信息共享與技術(shù)賦權(quán):鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的破除路徑

胡 琦

(中共重慶市委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部,重慶400041)

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求建立民主化和法治化的治理結(jié)構(gòu)。實(shí)踐表明,鄉(xiāng)村治理中公眾參與不足,而集權(quán)化和行政化的傾向明顯。學(xué)術(shù)界對(duì)此問題的研究聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。學(xué)者們普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以履行公共服務(wù)職能,使整個(gè)國家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上[1];鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極謀求自身的獨(dú)立利益,成為“政權(quán)經(jīng)營者”[2]、“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[3]。這些研究重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為,側(cè)重于從權(quán)力配置和資源分配的層面尋求鄉(xiāng)村治理行政化的化解之道。學(xué)者們的解決方案可以概括為三個(gè)方面:賦予治理權(quán)力和責(zé)任、遏制自利性傾向和建立公共規(guī)則。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理困境的形成,不僅有資源投入和權(quán)力配置因素的影響,還包括行政管理制度方面的原因。其中,行政壁壘是一個(gè)值得關(guān)注的問題?；诖?本文在總結(jié)重慶群工系統(tǒng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,分析利用信息技術(shù)破除行政壁壘,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑。

1 行政壁壘約束下的鄉(xiāng)村治理困境

1.1 層級(jí)壁壘導(dǎo)致治理主體權(quán)責(zé)不清

在鄉(xiāng)村治理中,層級(jí)壁壘主要體現(xiàn)為縣(區(qū))與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的管理格局,以及縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府運(yùn)行中的壓力型體制,使兩級(jí)政府組織間等級(jí)森嚴(yán),上下層級(jí)間合理分工和相互協(xié)作關(guān)系沒有建立起來。層級(jí)壁壘強(qiáng)化了縣(區(qū))對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力控制,限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的自主性和完整性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著權(quán)力層層上收而責(zé)任不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。由于治權(quán)削弱而事權(quán)下沉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其治權(quán)不符的責(zé)任,引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的主要行動(dòng)者,但治權(quán)與事權(quán)之間的張力導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行變異。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應(yīng)付上級(jí)檢查,采用“上有政策,下有對(duì)策”的策略,嚴(yán)重危及鄉(xiāng)村治理的有序推進(jìn)。

1.2 橫向壁壘形成治理碎片化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門的職權(quán)界限不清、職能交叉、信息共享不足,形成了橫向壁壘。此外,縣(區(qū))派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條條”部門雖占據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán),但是不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和領(lǐng)導(dǎo),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”權(quán)力被“條條”部門分割,進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力層面的橫向壁壘,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理功能更加分散化、碎片化。盡管當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立行政服務(wù)中心,強(qiáng)調(diào)一站式服務(wù),集中分散性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門,但是行政服務(wù)中心對(duì)職能部門只是代管制,職能部門間信息共享、橫向協(xié)作機(jī)制還未建立起來。這兩種形式的橫向壁壘不利于整合鄉(xiāng)村資源,建立整體性的鄉(xiāng)村治理體系。

1.3 行政壁壘阻礙村民自治權(quán)實(shí)現(xiàn)

鄉(xiāng)村善治要求村民實(shí)現(xiàn)自治權(quán),但行政壁壘成為村民自治能力提升的重要障礙。首先,行政壁壘限制村委會(huì)自治功能,削弱了村民的利益表達(dá)能力。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,村委會(huì)能夠向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等。但是,在行政壁壘的約束下,縣(區(qū))政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)缺乏上下聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)作,而村委會(huì)主要致力于完成上級(jí)安排的政務(wù),代表村民利益的作用也就不足。其次,行政壁壘限制了村民參與治理的財(cái)政能力。就公共資源分配而言,行政壁壘阻撓了國家轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門間統(tǒng)籌安排和合理分配,從而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共治理效能。此外,一些“鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力、鄉(xiāng)村富人、少數(shù)機(jī)會(huì)主義釘子戶形成分利集團(tuán)瓜分國家的惠農(nóng)資金”[4]。因此,處于弱勢(shì)的村民難以獲得充足資源,削弱了他們參與治理的財(cái)政能力。

