立案登記中釋明規(guī)則的構(gòu)建

石東弘 北京市第四中級人民法院立案庭庭長楊宗騰 北京市第四中級人民法院立案庭法官助理

立案登記中釋明規(guī)則的構(gòu)建

石東弘 北京市第四中級人民法院立案庭庭長楊宗騰 北京市第四中級人民法院立案庭法官助理

釋明制度是大陸法系中的一項(xiàng)重要的制度，是對辯論原則和處分原則的有益補(bǔ)充，也是對當(dāng)事人主義訴訟模式的有效完善。釋明制度能夠有效指導(dǎo)當(dāng)事人行使訴權(quán)，對實(shí)現(xiàn)程序正義和實(shí)體正義有著重要的意義。立案登記制要求立案法官進(jìn)行立案指引，對起訴人進(jìn)行充分釋明。但是我國對釋明規(guī)則沒有系統(tǒng)性的規(guī)定，只散見于部分法律、司法解釋等相關(guān)規(guī)定中，這導(dǎo)致法官在立案登記過程中行使釋明權(quán)缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)和制度保障。因此對釋明規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)性研究并構(gòu)建立案登記中的釋明規(guī)則，對推進(jìn)立案登記制改革有著重要的意義。

釋明的涵義及釋明的性質(zhì)

1.釋明的內(nèi)涵。釋明，最早源于日本民事訴訟法的理論，指的是“具有使不明確的事項(xiàng)通過說明、闡明得以明確的意思”。德國、法國、我國臺灣地區(qū)將“釋明”稱為“闡明”。我國的法律及司法解釋沒有專門關(guān)于釋明的規(guī)定，使用“釋明”一詞僅是在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“行政訴訟法司法解釋”）第2條第2款中，其他關(guān)于釋明的規(guī)定中并沒有使用“釋明”或者“闡明”，而是使用了“告知”、“說明”等字眼。無論是“釋明”還是“闡明”，只是稱謂與表述的不同，其內(nèi)涵是一致的，是指在當(dāng)事人的主張或陳述的意思不明確、不充分，或有不當(dāng)?shù)脑V訟主張和陳述，或者誤認(rèn)為其所提交的不足證據(jù)、材料已經(jīng)足夠等情形下，法院對當(dāng)事人進(jìn)行發(fā)問或告知，提醒、啟發(fā)當(dāng)事人把不明確的事項(xiàng)予以澄清，把不充足的證據(jù)、材料予以補(bǔ)充完整，把不當(dāng)?shù)脑V訟主張予以排除、修正，當(dāng)事人就法官的發(fā)問或告知行為做出回應(yīng)的行為過程。

2.釋明的性質(zhì)。關(guān)于釋明的性質(zhì)，目前有“權(quán)利說”、“義務(wù)說”、“權(quán)利義務(wù)說”?！皺?quán)利說”認(rèn)為，釋明權(quán)是法官的一項(xiàng)權(quán)利，法官可視情況行使，亦可放棄，但是按照目前我國的司法實(shí)踐，法律及司法解釋中明確某些情況下法官應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人進(jìn)行說明或者告知，法官不能擅自放棄釋明，因此，“權(quán)利說”的觀點(diǎn)不能成立?！傲x務(wù)說”則把法官釋明作為法官的一項(xiàng)義務(wù)，但是如果釋明權(quán)是法官的一項(xiàng)義務(wù)，法官的釋明就可能有違人民法院的中立裁判的地位，因此“義務(wù)說”亦不能成立。“權(quán)利義務(wù)說”認(rèn)為，法官的釋明既是一項(xiàng)權(quán)利也是一項(xiàng)義務(wù)，從法官的角度來說，法官的釋明是一項(xiàng)權(quán)利，從當(dāng)事人的訴權(quán)來說，法官的釋明又是一項(xiàng)義務(wù)。但是這種將權(quán)利義務(wù)結(jié)合在一起的提法本身就是不嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利和義務(wù)不可能存在一個(gè)訴訟主體上，因此“權(quán)利義務(wù)說”也有待商榷。

