城市綜合管理機制建設(shè)路徑的探析

王釗臣

【摘 要】2003年以來，諸城市開展了城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作，將分散在相關(guān)行政部門的市容環(huán)境、公用設(shè)施、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政處罰職能進行了整合，有效解決了城管綜合管理方面的體制性問題。本文以諸城市為例，簡要分析了諸城城市綜合管理存在的問題及原因，以求探討構(gòu)建城市綜合管理機制建設(shè)的合理路徑。

【關(guān)鍵詞】城市管理；機制；路徑建設(shè)

1 近幾年諸城市城市綜合管理機制建設(shè)的思路舉措

一是，建立健全了綜合協(xié)調(diào)機制。市里分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，相關(guān)職能部門參加，定期組織召開聯(lián)席會議，高位研究決城市管理中出現(xiàn)的令出多門、推諉扯皮等問題，形成了統(tǒng)籌有利、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作格局，促進了管理工作健康有序開展。工作中，為避免城管執(zhí)法過程中產(chǎn)生矛盾沖突，專門成立了諸城市公安局城市管理派出所，公安人員全程參與城管執(zhí)法工作，維護了城市管理工作的嚴肅性和權(quán)威性。

二是，深入落實三級責(zé)任制。落實包靠領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法小組長（綠化監(jiān)管組長）、執(zhí)法隊員（綠化監(jiān)管巡查人員）三級管理責(zé)任制，包靠領(lǐng)導(dǎo)作為執(zhí)法小組包靠路段的總責(zé)任人，對包靠路段內(nèi)的秩序整治、環(huán)衛(wèi)保潔和綠化養(yǎng)護負總責(zé)；各執(zhí)法小組長及綠化監(jiān)管組長作為管轄路段范圍內(nèi)的直接責(zé)任人，對所轄路段內(nèi)的城市管理事項直接管理，搞好日常工作；各執(zhí)法隊員作為責(zé)任區(qū)域內(nèi)的具體責(zé)任人，具體負責(zé)重點路段、重點區(qū)域的執(zhí)法監(jiān)管工作。

三是，實行延時工作制。采用“全天候、全覆蓋、網(wǎng)格化、動態(tài)化”的精細化管理模式，全局人員全部延時上下班。自4月10日至20日，早上7：00上班，晚上9：00下班；4月20日至5月10日，早上6：30上班，晚上10：30下班；除正常上班時間外，延時期間將10個執(zhí)法小組進行整合，以扶淇河為界分為河西、河?xùn)|兩個大組，全天候、不間斷對市區(qū)市容環(huán)境秩序進行監(jiān)管，保持巡查監(jiān)管高壓態(tài)勢。

2 當前城管綜合管理面臨的瓶頸

一是，專門性立法缺位，影響城管職能定位。城管綜合管理直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款規(guī)定，但這兩個條款只是授權(quán)性條款，相關(guān)的審批、監(jiān)管等職能仍由相關(guān)行政部門行使，致使實際管理中存在多頭管理、人為分權(quán)的問題，缺乏行之有效的信息溝通、工作協(xié)調(diào)等機制。另外，一個依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則可以設(shè)立必要的工作部門，但這個條款僅僅從法理角度明確了城市管理行政執(zhí)法機關(guān)的主體地位，而實踐中直接賦予城管綜合行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法主體資格的是一些行政規(guī)范性文件[1]。因此，城市綜合管理機關(guān)的法律依據(jù)和法律地位直接影響城管的職能定位，究其根本原因是缺少國家層面的城市綜合管理方面的專門立法。

二是，長效管理機制有待深化完善，制約了管理效率的提升。目前，全國城管執(zhí)法人員數(shù)量已經(jīng)超過百萬之眾[2]，加強城市管理主要依靠加大人力投入，加強巡查和整治等手段來實現(xiàn)，管理方式較為簡單。諸城市推行城市綜合管理最初幾年，城市管理行政執(zhí)法部門根據(jù)城區(qū)規(guī)劃布局，以穿越城區(qū)的扶淇河為界，將執(zhí)法區(qū)域分為河?xùn)|、河西兩大部分，河?xùn)|部分以穿越市中心的興華路為界，布置一、二兩個中隊管理，河西設(shè)置三中隊，另外設(shè)置四中隊，負責(zé)管理清障車、升降車等特種車輛，配合其它三個中隊完成執(zhí)法任務(wù)。近幾年，為全面提高城管效能和城市管理水平，諸城市城管部門全面細化管理網(wǎng)格，取消城管中隊，實行分組管理，將執(zhí)法人員進行整合，成立10個城市管理小組，每個小組4-5名執(zhí)法隊員、1-2輛執(zhí)法車、包靠2-3條城區(qū)道路，采取定人、定路捆綁式管理的新模式，強力推進城市精細化管理。執(zhí)法小組統(tǒng)籌負責(zé)所包靠路段的環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護、秩序整治等城市管理職責(zé)，實行定分管領(lǐng)導(dǎo)、定路段責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、定路段責(zé)任人的路段包靠負責(zé)制。經(jīng)過一段時間的運營管理，目前來看，依靠信息技術(shù)、計算機技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)來加強城市管理的運用程度不高，長效管理機制尚未形成，制約了管理效率的提升。