2 重慶群工系統(tǒng)破除鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的路徑創(chuàng)新

重慶市總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),把行政壁壘的癥結(jié)歸結(jié)為信息的“兩個(gè)層層衰減”:一是由下往上反映問題的信息層層衰減,二是由上往下解決問題的力度層層衰減。為了化解信息衰減,重慶市利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立了重慶市“服務(wù)群眾工作信息管理系統(tǒng)”(下稱重慶群工系統(tǒng)),創(chuàng)新了破除行政壁壘的路徑。

2.1 實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)信息化,促進(jìn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一

重慶群工系統(tǒng)覆蓋從市級(jí)到村(居)民小組和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)共5個(gè)層級(jí),使信息順暢傳遞至各級(jí)政府部門,使上下級(jí)政府能夠低成本地實(shí)現(xiàn)信息和資源交換。群工系統(tǒng)通過建立信息化的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制,有利于破除鄉(xiāng)村治理的層級(jí)壁壘,進(jìn)而推動(dòng)村治的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。一是群工系統(tǒng)建立了流程化的事項(xiàng)辦理機(jī)制,暢通了信息交流渠道。這保證了群眾向上反映問題信號(hào)不減弱、信息不失真,上級(jí)了解社情民意視線無盲區(qū)、解決問題力度不減弱,有效破解了“兩個(gè)層層衰減”的問題。群工系統(tǒng)形成“上下聯(lián)動(dòng)、層層把關(guān)”的機(jī)制,下級(jí)政府解決不了的問題可以逐級(jí)向上反映,這有利于上級(jí)對(duì)下級(jí)的支持,從而有效緩解村社組織治權(quán)弱化的困境。二是群工系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)資源向基層分配。群工系統(tǒng)將各級(jí)黨組織和政府整合到同一張為民服務(wù)網(wǎng)中。這不僅賦予了基層組織更大的管理自主權(quán),而且增加了其治理資源。目前全市11 025個(gè)村(社區(qū)),統(tǒng)一配齊電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等服務(wù)設(shè)施。合理的資源配置保障了權(quán)責(zé)一致,提升了村社組織的治理能力。據(jù)統(tǒng)計(jì),建立群工系統(tǒng)以來,重慶市90%以上的問題可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層面得到解決,98%的問題可以在區(qū)縣層面得到解決,真正實(shí)現(xiàn)了“小事不出村居、大事不出鎮(zhèn)街、難事不出區(qū)縣”。

2.2 創(chuàng)新橫向協(xié)作制度,實(shí)現(xiàn)整體性治理

群工系統(tǒng)作為網(wǎng)絡(luò)信息交換系統(tǒng)具有非中心性的特征,在政府部門橫向關(guān)系間能夠發(fā)揮良好的協(xié)商和溝通功能,破除橫向行政壁壘,實(shí)現(xiàn)整體性治理。一是建立“群工系統(tǒng)指揮中心”,促進(jìn)政府部門橫向協(xié)作。群工系統(tǒng)建立了橫向“并聯(lián)”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò),截至2015年10月已經(jīng)覆蓋4 300多個(gè)市和區(qū)縣(自治縣)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的職能部門。群工系統(tǒng)指揮中心在研判基層提交的問題后,對(duì)負(fù)責(zé)辦理的職能部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排,在部門橫向協(xié)作中發(fā)揮溝通作用、統(tǒng)籌作用以及指揮作用。二是群工系統(tǒng)創(chuàng)新黨政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。首先,“聯(lián)席會(huì)議”制度為黨政協(xié)作提供了制度平臺(tái)。在聯(lián)席會(huì)議中,黨政機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào),共同研究解決群工系統(tǒng)里反映的重要問題。聯(lián)席會(huì)議主席由黨委專職副書記擔(dān)任,同級(jí)黨委、政府有關(guān)部門為成員單位。其次,“一通報(bào)、兩報(bào)告”有利于黨政職能合理分工?！耙煌▓?bào)、兩報(bào)告”制度規(guī)定:每月通報(bào)1次各單位部門辦理群眾問題情況,黨委常委會(huì)每月聽取1次群工系統(tǒng)運(yùn)行情況報(bào)告,區(qū)縣政府每年向本級(jí)人代會(huì)報(bào)告1次解決群眾問題情況。這一方面為群眾利益表達(dá)開辟了新渠道,使群眾需求成為黨委政府決策的重要依據(jù),另一方面使黨回歸到政治引領(lǐng)和聯(lián)系群眾的職能之中。

