當(dāng)前土地確權(quán)工作中幾個關(guān)鍵問題的思考

高　強(qiáng)

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當(dāng)前土地確權(quán)工作中幾個關(guān)鍵問題的思考

高強(qiáng)

人地關(guān)系緊張是土地調(diào)整的動力基礎(chǔ)。人的流動性與地的不可移動性決定了人地矛盾將長期存在。土地調(diào)整可以暫時緩解人地矛盾，但引發(fā)的后果也亟須重視。一是進(jìn)城人員為了防止土地被收回，在進(jìn)城落戶問題上猶豫不決，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程；二是農(nóng)民不穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，影響土地投入決策；三是個別干部借調(diào)地之機(jī)牟取私利，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。

土地調(diào)整問題

土地確權(quán)過程中如何應(yīng)對農(nóng)民的調(diào)地行為是一項突出問題。為切實穩(wěn)定土地承包關(guān)系，《農(nóng)村土地承包法》第27條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”可以看出，中央對于土地調(diào)整的態(tài)度是明確而謹(jǐn)慎的。然而，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民自發(fā)調(diào)地行為“屢見不鮮”。如云南省一些地區(qū)的村規(guī)民約規(guī)定，如果農(nóng)戶違背計劃生育將予以沒收部分承包地。

我國農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是符合國情的一項基本制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，以農(nóng)戶為單位進(jìn)行，在集體統(tǒng)一組織承包的時點(diǎn)上，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶平等地享有承包土地的權(quán)利。隨著時間推移和家庭人口變化，會出現(xiàn)農(nóng)戶間人均承包地占有的差異。但承包期內(nèi)，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有對承包地的占有、使用、收益權(quán)利，不存在新增成員無地問題。

人地關(guān)系緊張是土地調(diào)整的動力基礎(chǔ)。人的流動性與地的不可移動性決定了人地矛盾將長期存在。土地調(diào)整可以暫時緩解人地矛盾，但引發(fā)的后果也亟須重視。一是進(jìn)城人員為了防止土地被收回，在進(jìn)城落戶問題上猶豫不決，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程；二是農(nóng)民不穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，影響土地投入決策；三是個別干部借調(diào)地之機(jī)牟取私利，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。

在承包期內(nèi)按照家庭成員變化調(diào)整承包地，既不符合國家農(nóng)村土地承包法律政策，也不利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，影響土地經(jīng)營者投入的積極性，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。對于因人口增減產(chǎn)生的人地矛盾，應(yīng)按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，用集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地、依法開墾等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原則，慎重把握、妥善處理。對確因少地缺地導(dǎo)致生活貧困的，應(yīng)當(dāng)將該戶農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障和貧困救助體系，并幫助其轉(zhuǎn)移就業(yè)。對于一些人地矛盾特別突出的地方，可以在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，進(jìn)行村組范圍內(nèi)的“小調(diào)整”。在農(nóng)民自愿前提下，引導(dǎo)其采取互換并地、積零歸整等方式，解決承包地細(xì)碎化問題，但不得違背農(nóng)民意愿或簡單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地調(diào)整，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。

進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地問題

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城是必然趨勢，國家鼓勵符合條件的農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶。如何盤活進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地成為一個不容忽視的問題。在當(dāng)前我國社會保障水平總體較低的情況下，承包地仍是進(jìn)城農(nóng)民最重要的生活保障。因此，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶是否放棄承包地，應(yīng)完全尊重其個人意愿，既不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫他們交回承包地，也不得在城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面采取歧視性措施，迫使他們放棄承包地。一方面，要建立有償退出機(jī)制，發(fā)揮土地的財產(chǎn)功能，為農(nóng)民進(jìn)城落戶提供資本支持；另一方面，要完善有序流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)土地生產(chǎn)要素功能，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理利用和優(yōu)化配置。

就確權(quán)工作而言，以國辦發(fā)〔2011〕9號文件下發(fā)為界，文件下發(fā)以前，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，退出承包土地并領(lǐng)取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，不再列入土地承包?jīng)營權(quán)登記范圍；文件下發(fā)后，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市的，是否退出承包地以及是否對其承包地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，應(yīng)當(dāng)尊重承包方的意愿。

確權(quán)確股不確地問題

按照中央文件精神，確權(quán)可分為確權(quán)確地到戶和確權(quán)確股不確地到戶兩種形式。關(guān)于兩種確權(quán)形式之間的關(guān)系，2015年六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的意見》進(jìn)一步將“堅持以確權(quán)確地為主”，作為開展工作必須把握的政策原則，提出“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”?？梢钥闯觯瑢Υ_權(quán)確股不確地這種形式，中央的態(tài)度是謹(jǐn)慎而又嚴(yán)格的。