筆者認(rèn)為，從本質(zhì)上來說，法官的釋明從屬于司法權(quán)，既不是法官的權(quán)利亦談不上法官的義務(wù)，而是一種審判職責(zé)。作為審判職責(zé)，一旦出現(xiàn)需要釋明的情形，法官應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)釋明，將法官的釋明界定為審判職責(zé)，能夠最大限度地降低釋明的不確定性，有利于實(shí)現(xiàn)釋明制度設(shè)立的價(jià)值和目標(biāo)。目前上海市高級人民法院頒布的《民事訴訟指南》、浙江省高級人民法院頒布的《關(guān)于規(guī)范民商事案件中法官釋明的若干規(guī)定（試行）》中都規(guī)定了釋明是法官的審判職責(zé)。

3.釋明的原則。釋明并不應(yīng)當(dāng)改變法院居中裁定的中立地位，因此，釋明要遵循中立原則、程序保障原則，同時(shí)不能違背辯論原則與處分原則。

中立原則指的是釋明應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)法官職權(quán)與當(dāng)事人權(quán)利之間的關(guān)系，保持中立性，合理范圍應(yīng)限定在引導(dǎo)當(dāng)事人明晰爭點(diǎn)上。

程序保障原則指的是釋明應(yīng)當(dāng)公開、適度，如果釋明不當(dāng)，可能構(gòu)成對程序保障的威脅或者傷害。

釋明不能違背辯論原則和處分原則。辯論原則要求法院據(jù)以認(rèn)定案件事實(shí)的訴訟材料只能由當(dāng)事人提出，但事實(shí)上當(dāng)事人的實(shí)際訴訟能力不同。為更好地發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)，需要法官作適當(dāng)?shù)尼屆鳌Ｔ谶@一意義上，法官釋明和辯論原則具有同一性，構(gòu)成了對辯論原則的必要補(bǔ)充，當(dāng)然必須適度。處分原則的存在使審判權(quán)具有受控性和有限性，法院不能變更當(dāng)事人的訴訟請求，也不能超出當(dāng)事人的訴訟請求裁判。但片面強(qiáng)調(diào)處分權(quán)而無視法官釋明在訴訟中的作用，不利于糾紛的公正、有效解決。

立案登記中釋明存在的問題

為客觀反映立案登記中釋明的情況，筆者對北京市第四中級人民法院（以下簡稱“北京四中院”）2015年1月至12月立案庭立案情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。北京四中院自2014年12月30日掛牌履職即率先試行立案登記制，截至2015年12月20日，立案庭累計(jì)接待人數(shù)6000余人次，日均接待24.5人次；立案法官進(jìn)行立案釋明累計(jì)超過11000次，日均釋明次數(shù)超過44次；制作釋明筆錄400余件次，制作補(bǔ)充補(bǔ)正告知書350余件。釋明工作主要存在于行政案件立案過程中,行政案件接待人數(shù)累計(jì)超過4000人次，累計(jì)釋明超過8000次，占比超過2/3。釋明過程中主要存在以下問題：

1.釋明事項(xiàng)無法明確。釋明事項(xiàng)，是法官在訴訟過程中向當(dāng)事人行使釋明權(quán)涉及的內(nèi)容和范圍，通常也被理解為釋明權(quán)的行使范圍，即哪些情形法官應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的“當(dāng)事人提交的訴狀和材料不符合要求的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性書面告知在指定期限內(nèi)補(bǔ)正”可以視作對立案登記中釋明的原則性規(guī)定，但是釋明事項(xiàng)、釋明的具體內(nèi)容及要求等并沒有明確的規(guī)定。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京四中院立案登記階段的釋明80%以上集中在程序性事項(xiàng)的釋明、訴訟主體的釋明、訴訟請求的釋明、法律適用的釋明四方面。

2.釋明界限無法準(zhǔn)確界定。釋明界限是釋明中最核心的問題，也是體現(xiàn)釋明制度重要性的問題。無論是未充分進(jìn)行釋明還是過度釋明，都會對當(dāng)事人的訴權(quán)產(chǎn)生影響。釋明界限界定不準(zhǔn)確的，會產(chǎn)生未充分釋明和過度釋明的后果。

未充分進(jìn)行釋明,是指法官對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明的未及時(shí)向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，立案登記中一般表現(xiàn)為未對程序性事項(xiàng)進(jìn)行釋明，未對訴訟風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行釋明等。過度釋明，是指法官超過必要的限度，向當(dāng)事人解釋、說明、詢問、告知某些事項(xiàng)時(shí)直接對訴訟的結(jié)果進(jìn)行了說明或者代替了當(dāng)事人行使處分權(quán)的情形。立案登記中的過度釋明一般表現(xiàn)為在告知當(dāng)事人訴訟風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候過度闡明訴訟后果或者直接動員當(dāng)事人撤訴，過度釋明難免會讓當(dāng)事人有未審先判之感，有違審判中立原則。