2.3 保障村民自治權(quán),推動(dòng)政社共治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中要圍繞農(nóng)民權(quán)益和公共服務(wù)展開活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能包括執(zhí)行國家法律和法令,辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng);對(duì)“下”而言則是保障公民合法權(quán)益,提供公共服務(wù)。面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力弱化,公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí),重慶群工系統(tǒng)著力提升公共服務(wù)的群眾參與度。它依托手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等載體,與微信、短信、QQ等聯(lián)通,具有即時(shí)收集、交辦、督辦群眾反映問題,以及對(duì)問題辦理情況進(jìn)行全程跟蹤反饋、評(píng)價(jià)、考核等6項(xiàng)功能。目前,重慶市14萬余名基層干部群眾安裝了群工系統(tǒng)手機(jī)終端,群眾足不出戶即可直接反映問題,在系統(tǒng)里群眾可以全程跟蹤問題轉(zhuǎn)交到了哪個(gè)部門、辦得怎么樣,在事項(xiàng)辦結(jié)后還可作出滿意度評(píng)價(jià)。這樣,在群工系統(tǒng)中,政府不再作為分配資源和傳遞信息的單一中心,暢通了群眾利益表達(dá)渠道,增強(qiáng)了政府部門的信息溝通,從而有利于突破阻礙村民參與治理的行政壁壘。因此,群工系統(tǒng)為建立政府主導(dǎo)、群眾參與的多元治理結(jié)構(gòu)提供了條件。

3 重慶群工系統(tǒng)破除鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的經(jīng)驗(yàn)與啟示

重慶群工系統(tǒng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,信息技術(shù)的信息溝通和資源整合功能,有助于優(yōu)化政府流程,轉(zhuǎn)變基層政府職能。與此同時(shí),信息技術(shù)的“賦權(quán)”功能能夠保障村民的自治權(quán)利,進(jìn)而推動(dòng)基層民主發(fā)展。信息技術(shù)有效解決了鄉(xiāng)村治理中政權(quán)建設(shè)和民主建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的難題,從而為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新開辟了新的發(fā)展方向。

3.1 實(shí)現(xiàn)信息共享,優(yōu)化政府流程

在鄉(xiāng)村治理中,基層政府部門間的合作要求在優(yōu)化政府流程的基礎(chǔ)上,簡(jiǎn)化辦事程序、強(qiáng)化上下溝通和促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代信息技術(shù)解決了社會(huì)信息傳遞和處理方面的困境,“個(gè)體可以通過直接連接來解決信息充分交換和資源的有效分配”[5]。重慶市依托群工系統(tǒng),將各級(jí)政府和部門接收的信息整合到統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)集中管理,以方便快捷的方式實(shí)現(xiàn)信息共享,從而突破了基層政府層級(jí)之間以及部門之間的壁壘矛盾,達(dá)到協(xié)調(diào)和整合各政府部門職能,優(yōu)化政府流程的目的。

