業(yè)法律知識(shí)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、辦案能力等因素的局限，短時(shí)間內(nèi)，執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平很難適應(yīng)監(jiān)管執(zhí)法的要求。與此同時(shí)，監(jiān)管對(duì)象數(shù)量急劇增多，基層監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。

北京市房山區(qū)總面積2019平方公里，人口 81.4萬(wàn)，轄34個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處），463個(gè)村，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全局“四品一械”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者約為11779戶（指有證戶，尚未包括小作坊、小攤販、小餐飲，下同）。其中，有食品企業(yè)7411家，包括食品生產(chǎn)企業(yè)180家，食品流通經(jīng)營(yíng)商戶4581家（個(gè)體3275家，企業(yè)1306家），餐飲企業(yè)2650家；有藥品企業(yè)277家，包括藥品（含藥包材）生產(chǎn)企業(yè)13家，藥品零售企業(yè)264家；有醫(yī)療器械企業(yè)187家，包括醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)28家，經(jīng)營(yíng)企業(yè)159家；有保健食品企業(yè)339家，包括保健食品生產(chǎn)企業(yè)15家，經(jīng)營(yíng)企業(yè)324家；有化妝品企業(yè)2603家，包括化妝品生產(chǎn)企業(yè)8家，經(jīng)營(yíng)企業(yè)2595家。此外，該區(qū)還有醫(yī)療機(jī)構(gòu)962家。而全區(qū)食品藥品監(jiān)管正式在編執(zhí)法人員才有125人，全區(qū)每位執(zhí)法人員與監(jiān)管村數(shù)、監(jiān)管對(duì)象數(shù)和保障人口數(shù)的平均比例分別是1∶0.269、1∶0.011、1∶1.53萬(wàn)，致使全區(qū)系統(tǒng)各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)特別是基層站所人員更加嚴(yán)重不足，事多人少矛盾更加突出。除幾家大型商超、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)外，全區(qū)食品藥品企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散。而從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量多，且生產(chǎn)工藝落后、設(shè)備設(shè)施老化，不具備自我檢驗(yàn)檢測(cè)能力，管理方式粗放原始，有的還無(wú)證無(wú)照。食品藥品行業(yè)從業(yè)人員道德規(guī)范、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制不全、管理失范，從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)參差不齊，整體素質(zhì)偏低。這給監(jiān)管執(zhí)法工作帶來(lái)難度，亟需法制機(jī)構(gòu)的提前介入，給予指導(dǎo)和幫助。

法制員提前介入是提高辦案質(zhì)量和效率的需要

在法制審核的過(guò)程中，有時(shí)發(fā)現(xiàn)不該立案的案件已經(jīng)立案，文書記錄不全或填寫有誤，法律法規(guī)適用不當(dāng)、違法所得計(jì)算錯(cuò)誤、證據(jù)未形成完整的證據(jù)鏈、濫用自由裁量權(quán)等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，一方面降低了辦案質(zhì)量，更重要的是降低了辦案效率。有的案件等到核審時(shí)，才發(fā)現(xiàn)不應(yīng)立案，但已經(jīng)耗費(fèi)了大量的時(shí)間和精力。有的案件在核審時(shí)發(fā)現(xiàn)定性不準(zhǔn)或證據(jù)不足，需要重新或補(bǔ)充調(diào)查，大大浪費(fèi)了執(zhí)法人員的時(shí)間和精力，使執(zhí)法人員產(chǎn)生厭煩和畏難情緒，甚至失去稽查執(zhí)法的嚴(yán)肅性，降低了稽查執(zhí)法的權(quán)威。對(duì)當(dāng)事人而言，也易產(chǎn)生抵觸情緒和對(duì)稽查執(zhí)法的不信任感。因此,為保證食藥監(jiān)管部門行政處罰案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分,應(yīng)盡量在辦案初期一次性取足證據(jù)。要做到這一點(diǎn)，對(duì)一些重大復(fù)雜案件，在實(shí)踐中有必要引進(jìn)法制先行介入，由法制機(jī)構(gòu)在辦案中隨時(shí)指導(dǎo)辦案人員進(jìn)行調(diào)查取證、及時(shí)取證、有效取證，從而達(dá)到既提高辦案質(zhì)量，又縮短辦案時(shí)間，避免反復(fù)取證，達(dá)到提高辦案效率的目的。

目前，房山區(qū)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)高度重視法制工作，為法制專門部門配備政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)高的專業(yè)人員，為辦案部門設(shè)立法制員，強(qiáng)化法制隊(duì)伍建設(shè)，這些法制人員相對(duì)來(lái)說(shuō)，比較熟悉法律法規(guī)，在辦案方面經(jīng)驗(yàn)豐富，掌握辦案技巧，對(duì)執(zhí)法辦案全過(guò)程都具備較強(qiáng)的監(jiān)督能力和指導(dǎo)能力。辦案人員遇到復(fù)雜的案件請(qǐng)求法制部門提前介入后，法制部門能隨時(shí)和他們一起研究案情，及時(shí)提供指導(dǎo)。對(duì)確實(shí)把握不準(zhǔn)的問(wèn)題，法制部門還能及時(shí)請(qǐng)示主管領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)與司法部門咨詢、協(xié)調(diào)、會(huì)商，確保所辦案件經(jīng)得起司法的檢驗(yàn)。