因此，釋明的界限是法官釋明的尺度把握問題，法官釋明既要符合法官中立原則，又要保持適度原則，充分保障當(dāng)事人行使訴權(quán)，本質(zhì)上是職權(quán)主義與當(dāng)事人主義之間的平衡。

3.釋明的方式和形式?jīng)]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。釋明有多種方式，目前法律并沒有明確規(guī)定釋明應(yīng)當(dāng)采用的方式，一般情況下法官進(jìn)行釋明都依據(jù)自己的習(xí)慣或者主觀理解選擇相應(yīng)的方式。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，立案登記中可以采取的釋明方式包括解釋、說明、告知、發(fā)問、指導(dǎo)、提示、曉諭等方式。釋明的形式包括書面釋明和口頭釋明。關(guān)于釋明是否必須以書面形式記入筆錄的，也沒有統(tǒng)一的規(guī)定。經(jīng)分析調(diào)研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，立案登記過程中的法官釋明既有以書面形式作出的又有以口頭作出的，但對于可能對當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生影響的，或者影響案件受理的情形都進(jìn)行了書面釋明并記入談話筆錄。

立案登記中釋明存在問題的成因分析

1.法律規(guī)定模糊。釋明沒有明確的法律規(guī)定，是立案登記中法官進(jìn)行釋明的最大障礙。目前被公認(rèn)為最早規(guī)范了釋明法律規(guī)定是最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，該規(guī)定的第3條、第5條、第8條是真正意義上的釋明條款，但是上述條款依然沒有使用釋明的概念，而是使用了說明、充分說明和詢問、告知等。

2.釋明的受眾法律知識欠缺。立案登記實(shí)施后，對案件的審查標(biāo)準(zhǔn)降低，大量糾紛涌入法院，按照立案登記制的要求，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，同時(shí)對于不屬于人民法院處理的糾紛，需要立案法官進(jìn)行大量的釋明工作。近年來，我國民眾法律素養(yǎng)雖有大幅提高，但是專業(yè)法律知識仍然有所欠缺，有的民眾甚至不知行政訴訟為何物就來法院提起行政訴訟，有的民眾在立案法官進(jìn)行釋明時(shí)公然要求法官對其實(shí)體問題進(jìn)行釋明。這些都加大了法官釋明的難度，使得立案法官在就立案問題進(jìn)行釋明時(shí)的界限無法把握。

3.信訪防范導(dǎo)致釋明難度增加。

釋明可以有效維護(hù)案件的公正審理，防止因?yàn)楫?dāng)事人認(rèn)識錯(cuò)誤以及訴訟能力差異導(dǎo)致不公正，但釋明的界限不當(dāng)則可能破壞當(dāng)事人平等訴訟地位，損害程序公正，造成當(dāng)事人的訴權(quán)與審判權(quán)的對立。如在行政訴訟中，當(dāng)事人訴訟請求不正確或者不恰當(dāng)，訴訟請求事實(shí)理由不明確等，其實(shí)質(zhì)是訴訟目的不符合法律規(guī)定，立案法官僅對訴訟形式進(jìn)行合法性釋明后，立案后多會引發(fā)當(dāng)事人敗訴風(fēng)險(xiǎn)，其敗訴后會認(rèn)為是立案法官的釋明讓其修改了訴訟請求，導(dǎo)致其敗訴，進(jìn)而引發(fā)信訪。由于當(dāng)前當(dāng)事人信訪途徑多樣，囊括了司法審判、黨政機(jī)關(guān)的各個(gè)相關(guān)部門，信訪終結(jié)機(jī)制落實(shí)不到位，導(dǎo)致立案法官在釋明時(shí)會產(chǎn)生防范信訪的心理，進(jìn)而導(dǎo)致法官釋明不到位或者不符合要求。

立案登記中釋明規(guī)則的構(gòu)建

作為立案登記制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，釋明能夠保持法院的審判權(quán)與當(dāng)事人的訴權(quán)之間的平衡，立案登記中充分正當(dāng)?shù)倪M(jìn)行釋明，有助于糾紛的公正處理及訴訟矛盾的有效化解。因此，構(gòu)建立案登記中的釋明規(guī)則是十分必要的。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下方面對釋明規(guī)則進(jìn)行制度構(gòu)建。