從各地實踐來看，地方對于明確這種形式的主體、條件以及操作程序又是有迫切需求的。目前，一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了探索，如山東淄博市出臺了《關(guān)于實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作的指導(dǎo)意見（試行）》。目前，全市有92個村采取這一方式開展了承包地確權(quán)工作。青島市印發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”試點(diǎn)意見》，明確開展“確權(quán)確股不確地”只能在土地承包以來未落實到戶、因土地征占用致使人均耕地較少、因城市功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)無法“確權(quán)確地”以及人均承包地0.3畝以下等“四類村居”進(jìn)行。

確實權(quán)，就是要把農(nóng)戶的承包地塊數(shù)量、面積搞清楚，權(quán)屬邊界弄準(zhǔn)確。確權(quán)確股不確地雖然能體現(xiàn)農(nóng)戶對承包地的收益權(quán)，但農(nóng)戶享有的只是權(quán)利束中的收益權(quán)，不享有占有、使用權(quán)，已不是法律意義上的用益物權(quán)。如果處理不好，容易損害農(nóng)民利益，需要嚴(yán)格限制適用范圍、條件和程序。中央提出“在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”，主要是針對由于多種原因部分地區(qū)一直實行集體統(tǒng)一經(jīng)營的方式，或者已經(jīng)承包到戶但流轉(zhuǎn)打破了承包地地塊地界、土地改變用途、人均面積過小以及其他特殊情況而提出的。開展確權(quán)確股不確地，基層部門要加強(qiáng)調(diào)查研究，針對本地實際提出操作性建議和具體方案，并報確權(quán)登記頒證領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。既要注意協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間確股方案的差異，也要正確處理同一區(qū)域范圍內(nèi)確地與確股之間的關(guān)系，控制和化解各種風(fēng)險。在實際操作中，必須注意把握以下幾點(diǎn)：一是嚴(yán)格控制確股土地的范圍，不得隨意擴(kuò)大；二是確股土地必須限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍之內(nèi)；三是堅持農(nóng)民自愿原則，實施方案要經(jīng)全體村民協(xié)商同意，民主確定確股的實施條件、操作路徑及股權(quán)管理方式。同時，確權(quán)確股不確地也要注意與成果驗收相銜接。

實測后的多地和少地問題

現(xiàn)有的土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上延包形成的，由于受歷史原因和客觀條件影響，原確認(rèn)的土地承包狀況與實際土地承包情況存在一定的偏差，突出表現(xiàn)為土地實測后的多地和少地問題。例如，一些地區(qū)由于農(nóng)戶違規(guī)建房或地方政府通過以租代征的方式非法征占地等原因，致使農(nóng)戶承包地實際耕種面積少于合同面積。

從調(diào)研情況看，該問題存在多方面原因。其中，二輪延包時“折產(chǎn)分地”、“賬實不符”和延包后“四至漂移”是形成“面積不準(zhǔn)”問題的歷史原因，而此次確權(quán)登記采用的技術(shù)手段、基層干部的操作方法，是強(qiáng)化該問題的現(xiàn)實原因。為減少工作阻力，一些基層干部傾向于不公示實測面積，而是按二輪合同面積確權(quán)，而部分基層政府對此采取默許態(tài)度。調(diào)研中許多基層干部提出，在登記簿中同時記載合同面積和實測面積，但只將二輪合同面積作為確權(quán)面積登記發(fā)證。農(nóng)戶仍按目前地塊面積享有經(jīng)營權(quán)，面積差異暫不處理，以后如果發(fā)生征占補(bǔ)償?shù)?，實測比二輪合同多出的面積收益歸集體所有?？梢姡恋貙崪y后多地和少地問題的處理，直接關(guān)系到能否“確實權(quán)”、“頒鐵證”。