法制機(jī)構(gòu)提前介入的三種形式

立案前介入 在執(zhí)法實(shí)踐中，辦案人員對(duì)于不能確定能否立案的案件,可以在發(fā)現(xiàn)案源后，立案之前就是否立案問(wèn)題先和法制部門進(jìn)行溝通；各辦案部門以區(qū)局名義立案處罰的案件，立案前可與部門法制員溝通；對(duì)于復(fù)雜疑難案件，根據(jù)情況也可直接和區(qū)局法制科溝通。這樣在能否立案的問(wèn)題上執(zhí)法人員就可以少走或不走彎路,有利于提高行政執(zhí)法效率,節(jié)省辦案人員的時(shí)間和精力。法制部門在立案階段提前介入，及時(shí)避免將不該立案的案件立案，能及時(shí)中止盲目、無(wú)效的調(diào)查取證，節(jié)省了辦案成本，提高了行政效能。與此同時(shí)，也使該立案的案件及時(shí)立案，提高立案率，使違法行為得到及時(shí)懲處。法制的提前介入，可以為執(zhí)法人員提供及時(shí)的指導(dǎo)，有利于執(zhí)法人員克服畏難情緒，提高辦案積極性。

調(diào)查取證階段介入 法制機(jī)構(gòu)在調(diào)查取證階段提前介入案件，可以對(duì)辦案部門如何取得有效的證據(jù)等進(jìn)行指導(dǎo),使查處的每起案件都做到事實(shí)清楚、證據(jù)充分。在調(diào)查開(kāi)始前，可以提出調(diào)查的方向和重點(diǎn)，在調(diào)查過(guò)程中，可以指導(dǎo)執(zhí)法人員充分調(diào)取證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，對(duì)于疑難問(wèn)題，可以及時(shí)予以解答。從而提高調(diào)查的針對(duì)性，節(jié)省大量的時(shí)間和精力，有利于在全局范圍內(nèi)形成上下聯(lián)動(dòng)、互相配合、齊頭并進(jìn)的良好執(zhí)法氛圍，促進(jìn)依法行政的和諧發(fā)展。

案件調(diào)查完結(jié)介入 法制機(jī)構(gòu)在這個(gè)階段介入主要是保證案件定性準(zhǔn)確,適用法律正確，各種文書規(guī)范。辦案部門把相關(guān)案卷材料先讓法制部門或法制員粗略看一遍，看看事實(shí)定性是否正確，是否還缺少有關(guān)文書，自由裁量是否合理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)修正完善，客觀上提高了案件的核審效率，縮短了核審時(shí)間。此階段法制提前介入后，可以提醒辦案人員及時(shí)完善文書、簽字、補(bǔ)充證據(jù)，對(duì)法律適用、自由裁量進(jìn)行再次核審。這樣，案件正式核審時(shí)也就減少了需要修改的地方,節(jié)省了辦案人員的時(shí)間,提高了核審效率。

需充分考慮靈活、可行性

為保障法制提前介入的可行性，需努力做到三點(diǎn)：一是保障法制力量。抽調(diào)專業(yè)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平精湛人員到法制機(jī)構(gòu)任職或擔(dān)任法制員。二是建立完善法制提前介入的相關(guān)制度，明確提前介入的方式、程序、情形。三是建立長(zhǎng)期協(xié)助機(jī)制。辦案部門和法制部門通過(guò)立案審核、調(diào)查咨詢、參與合議等方式，建立長(zhǎng)期協(xié)助機(jī)制，保障法制提前介入的效果。

此外，把握好法制提前介入的靈活性，應(yīng)堅(jiān)持“三入”和“三不入”制度?！叭搿敝贫仁菫楸Ｕ显撝贫鹊膶?shí)施，法制部門或法制員應(yīng)不斷提高對(duì)案件的指導(dǎo)能力，應(yīng)堅(jiān)持做到三點(diǎn)：一是深入研究法律法規(guī)、行政規(guī)章以及執(zhí)法辦案的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)常向市局相關(guān)科室學(xué)習(xí)、咨詢，不斷提升法律素質(zhì)，指導(dǎo)案件時(shí)做到胸有成竹、游刃有余。二是不定期深入辦案單位，對(duì)案件查處情況進(jìn)行督導(dǎo)、檢查、指導(dǎo)，幫助解決各種疑難問(wèn)題，采取各種方式強(qiáng)化培訓(xùn)，不斷提高全局執(zhí)法水平。三是加強(qiáng)與公安、檢察院、法院、政府有關(guān)單位的溝通和聯(lián)系，定期組織召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，完善長(zhǎng)效合作機(jī)制。

與此同時(shí)，為避免辦案單位產(chǎn)生依賴性，法制部門陷入辦案具體事務(wù)中，實(shí)施法制提前介入時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持 “三不入”制度：一是辦案單位沒(méi)向法制部門提出介入申請(qǐng)的，法制部門不主動(dòng)介入。二是對(duì)一些事實(shí)清楚、案情簡(jiǎn)單的案件，法制部門不介入。三是法制部門介入后，不亂表態(tài)，不瞎指揮,不亂指揮。