財政改革，棋到中盤

覃愛玲

收入減少壓力巨大，支出需求壓力增強，兩相擠壓之下，正是考驗政府的經(jīng)濟調(diào)控能力和資金配置能力之時。

3月16日，十二屆全國人大四次會議批準(zhǔn)了《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》，并批準(zhǔn)了2016年中央預(yù)算。財政報告一向是每年全國“兩會”的重頭戲之一，是對過去一年政府的財政收支情況乃至經(jīng)濟運行情況的回顧，也是對接下來的一年政府收支和財政政策的具體規(guī)劃。

2016年財政政策的總基調(diào)被確定為加大積極財政，穩(wěn)住經(jīng)濟基本增速，為結(jié)構(gòu)性改革騰出空間;同時，進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制改革，通過進(jìn)一步確定中央和地方的事權(quán)和財權(quán)，從以個人為基礎(chǔ)到家庭為基礎(chǔ)的個稅，全面推進(jìn)營改增等方式，使得財稅制度更為合理化。

積極財政更“積極”

主要受經(jīng)濟下行壓力加大的影響，2015年，全國一般公共預(yù)算收入15.2萬億元，比2014年同口徑增長5.8%，是1988年以來財政收入增速最低的，低于年初預(yù)算安排。2015年全國固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額、外貿(mào)等主要經(jīng)濟指標(biāo)增幅均低于年初預(yù)期。

而按照公布的數(shù)據(jù)，2016年，全國一般公共預(yù)算收入安排為15.7萬億元，僅增長3%，其中既考慮了經(jīng)濟增長放緩的原因，也有稅收改革帶來的減稅原因。如此之低的財政收入增長率是歷年罕見。

按照財政部長樓繼偉的解釋，今年整體上要實現(xiàn)減收，給納稅人個人和企業(yè)要減負(fù)5000億，主要包括“營改增”過程中的降稅，一些行政事業(yè)性收費壓減或取消，和小微企業(yè)減稅范圍的擴大等。

在財政收入增幅連年較大幅度減少的情況下，面對越來越嚴(yán)重的經(jīng)濟下行壓力，除了“繼續(xù)穩(wěn)健”的貨幣政策，政府不得不一再訴之財政政策，加大政府支出力度。

收入減少壓力巨大，支出需求壓力增強，兩相擠壓之下，正是考驗政府的經(jīng)濟調(diào)控能力和資金配置能力之時。

在今年的政府工作報告中，李克強總理即明確地提出了，要加大積極財政政策的力度，擬安排財政赤字2.18萬億元，將赤字率提高到3%。通過適當(dāng)提高赤字率，在支撐經(jīng)濟實現(xiàn)中高速增長的同時，著力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

而在具體的支出方面，嚴(yán)格控制例如“三公”經(jīng)費的增長，甚至要壓減，安排給地方更多的自主可支配的財力，按照脫貧的目標(biāo)增加了扶貧方面的支出、老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。并在今明兩年安排了共計1000億元的專項獎補資金，支持去產(chǎn)能過程中人員安置方面的支出，并根據(jù)工作的進(jìn)展相機調(diào)整。

整個財政基調(diào)配合由去年底中央經(jīng)濟工作會議制定的“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的今年中國經(jīng)濟5大任務(wù)。

“政府債務(wù)風(fēng)險可控”

收入減少、又要面對積極財政要求加大支出的壓力，政府債務(wù)風(fēng)險的可控性，成為關(guān)注焦點。

過去幾年，龐大而又不夠透明的地方政府債務(wù)的存在，一直被外界視為中國經(jīng)濟面臨的巨大風(fēng)險之一。國內(nèi)外的機構(gòu)和學(xué)者都曾對此做過各種研究和預(yù)測，存在各種不同口徑和觀點。自去年以來，相關(guān)部門在全面清理的基礎(chǔ)上，采取了包括置換在內(nèi)的一系列措施，地方政府債務(wù)情況日漸清晰。

在本次全國“兩會”期間，財政部長樓繼偉對此作出了清晰的回應(yīng)，并對政府過去兩年來針對地方債已經(jīng)采取的措施和接下來要進(jìn)行的工作也作出了清楚的說明，給了外界一個更為穩(wěn)定的心理預(yù)期。

樓繼偉強調(diào)，中國政府債務(wù)總體可控，占GDP的比例為40%左右，并不是很高，特別是中央，只有11萬億元左右。按GDP算是很低的，中央財政還有繼續(xù)發(fā)債的余地。重點是要控制地方發(fā)債的不規(guī)范性問題，如果債務(wù)都是顯性，都納入預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行管理，而不是變相發(fā)債，就不必過分擔(dān)心。

2015年8月29日，全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。全國人大常委會核準(zhǔn)了地方債務(wù)的余額是16萬億元，其中15.4萬億元是2014年底以前的地方債務(wù)的存量。而在這個存量中，只有1萬多億元是經(jīng)過全國人大或者常委會批準(zhǔn)過的債券，剩下的是非規(guī)范的債務(wù)。這種驚人的對比，沒法不讓人們對地方隱性債務(wù)產(chǎn)生擔(dān)憂。

