司法責任追究制的系統(tǒng)化構(gòu)建

文/韓德強 張縱華

司法責任追究制的系統(tǒng)化構(gòu)建

文/韓德強 張縱華

司法責任制改革是本輪司法改革的牛鼻子。司法責任追究制建構(gòu)可以考慮從以下三個方面進行完善：在大司法概念下統(tǒng)籌建構(gòu)；司法責任追究制應以責權(quán)平衡為基礎；司法責任評判機構(gòu)要具備專業(yè)性中立性。

司法責任追究制建構(gòu)要在大司法概念下統(tǒng)籌考慮

司法責任制改革是本輪司法改革的牛鼻子。司法責任追究制度的設計對于確保依法獨立公正行使司法權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度至關重要。本輪司改啟動后，對司法責任追究的域外考察與制度設計主要針對的是法院、檢察院人員的司法責任，但正如孟德斯鳩所講，“如果一個國家的法律竟能適合另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事”，比較法角度的制度設計距離在本土生根發(fā)芽長路漫漫。

規(guī)范司法人員管理，對在案件辦理過程中的違法或不當行為進行責任追究，在我國古代已是司法制度的一項重要內(nèi)容。西周時就有“五過之疵，其罪惟均”；秦律中不直、縱囚、失刑三個罪名間已經(jīng)區(qū)分了故意與過失等情形，對“不直”的處罰有“反坐”“筑長城”等，且據(jù)湖北云夢龍崗秦墓中出土的木牘所載,“吏論失者已坐以論”即是司法官員因誤判受到了法律制裁，加上其中相關事件的梗概，可知秦代的司法責任追究是落到實處的；唐律中規(guī)定的“出入人罪”根據(jù)行為后果來確定處罰標準；唐代以后對刑事案件辦理過程中的“出入人罪”也規(guī)定了較為嚴苛的處罰原則：“全出全入”的以全罪論處，故意“從輕入重”或者“從重入輕”的，以所剩論處，對于“出罪”的處罰要輕于“入罪”的處罰，過失的則予減等。這種司法責任追究制度盡管其威懾力不可小覷，但是鑒于其形成的司法環(huán)境在依據(jù)上是諸法合體、在人員上是多權(quán)一職，制度本身還帶著同態(tài)復仇的印記等，如今難以寬泛繼承。

從我國司法權(quán)的運作來看，應統(tǒng)籌考慮偵、控、審機關之間的職能職責劃分。案件辦理是連續(xù)的，各階段工作密不可分，刑事案件辦理過程中的偵查機關，包括公安、安全、海關等機關所承擔的職責與后續(xù)的司法程序密切相關，盡管在程序法中將案件辦理劃分為不同階段，在同一階段又有不同節(jié)點，但目前并未被納入到司法責任追究機制當中。與此同時，即便是狹義的司法機關，對與判斷權(quán)有交集的行政職能，所作界分也不細致，可能成為司法中立的掣肘。例如檢察機關同時承擔批捕、偵查與監(jiān)督職能，其中非純粹司法意義上的職能如何融合到司法責任制當中？而且，即便在司法程序中確定案件辦理應遵從司法規(guī)律、辦案人在訴訟法上享有獨立地位，對其承辦事項一般有決定權(quán)和處置權(quán)，但由于存在群體性案件、重大影響案件等，目前的司法工作還脫不開法治思維指導下的行政策略。

當前司法權(quán)和司法制度受到前所未有關注，應該用好改革機遇，統(tǒng)籌考慮大司法概念下偵、控、審機關的權(quán)力職責劃分，嚴格確定責任歸屬?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于完善人民法院司法責任制的若干意見》中明確了將“權(quán)責明晰、權(quán)責統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效”“主觀過錯與客觀行為相結(jié)合，責任與保障相結(jié)合”作為人民法院在推進審判責任制改革過程中應當堅持的兩項基本原則，并明確了“法官依法履行審判職責受法律保護。法官有權(quán)對案件事實認定和法律適用獨立發(fā)表意見。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，法官依法履職行為不受追究?！边@已將“審理者裁判、裁判者負責”的司法規(guī)律與豐富的審判實踐結(jié)合起來。我們還需要在大司法概念下，推開司法人員員額制，健全司法責任制，選擇一批業(yè)務精湛的工作人員，賦予他們更大的權(quán)力，給予他們更完備的保障，加強對他們的責任要求，對其在司法程序中的行為施以相應的制約。為使改革的成果能夠充分體現(xiàn)司法權(quán)的獨立性、中立性、程序性和終局性特征，應盡量不留盲點、系統(tǒng)有序推進，使司法工作的質(zhì)量和效率得到整體提升。