1.釋明界限的界定。釋明應(yīng)當(dāng)有明確的界限，釋明規(guī)則中應(yīng)當(dāng)合理界定釋明的最低限度和最高限度。

釋明的最低限度是指立案法官遇到相應(yīng)情形時(shí)必須進(jìn)行釋明的事項(xiàng)，包括兩種情形：一是對可能造成失權(quán)后果的程序性事項(xiàng)必須釋明。如當(dāng)事人主體不適格，包括原告不適格、被告不適格或第三人不適格的，立案法官應(yīng)向當(dāng)事人釋明，以便其及時(shí)變更，訴訟才能延續(xù)下去，又如原告向無管轄權(quán)的法院提起訴訟，此時(shí)立案法官即應(yīng)及時(shí)向原告釋明，告知其向有管轄權(quán)的法院起訴，以免超過起訴期限喪失救濟(jì)機(jī)會。二是自設(shè)的規(guī)則必須釋明。法官在法律授權(quán)范圍內(nèi)設(shè)定的具體裁判規(guī)則，直接影響裁判結(jié)果的，必須釋明。

釋明的最高限度是指法官釋明時(shí)不得向當(dāng)事人進(jìn)行釋明的禁止性事項(xiàng)。釋明的自由裁量應(yīng)當(dāng)遵循裁判中立原則，既不是過去完全消極、被動的中立，也不能走向完全積極、主動的另一面，而應(yīng)是有限的積極主動的中立原則。釋明應(yīng)在當(dāng)事人真意或合理期待范圍內(nèi)，法官只能在當(dāng)事人主張范圍內(nèi)為適度釋明，不能代替當(dāng)事人主張、辯論和處分，也不得主動代替當(dāng)事人攻擊或防御。具體來講，立案釋明的禁止包括：一，法官可為當(dāng)事人歸納訴訟主張和訴訟理由，但不得主動為當(dāng)事人提出訴訟主張和訴訟理由；二，法官發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人提出的訴訟主張和訴訟理由明顯不當(dāng)或者遺漏時(shí)，可告知當(dāng)事人予以更正或者補(bǔ)充，但不得代為行之。

2.釋明事項(xiàng)的明確。按照最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》，民事訴訟一審、行政訴訟一審適用立案登記制的規(guī)定，對訴訟主體、訴訟請求、事實(shí)與理由、主管和管轄等進(jìn)行程序性審查。因此，立案登記中的釋明事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包括程序性事項(xiàng)的釋明、訴訟主體的釋明、訴訟請求的釋明、主管和管轄的釋明等。

（1）程序性事項(xiàng)的釋明。對程序性事項(xiàng)的釋明，包括訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知、權(quán)利義務(wù)告知、送達(dá)地址確認(rèn)書告知的釋明。同時(shí)就當(dāng)事人有疑問的其他程序性事項(xiàng)作必要的釋明，視情適時(shí)告知當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。

對訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知、權(quán)利義務(wù)告知的釋明要求立案法官對訴訟可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)、當(dāng)事人享有的訴訟權(quán)利義務(wù)進(jìn)行釋明，使得當(dāng)事人知悉其在起訴中享有的權(quán)利義務(wù)以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

對送達(dá)地址確認(rèn)書告知的釋明。為切實(shí)解決目前訴訟中送達(dá)難的問題，立案法官應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人提供自己準(zhǔn)確的送達(dá)地址，并告知其拒不提供送達(dá)地址、送達(dá)地址不準(zhǔn)確、送達(dá)地址變更未及時(shí)告知人民法院、受送達(dá)人或其所指定的代收人拒絕簽收的法律后果。

（2）對訴訟主體的釋明。按照民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，立案法官應(yīng)當(dāng)對訴訟主體進(jìn)行形式上的審查。當(dāng)事人起訴狀中所列訴訟主體有瑕疵的，包括訴訟主體不適格、姓名（名稱）有誤等，立案法官應(yīng)當(dāng)釋明存在瑕疵的情況。主體瑕疵的釋明一般包括以下幾種情形，一是當(dāng)事人訴訟主體名稱書寫錯(cuò)誤的，釋明其予以糾正；二是民事訴訟中當(dāng)事人遺漏必要共同訴訟當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)釋明其申請追加；三是行政訴訟中復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，當(dāng)事人只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，立案法官應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明追加被告。