對于這一類問題，建議本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實和尊重民意的原則，區(qū)分不同的情況予以分類解決。在確權(quán)工作中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是搞準(zhǔn)耕地實際面積是工作底線。對于存在權(quán)屬爭議的，基層部門可以暫緩確權(quán)，但必須測量準(zhǔn)確、登記清楚，不能怕麻煩、圖省事，對二輪合同面積簡單登記。二是民主協(xié)商是基礎(chǔ)。確權(quán)登記頒證，農(nóng)民群眾是主體，擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。因此，是按合同面積還是按實測面積確權(quán)，必須由本集體通過的村組方案決定，不能僅憑村干部決斷。三是圍繞“四至”分類確權(quán)。對于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應(yīng)當(dāng)將“四至”范圍內(nèi)的新增耕地確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機(jī)動地；對于“四至”發(fā)生變動，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應(yīng)該按二輪延包時的原承包地塊測量面積進(jìn)行確權(quán)，多出的土地可允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種；對于農(nóng)戶承包地之間“四至”發(fā)生變動的，且原“四至”無從考據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進(jìn)行確權(quán)。四是妥善處理違法征占地問題。對于農(nóng)民在承包地上自發(fā)建房等違法用地等問題，建議地方政府在國土等相關(guān)部門作出處罰之前，實測面積以農(nóng)戶實際耕種的土地面積填寫，暫不確權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注明被占用的土地面積及被占原因。要嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處通過以租代征方式非法占地行為，群眾無異議的，可以考慮對所占承包地采取確權(quán)確股的方式進(jìn)行確權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)共有人問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)共有人的確定，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定。由于此次確權(quán)登記頒證工作是對二輪承包關(guān)系的完善，各地在試點(diǎn)過程中，結(jié)合承包方和發(fā)包方的意愿，原則上應(yīng)當(dāng)按照二輪承包時的人口登記。對于完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村組，可以參照改制方案中關(guān)于本集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)確定共有人。

家庭承包的主體是承包農(nóng)戶，登記土地承包經(jīng)營權(quán)共有人要與二輪承包時的情況相符，發(fā)生變化的要協(xié)商一致后填寫。按現(xiàn)有戶籍人口登記的，要以是否參與二輪承包為依據(jù)，并同時得到承包方和發(fā)包方的認(rèn)可。二輪承包前，在校或待業(yè)大學(xué)生、現(xiàn)役軍人或戶口遷居小城鎮(zhèn)人員，按政策不再享有農(nóng)村家庭承包經(jīng)營權(quán)；參加了二輪承包，但本人未主動放棄承包經(jīng)營權(quán)的，可以作為共有人登記，但是否繼續(xù)列為家庭承包經(jīng)營權(quán)共有人應(yīng)由承包戶家庭內(nèi)部協(xié)商決定，經(jīng)當(dāng)事人和其他共有人簽字認(rèn)可，并報村委會備案。一些戶口在本村組的空掛戶、寄掛戶、退休回鄉(xiāng)人員不能作為共有人登記。

受傳統(tǒng)和習(xí)俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權(quán)益的問題。個別地方以村民代表大會或村規(guī)民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，依法落實農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。在技術(shù)層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿上可以記載承包經(jīng)營權(quán)共有人情況，并做適當(dāng)?shù)膫渥?，作為確權(quán)的記錄；土地承包經(jīng)營權(quán)證書上可以填戶主情況，也可以填寫共有人的信息，農(nóng)村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進(jìn)行登記。

土地權(quán)屬糾紛問題

從全國范圍來看，由于二輪延包政策不一、時點(diǎn)不同，歷史跨度較長，土地權(quán)屬糾紛具有復(fù)雜性、普遍性、多元性等特征。從調(diào)研的情況看，土地權(quán)屬糾紛主要表現(xiàn)為兩個層面。一個層面是土地所有權(quán)權(quán)屬爭議問題。土地所有權(quán)雖不在此次工作范疇之內(nèi)，但其權(quán)屬之間的爭議給確權(quán)工作造成影響。國有土地與集體土地、集體建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地、耕地與林地、耕地與水面、集體經(jīng)濟(jì)組織之間，甚至相鄰省份之前都存在權(quán)屬糾紛。這些糾紛矛盾成因復(fù)雜，涉及面廣，解決難度大。另一個層面是農(nóng)戶之間的承包經(jīng)營權(quán)糾紛。受政策調(diào)整等歷史遺留因素的影響，各地還存在多地少地、土地調(diào)整、賣房帶地、承包權(quán)未落實、企業(yè)占地、參軍轉(zhuǎn)農(nóng)、獨(dú)生子女多分地等問題。

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。搞好確權(quán)登記頒證的主要目的之一，就是要明確承包地歸屬，定紛止?fàn)?、化解矛盾。各地要堅持以農(nóng)民群眾為主體，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，特別是老黨員、老干部熟悉情況、調(diào)解紛爭的積極作用，在不違背法律精神的前提下，民主協(xié)商處理矛盾。對于權(quán)屬爭議較大，認(rèn)識不一致的，可以先深入調(diào)研、摸清情況，暫緩開展確權(quán)工作。

(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)