司法責任追究制應以責權(quán)平衡為基礎

“雖有貞觀之法,茍無貞觀之吏,欲其行善,不亦難乎?”如何發(fā)揮人在司法權(quán)運行中的重要作用？司法責任追究制與司法人員員額制、職業(yè)保障機制解決的都是人的問題。司法責任制督促司法機關依法辦事、督促司法人員遵守法律；司法人員履職保障機制摒棄對司法人員過高的道德假設，責與權(quán)直接對應，能更完整地體現(xiàn)社會主義法治的民主與平等；而司法責任追究機制可以說是司法人員管理中的制動裝置，它保障司法權(quán)的行使符合或回歸制度設定的軌道，使司法人員履職保障機制用得其所。

職權(quán)設定要做到符合實際、科學有效，最大限度減少權(quán)力尋租空間。制定的權(quán)力清單既要堅持憲法以及相應組織法確定的上下級之間的工作原則，同時要考慮不同機關、不同層級、不同業(yè)務類別的性質(zhì)和特點。在進一步明確司法機關之間、司法機關內(nèi)部以及各層級職責權(quán)限的同時，完善辦案各環(huán)節(jié)之間、辦案組織之間、辦案組織內(nèi)部的制約機制。有授權(quán)，也要有禁區(qū)，在設計權(quán)力清單時，可預先設定相應的負面清單。以司法判斷權(quán)為核心、以司法監(jiān)督權(quán)和司法管理權(quán)為保障，圍繞授權(quán)、用權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)，合理確權(quán)，同時深化司法辦案信息公開，完善社會監(jiān)督機制。司法判斷權(quán)由進入員額的司法人員行使，管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)由單位與部門負責人行使。司法判斷權(quán)之外的司法管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)對應的主要是狹義上的行政責任。

對司法責任追究進行制度設計，要重點把責任落實到“人”。要在既促進機構(gòu)扁平化又促進辦案專業(yè)化，既適當去行政化又強化司法管理當中找平衡點。司法權(quán)被賦予司法機關，司法機關是司法責任的承擔者，但是在司法機關內(nèi)部，司法權(quán)被分解成不同崗位的職權(quán)與職責，在案件辦理中被定格成司法人員的權(quán)利義務。司法責任的導因是不當?shù)乃痉ㄐ袨椋撬痉C關的行為除了司法行為以外，還有內(nèi)部行政行為、民事行為，在實行這些行為中出現(xiàn)的不當，也即司法人員進行的非司法判斷行為或者并非對司法判斷有直接影響的行為對應的責任，盡管在司法責任追究制建構(gòu)中，可以一并規(guī)定，但必須明晰類別。

司法責任的追究形式十分豐富，依據(jù)不同的標準簡要做一分類，可以較為清晰地呈現(xiàn)其脈絡。以職權(quán)為標準，可以分為偵、控、審機關的司法責任；以救濟方式為標準，可以分為程序性司法責任和實體性司法責任；以承擔司法責任的主體為標準，可以分為司法機關的司法責任和司法機關內(nèi)部人員的司法責任；以責任承擔的方式為標準可以分為民事司法責任、刑事司法責任和行政司法責任。司法機關以重新啟動司法程序或者國家賠償?shù)姆绞匠袚哂忻袷滦再|(zhì)的司法責任和具有行政性質(zhì)的司法責任，司法人員承擔的主要是刑事上的問責和行政上的懲戒。目前，對司法人員進行民事責任追究的空間較大。

有多大的責任，就該有多大的保障。責權(quán)利應該是相互統(tǒng)一，同步消長的。落實司法責任制在強調(diào)審判權(quán)回歸到辦案人、辦案組手中的同時，要與司法職業(yè)責任豁免制度、職業(yè)保障制度相配合、相協(xié)調(diào)、相銜接。沒有充分的司法職業(yè)保障，無異于讓司法人員以有限的權(quán)力去承擔無限的責任，司法活動的特殊性要求減少外界對司法人員的影響，也需要社會對司法人員提供身份、物質(zhì)、履職等職業(yè)保障與支持，營造良好寬松的司法環(huán)境。通過制度固化，確保司法人員有能力抵御外部干擾，自主履行司法職能。具體而言，包括依法履職責任豁免、不實舉報及時澄清機制、錯誤追責救濟機制、人身安全保護機制、保障獨立辦案機制等。