（3）對訴訟請求的釋明。一是對訴訟請求不明確的釋明。當(dāng)事人的訴訟請求不明確，訴訟主張不明了、有歧義或自相矛盾時(shí)，立案法官應(yīng)當(dāng)釋明要求當(dāng)事人將訴訟主張陳述清楚，但應(yīng)以了解當(dāng)事人真實(shí)意思為限，不能影響當(dāng)事人對自己實(shí)體權(quán)利的處分。針對訴訟請求不明確的，立案法官可以通過發(fā)問的形式進(jìn)行釋明，讓當(dāng)事人將有歧義的訴訟請求陳述清晰。

二是對訴訟請求不充分的釋明。當(dāng)事人的訴訟請求不充分是指當(dāng)事人因?qū)Ψ衫斫獠粔蚨斐刹荒艹浞痔岢鲈V訟主張的情形。如應(yīng)一并主張的訴訟請求沒有主張，且可能產(chǎn)生失權(quán)后果的，立案法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，釋明其法律的相關(guān)規(guī)定。經(jīng)釋明，當(dāng)事人在理解法律上并無障礙，仍堅(jiān)持原訴訟請求的，應(yīng)尊重當(dāng)事人對自己權(quán)利的處分，根據(jù)當(dāng)事人的主張進(jìn)行裁判。

三是對訴訟請求不正確的釋明。當(dāng)事人的訴訟請求不正確，與相關(guān)法律規(guī)定的要求不一致時(shí)，立案法官應(yīng)當(dāng)釋明不正確的原因及可能產(chǎn)生的法律后果，告知當(dāng)事人可變更訴訟請求。在此種情況下，當(dāng)事人的訴訟請求往往是明確的，但是由于當(dāng)事人對法律規(guī)定的理解或?qū)Π讣聦?shí)的理解不準(zhǔn)確更甚有訴訟目的非法的導(dǎo)致其訴訟請求缺乏法律依據(jù)，立案法官應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明由當(dāng)事人決定是否變更訴訟請求。針對訴訟請求不正確的情形，法官的釋明應(yīng)當(dāng)掌握一定的限度，應(yīng)當(dāng)僅僅限于法律的規(guī)定進(jìn)行釋明，不能對具體的訴訟請求進(jìn)行指導(dǎo)，不能過多干涉當(dāng)事人的訴權(quán)。以行政訴訟為例，當(dāng)事人提起行政訴訟的訴訟請求不符合行政訴訟法司法解釋第二條第一款的規(guī)定時(shí)，立案法官應(yīng)當(dāng)釋明告知當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定正確表達(dá)訴訟請求，但是不能對具體的訴訟請求進(jìn)行指導(dǎo)。

（4）對主管和管轄的釋明。立案法官對當(dāng)事人提起的訴訟，發(fā)現(xiàn)不屬于人民法院主管的，例如存在仲裁條款的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明，告知其所訴事項(xiàng)不屬于法院主管的具體情形，有必要的可告知其具體的救濟(jì)途徑。發(fā)現(xiàn)管轄有錯(cuò)誤的，例如當(dāng)事人向無管轄權(quán)的法院提起訴訟的，立案法官應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人進(jìn)行釋明，告知其向有管轄權(quán)的人民法院起訴，以免超過起訴期限對當(dāng)事人的訴權(quán)造成影響。

3.釋明的方式和形式。釋明的方式可以采用解釋、說明、告知、發(fā)問、指導(dǎo)、提示、曉諭等方式。同時(shí)，釋明既可以以書面形式作出，也可以以口頭形式作出。但是，對于訴訟主體有瑕疵或者有遺漏的，可能對當(dāng)事人權(quán)利發(fā)生失權(quán)效果或者影響案件處理結(jié)果的情形等，應(yīng)當(dāng)將釋明情況記入筆錄。

立案登記制實(shí)施以來，大量訴訟涌入法院，對于法院立案工作和審判工作都帶來了全新的挑戰(zhàn)，尤其是在立案登記中，立案法官需要面對的新類型訴訟層出不窮。因此，釋明規(guī)則的建立對于立案工作的開展十分必要，有助于立案法官對當(dāng)事人提起的訴訟進(jìn)行指引，充分保障當(dāng)事人的合法訴權(quán)，也有助于法院審判工作的正常開展。