三是，城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)突出，致使運行機制不理順。在城區(qū)，受歷史原因和管理體制的制約，城管部門負責(zé)行政執(zhí)法職能，而相關(guān)的審批、監(jiān)管等職能仍由相關(guān)行政部門行使，存在多頭管理、人為分權(quán)的問題。在實際管理當中缺乏行之有效的信息溝通、工作協(xié)調(diào)等機制，城市管理資源難以實現(xiàn)有效整合。在鎮(zhèn)（街），城管工作由城市管理綜合執(zhí)法局和當?shù)卣p重管理，執(zhí)法人員主要由當?shù)卣檎{(diào)各部門人員組建，沒有解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問題，給隊伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題[3]。雖然狠抓隊伍建設(shè)，但還有少數(shù)城管隊員執(zhí)法理念仍然較為陳舊，執(zhí)法方式相對簡單粗暴，容易產(chǎn)生管理方面的矛盾，一定程度上形成了市鎮(zhèn)“二元”管理的局面，制約了城市管理整體水平的提高。

3 建立符合諸城實際的城市綜合管理新機制的幾點粗淺認識

新形勢下，諸城城市管理工作要堅持以黨的十八大、十八屆三中、四至全會統(tǒng)領(lǐng)工作全局，以“智慧城市”建設(shè)為契機，努力克服當前城市管理中的體制性、機制性障礙，探索建立符合諸城城市管理實際的新模式，總的來說要積極謀劃“大城管”建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法管理資源，促進城市管理工作向縱深發(fā)展，具體應(yīng)抓實抓好以下四項工作。

一是，推行城市管理“網(wǎng)絡(luò)化”機制。以現(xiàn)有10個城管執(zhí)法小組為基礎(chǔ)，將城市管理工作總目標層層分解到每一個管理環(huán)節(jié)，定崗定責(zé)，把城市縱向管理鏈和橫向管理鏈用責(zé)任狀連結(jié)起來，構(gòu)造一張可測量、可控制、可監(jiān)督的城市管理網(wǎng)，消除城市管理上的職責(zé)不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，實現(xiàn)城市管理長效化。

二是，推行城市管理社會參與機制。人民城市人民管，管好城市為人民。推行政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會公眾共同參與的城市管理機制，實行城市管理市民聽證制度，讓市民從決策、執(zhí)法、監(jiān)督全過程參與城市管理。健全完善信訪制度，廣泛吸納社會各方面意見，了解群眾需求，實現(xiàn)城市管理的社會化。

三是，推行全方位的城市管理監(jiān)督機制。推行城市管理的效率指標、效益指標和百姓滿意度指標的綜合評價體系，積極打造陽光城管，力求公開、公平、公正；建立群眾監(jiān)督機制，通過投訴電話、投訴信箱和群眾接待日，隨時接受群眾監(jiān)督；建立輿論監(jiān)督機制，利用報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾媒體，廣泛接受社會輿論監(jiān)督。

四是，推行全方位城市管理作業(yè)機制。推行好360天全日制城市管理作業(yè)機制，做好白天與夜晚、上班時段與休息時段、節(jié)假日與非節(jié)假日的工作安排和交接，確保管理和創(chuàng)建不斷檔，不回潮，做到城市管理全覆蓋，不留死角死面。

【參考文獻】

[1]賀榮.北京市綜合行政執(zhí)法有關(guān)問題的探索和思考[J].法學(xué)雜志，2010（10）.

[2]吳名.中國各地城管數(shù)量已超百萬[N].京華時報，2013-06-24.

[3]馬懷德，王柱國.城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)[J].河南政法干部管理學(xué)院學(xué)報，2007（6）.

[責(zé)任編輯：楊玉潔]