首先,群工系統(tǒng)在信息化平臺(tái)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府流程的整體性。群工系統(tǒng)承擔(dān)著信息發(fā)布、信息交流和在線辦事的功能,政府通過它推動(dòng)部門間互聯(lián)互通,并且圍繞著信息共享展開組織、信息和業(yè)務(wù)整合,從而實(shí)現(xiàn)政府流程的整體性。一是在組織整合方面,再造組織內(nèi)部和跨部門的協(xié)作機(jī)制。群工系統(tǒng)的公平環(huán)境弱化了政府部門內(nèi)部或跨部門合作中行政壁壘的干擾,對(duì)建立網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)體系起著重要作用。一方面有助于政府展開跨部門協(xié)同與合作,改善機(jī)構(gòu)重疊和業(yè)務(wù)重復(fù)的狀況,從而消除政出多門所導(dǎo)致的流程碎片化問題;另一方面有助于政府職能部門內(nèi)部整合,提高工作效率。二是在信息整合方面,群工系統(tǒng)將村民訴求公開透明地顯示在信息平臺(tái)之上,使信息在部門間交換共享,改善了信息上下傳遞過程中信息失真、信息阻塞等問題。三是在業(yè)務(wù)整合方面,網(wǎng)絡(luò)化的辦公環(huán)境方便了不同層級(jí)政務(wù)部門的業(yè)務(wù)協(xié)同。群工系統(tǒng)打破了行政壁壘,建立起辦事協(xié)調(diào)中心組織與跨部門聯(lián)席機(jī)制、通報(bào)制度,從而保障部門間的業(yè)務(wù)整合。

其次,群工系統(tǒng)以民眾為導(dǎo)向再造政府流程。在鄉(xiāng)村治理中,以民眾為導(dǎo)向的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)政府行政運(yùn)行要以村民的需求為中心來展開,轉(zhuǎn)變以官僚體系為主導(dǎo)的政府運(yùn)作模式。這要求重塑政府的業(yè)務(wù)流程,建立“無縫隙政府”。所謂“無縫隙政府”是指,“政府整合各種力量和資源,滿足顧客無縫隙的需求,與顧客保持密切聯(lián)系”[6]。群工系統(tǒng)有助于建立以民眾為導(dǎo)向的政府流程與“無縫隙政府”。一是減少了政府的信息傳遞環(huán)節(jié),打破了縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村(社區(qū))—村民傳統(tǒng)的信息傳遞模式,代之以縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村(社區(qū)),甚至縣(區(qū))直接連接村民的信息傳遞模式。二是以方便村民利益表達(dá)和服務(wù)村民為工作重點(diǎn),創(chuàng)立了網(wǎng)絡(luò)化的利益訴求渠道、公共服務(wù)平臺(tái)和辦事窗口。

3.2 強(qiáng)化“技術(shù)賦權(quán)”,激發(fā)政社共治動(dòng)力

當(dāng)前的政府體制創(chuàng)新重視采取自上而下行政分權(quán)的方式,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自主權(quán),但忽視了人民群眾治理參與權(quán)利的提升。村民囿于權(quán)利缺陷與渠道缺失,難以成為鄉(xiāng)村治理的真正主體。重慶群工系統(tǒng)為村民提供了參與平臺(tái),通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦予村民治理權(quán)利,是一種“技術(shù)賦權(quán)”的形式。這是因?yàn)?“在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上,任何一個(gè)有著良好的互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)的中國公民,事實(shí)上現(xiàn)在都能參與任意事件的相互討論”[7]55。群眾借助群工系統(tǒng),運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、微信、QQ群等手段參與鄉(xiāng)村治理。群工系統(tǒng)的“技術(shù)賦權(quán)”功能,保障了村民自治權(quán)利,為政社合作提供了新的增長點(diǎn)。

首先,群工系統(tǒng)是群眾利益表達(dá)的有效渠道。群工系統(tǒng)成為一頭連著基層群眾,一頭連著各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的信息橋梁。信息技術(shù)賦予了群眾利益表達(dá)權(quán),促使基層政府及時(shí)和全面地了解群眾的需求和愿望。這有利于突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府封閉性的決策體制,實(shí)現(xiàn)群眾“自我決策”“自我管理”的自治權(quán),并且有效化解鄉(xiāng)村公共服務(wù)供需脫節(jié)的矛盾。群工系統(tǒng)根據(jù)群眾反映問題的情況,調(diào)整了公共服務(wù)內(nèi)容,新增政策咨詢、民事代辦、就業(yè)推薦、求診問醫(yī)、村(社區(qū))務(wù)公開、扶貧幫困等實(shí)用功能,滿足了群眾的迫切需求。