2016年03月07日，北京，十二屆全國人大四次會議新聞中心舉行記者會，財政部部長樓繼偉出席回管記者提問。

經(jīng)過批準(zhǔn)，去年中央下達(dá)了各個地方3.2萬億元到期存量債務(wù)的置換債券。今年，將會按照統(tǒng)計的地方到期債務(wù)5萬億元左右，繼續(xù)允許地方發(fā)行債券置換到期的債務(wù)，“恐怕明年還要做一些，基本上就把到期的這些債務(wù)置換”。

政府工作報告在提到地方政府債務(wù)時說，2016年要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務(wù)風(fēng)險較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額?！案骷壵獔猿诌^緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實處?！?/p>

與此同時，在目前全社會“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿”的情況下，中央政府和個人家庭適度加杠桿，支持債務(wù)高企的企業(yè)和地方債務(wù)降杠桿，成為頗有意思的結(jié)構(gòu)性“加減杠桿”現(xiàn)象。已經(jīng)有不同的官員和學(xué)者開始呼吁，通過加大“好杠桿”來去除“壞杠桿”，從而使得全社會的杠桿能夠逐步降下來。

事實上，中國各地政府的財政實力區(qū)別巨大。比如，在東北和山西等地財政叫急的當(dāng)下，財力雄厚的北京市就于3月16號公布了2016年的重點工程動員會。會上表示，要在今年安排重點工程項目210項，總投資1.2萬億元。

一個?。ㄖ陛牐┦幸荒甑摹爸攸c工程項目”建設(shè)投資即高達(dá)1.2萬億元，不免讓人想到李克強總理多次提到的經(jīng)濟下行壓力加大背景下中國經(jīng)濟的一個明顯特征，即地區(qū)和行業(yè)的走勢分化。北京作為首都的重要政治地位，高端服務(wù)業(yè)帶來的經(jīng)濟社會發(fā)展，以及高昂房價下巨額的土地財政收入，都是其他地方所無法具有的優(yōu)勢。

面對地區(qū)和行業(yè)走勢分化的局面，積極財政也亟需精準(zhǔn)發(fā)力。

央地財權(quán)劃分，有待來日

關(guān)于去年以來中國財稅改革的情況，樓繼偉坦承，“比三中全會要求的進(jìn)度適當(dāng)?shù)芈艘稽c”。

他特意強調(diào)了財政預(yù)算改革取得的基本成績。作為控制政府“錢袋子”的重要制度建設(shè)，雖然有的方面還沒有完全達(dá)到預(yù)期，但預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都貫徹了《預(yù)算法》中的一些基本準(zhǔn)則。

比如先有預(yù)算后有支出，預(yù)算調(diào)整的程序，預(yù)算需要公開到什么樣的細(xì)節(jié)，跨年度的平衡機制，中期財政規(guī)劃，對債務(wù)、特別是地方政府債務(wù)的規(guī)范管理等等，都已經(jīng)都做了。有此作為基礎(chǔ)，將為今后各級財政的健康運行打下重要基礎(chǔ)。

“營改增”由于牽涉面廣泛，經(jīng)過去年一年的重要準(zhǔn)備工作，今年到了必須完成的年度。

更引人注目的是個人所得稅改革，將會發(fā)生巨大變化，由原來的純粹以所得為基礎(chǔ)，變?yōu)楦涌紤]到每個人的房貸、父母和子女贍養(yǎng)等具體支出情況。

樓繼偉表示，去年財政部和國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門，已經(jīng)一起研究了個人所得稅改革涉及的重點難點問題，形成了一個改革方案。新的個稅改革設(shè)計復(fù)雜，要把11項個人所得收入綜合在一起，然后再做包括個人再教育和住宅按揭貸款利息等分類項目相加后的扣除。這種綜合性的個人所得稅收取方式，將更為接近西方發(fā)達(dá)國家的稅收制度。

而財政改革最重要的關(guān)鍵點，即中央和地方政府的各級財權(quán)到底如何劃分，則仍然處于小步調(diào)整階段。李克強總理在政府報告中列舉了這方面今年要做的工作：推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)。進(jìn)一步壓縮中央專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，今年一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長12.2%。全面推開資源稅從價計征改革。

討論良久的地方稅體系的建立，目前看還沒有到“水落石出”的時候。由于作為重要內(nèi)容的營改增尚未完成，房地產(chǎn)稅收取方式會引起房地產(chǎn)市場進(jìn)而整個經(jīng)濟較大波動從而被暫時擱置等原因，地方稅體系的建設(shè)尚需等待更長時間。這也使得分稅制后一直依賴土地收入的地方財政需待更長時日才有可能走上另外的軌道。

很清楚的一點是，在中央與地方財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的財稅改革大思路下，財權(quán)的劃分，必然與事權(quán)的劃分結(jié)合在一起，比如中央巡回法庭、食品安全管理權(quán)限收回中央管理等，這些事關(guān)整體或多個部門的事務(wù)，顯然并非財政部可以單獨進(jìn)行。

如果打個比方，財政體制改革目前是處于“棋到中盤”。央地財權(quán)的深度調(diào)整，還是有待來日。