司法責任評判機構(gòu)要具備專業(yè)性中立性

由于司法活動的多類型，加之其構(gòu)成要素與關聯(lián)因素的多元和互涉，無論對司法責任追究機制做何種設計都無法避免其在科學性與合理性方面存在不足，標準做不到嚴謹而細致。較好的方法，是在做出大致科學合理的職能分類基礎上，根據(jù)司法活動的實際需要，試驗、調(diào)整、完善具體的制度與程序，從而使司法責任追究機制符合規(guī)范有序、科學合理的要求，并達到提高公正與效率的目標。

評判司法行為是否應承擔相應的責任，應考慮以下兩個方面。一是是否做到恪盡職守，強調(diào)的是主觀上的業(yè)務水平和道德素養(yǎng)；二是是否做到獨立判斷，強調(diào)的是對客觀環(huán)境和社會觀念的反應?？梢妼λ痉ㄐ袨榈呢熑螕斝枰趦?nèi)部外部合力作用下實現(xiàn)，同時評判司法行為的機構(gòu)也需要具備兩個方面的條件，一是能夠?qū)I(yè)務行為做出專業(yè)判斷，二是對那些給業(yè)務行為帶來影響的外部條件做出中立的評價。

如何保證評判機構(gòu)的中立性、專業(yè)性？試點地區(qū)試點法院、檢察院在評判機構(gòu)主要組成人員確定上主要有兩種：一種是在法院或檢察院內(nèi)部產(chǎn)生，對既有模式改變不大；另一種大致是由人大、政協(xié)、紀委、組織部、法院、檢察院還有公安機關的領導干部，并且其負責人不能由政法委書記、法院院長、檢察院檢察長擔任。另設法學專家?guī)?，其中有專門的律師代表。這種模式在專業(yè)性方面已經(jīng)做了較為充分的考慮。而在中立性上, 可以參考新加坡的公務員懲戒機構(gòu)，即公共服務委員會的組成，其由有成就的商界、金融界人士以及醫(yī)生、教授等組成，但排除了政治家，這實際上是對回避的規(guī)定。在司法責任追究評判機構(gòu)中，也應將組成成員的身份回避作為前置情形，在個案回避中，以主動回避為主，以被動回避為補充，為督促評判機構(gòu)成員主動回避，同時避免其違反回避規(guī)定，應對評判機構(gòu)設置嚴密的責任體系加以約束。

司法人員同時是公務員，具有雙重身份，在評判懲戒上要融合公務員法與規(guī)制相應職務身份的法律，既要避免重復問責，也要科學設置交叉問責。在對司法機關內(nèi)部的行政行為的責任和司法行政責任評判上，結(jié)合公務員法設定司法人員責任。但是公務員法對責任的設定具有極大的概括性，賦予公務員所在行政機關較大的自由裁量權(quán)，這是根據(jù)公務員的縱向管理體系，針對行政權(quán)運行的特殊性而設定的，公務員所在機關對具體情況最為了解，也為避免行政機關被法律規(guī)范的滯后與僵化所束縛。而目前我們有些試點法院的法官懲戒制度與公務員的懲戒程序卻有些相似。在條件成熟的情況下，宜將司法人員作為一類特殊的主體單獨立法，或者先作為公務員法的特別法，再過渡到單獨立法。

與司法責任追究制相關的知識普及不可或缺。這里除常規(guī)宣傳，還包括通過評判機構(gòu)的科學有效運作，客觀上對司法人員乃至公眾行為起到的指引效果。一項制度形成并開始運轉(zhuǎn)之后，完善機制與社會普及同樣重要，就如“控制我們不越界的恰恰是我們從小被灌輸?shù)膽撛鯓?、不應該怎樣、必須怎樣，這是保持社會秩序的一個最重要的因素”，行為自覺，也是司法權(quán)有效運作最有力的保障。

（作者韓德強單位：最高人民法院，作者張縱華單位：浙江省高級人民法院）