其次,群工系統(tǒng)是提升群眾治理能力的有效工具。一方面,網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)提升了群眾的問責(zé)能力。重慶群工系統(tǒng)中透明化的信息流通環(huán)境,消除了干部與群眾之間信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。它賦予了群眾考核政府的權(quán)利,建立了系統(tǒng)“紅黃燈”反饋機(jī)制,根據(jù)群眾滿意度進(jìn)行督辦考核,形成了自下而上的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)機(jī)制。在群工系統(tǒng)中,上級(jí)部門的督辦考評(píng)與村民的跟蹤監(jiān)督并重,從而提升了群眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。另一方面,群工系統(tǒng)的信息平臺(tái)改變了社會(huì)動(dòng)員的方式。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將群眾吸納進(jìn)入公共治理體系中,發(fā)揮著政治整合和社會(huì)動(dòng)員作用。網(wǎng)絡(luò)參與及時(shí)快捷,有效節(jié)約了群眾參與治理的成本,提升了群眾參與治理的主動(dòng)性。它不同于政黨整合與政權(quán)整合中自上而下的運(yùn)作機(jī)制,能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的能動(dòng)性,彌補(bǔ)了現(xiàn)有政治整合方式對(duì)政府或政黨過度依賴所存在的不足。

3.3 擺脫政府中心主義,形成多元治理格局

重慶群工系統(tǒng)改變了治理結(jié)構(gòu)中的行政化傾向,有利于擺脫鄉(xiāng)村治理中的政府中心主義,吸納鄉(xiāng)村社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、一般村民等主體參與治理,建立起政府主導(dǎo)下的多元治理格局。

首先,群工系統(tǒng)促進(jìn)多元主體治理權(quán)力的平行運(yùn)行。鄉(xiāng)村治理多元化格局的形成有賴于基層政府從管理走向治理。申言之,基層政府要改變?cè)趬艛嘈詸?quán)力下形成的“命令-服從”式的治理方法,轉(zhuǎn)而與鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村民以平等身份參與到鄉(xiāng)村治理之中。這意味著治理權(quán)力的運(yùn)行要從自上而下的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫羞\(yùn)行的方式。但是,由于村民或鄉(xiāng)村社會(huì)組織在信息、資源等方面的劣勢(shì),他們?cè)卩l(xiāng)村治理中難以獲得與政府同等的權(quán)力。群工系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)信息交流機(jī)制能夠改善治理權(quán)力不均衡的現(xiàn)狀,因?yàn)樗瓤梢允勾迕竦脑V求信息順暢傳遞至各級(jí)政府部門,也可以使政府回應(yīng)直接傳至村民本人。信息傳播擺脫了縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)間的行政層級(jí)限制,有效地消除了治理過程中的“信息孤島”問題。這有利于村民、鄉(xiāng)村社會(huì)組織等獲得參與鄉(xiāng)村治理的平等地位,從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理中權(quán)力的平行運(yùn)行。

其次,群工系統(tǒng)有助于明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共責(zé)任,密切鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系。隨著農(nóng)業(yè)稅取消,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再從農(nóng)村提取資源,與農(nóng)村和農(nóng)民關(guān)系逐漸疏離,進(jìn)而退出農(nóng)村社會(huì)”[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱心于追求經(jīng)濟(jì)增長,致力于向上爭(zhēng)取項(xiàng)目,開展農(nóng)村公共服務(wù)的主動(dòng)性消退。鄉(xiāng)村治理普遍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的不良風(fēng)氣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯背離了其服務(wù)基層群眾的根本職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府進(jìn)行權(quán)力和利益的博弈,以消極行為應(yīng)付上級(jí)檢查考核,而對(duì)村民訴求缺少回應(yīng)。群工系統(tǒng)初步改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在的這些與政府公共服務(wù)職責(zé)相背離的行為,有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履責(zé)透明度,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)下負(fù)責(zé)的約束力,從而強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共責(zé)任。這促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能,把工作重心調(diào)整至提供公共秩序和公共服務(wù)之上,從而重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益聯(lián)系,為建立多元共治秩序奠定了基礎(chǔ)。

再次,群工系統(tǒng)具有開放包容性,可以整合行政權(quán)力和政黨權(quán)力,有效地在鄉(xiāng)村治理中引入政黨的治理功能。群工系統(tǒng)的“民情研判機(jī)制”“一通報(bào)、兩報(bào)告”制度,有利于基層黨組織開展公共服務(wù),健全完善了黨組織與群眾之間的政治溝通機(jī)制。黨組織的觸角向鄉(xiāng)村社會(huì)延伸,充分發(fā)揮社會(huì)整合作用,突出公共服務(wù)功能,密切了基層政府與村民之間的聯(lián)系。這有利于消除基層治理中的行政化傾向,改善基層治理行政化所引起的群眾政治冷漠問題。概而言之,群工系統(tǒng)表明網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)能夠整合黨政資源、協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間的關(guān)系,從而在鄉(xiāng)村治理中建構(gòu)了“政黨-政府-社會(huì)”三方共治的治理結(jié)構(gòu)。

4 結(jié)論

在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”,行政權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中仍然占主導(dǎo)地位。鄉(xiāng)村治理體制運(yùn)行體現(xiàn)了行政化和集權(quán)化的特征。從這個(gè)角度來看,行政壁壘本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理中行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)地位的結(jié)果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)力量逐漸壯大,基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)間的傳統(tǒng)關(guān)系格局逐漸解體。基層政府不可避免地要通過協(xié)商、合作、對(duì)話等方式與社會(huì)開展合作治理。重慶群工系統(tǒng)表明,網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)下的信息共享,提升了民眾的自治權(quán)利,有利于建立民主化和法治化的治理結(jié)構(gòu),順應(yīng)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。

但由于行政壁壘的影響,鄉(xiāng)村治理愈發(fā)走向權(quán)力向上集中的趨勢(shì),基層政府的治理權(quán)威來源于自上而下的授權(quán)。這延續(xù)了中國近代以來基層政權(quán)與社會(huì)利益“結(jié)構(gòu)分離”的狀態(tài)[2]18-43?；鶎诱c社會(huì)利益脫節(jié)的狀態(tài)引起了鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的不平衡,一方面基層政府缺少對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)需求回應(yīng)的動(dòng)力,另一方面群眾減少對(duì)基層政府的認(rèn)同和信任,削弱其公共權(quán)力的合法性。鄉(xiāng)村治理中行政壁壘的直接后果是基層政府公共權(quán)威的弱化。為了重建基層政府的公信力,必須破除行政壁壘,建立基層政府與社會(huì)間的密切關(guān)系。重慶群工系統(tǒng)破除行政壁壘、重塑基層黨委政府公信力的做法是,利用該系統(tǒng)的信息共享與技術(shù)賦權(quán),優(yōu)化政府流程以提升基層政府公共服務(wù)能力,并且建立政府與社會(huì)協(xié)同共治的格局。

總之,通過分析重慶群工系統(tǒng)的實(shí)踐,我們發(fā)現(xiàn)信息共享與技術(shù)賦權(quán)是完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的一條新路徑。它有助于擴(kuò)大自治空間,建構(gòu)鄉(xiāng)村民主治理機(jī)制,從而有利于協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村治理中行政管理和基層民主的關(guān)系,理順國家和社會(huì)的關(guān)系,最終推動(dòng)政府和社會(huì)的共同治理格局的形成。

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