塔里木河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷研究

孫建光， 韓桂蘭(1.新疆財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計與信息學(xué)院，烏魯木齊，830012；2.新疆社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計研究中心，烏魯木齊 830012)

提高農(nóng)業(yè)用水效率，可以有效緩解水資源供需矛盾[1,2]。顯然，通過市場手段的農(nóng)用水權(quán)交易成為緩解“水危機(jī)”的有效途徑；尤其是，當(dāng)前中央1號文件推動了國內(nèi)7省區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點，其中新疆昌吉州和哈密地區(qū)也開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點；這都成為塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度創(chuàng)新的政策推動。但是，明晰的水權(quán)界定與政府市場化改革是農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的兩個前提條件；而且，現(xiàn)實和潛在的經(jīng)濟(jì)效益與低交易費用和低開發(fā)成本是誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移的必要條件之一[3]。進(jìn)一步基于國內(nèi)農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)查分析，制約中國農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因是農(nóng)業(yè)水權(quán)不明晰、外部性強(qiáng)、排他的操作性差、水權(quán)交易信息不充分與管理中重行政輕法律[4]。目前中國不同用水目標(biāo)間的水權(quán)轉(zhuǎn)移多是在政府行政指導(dǎo)下完成的，倍受關(guān)注的黃河流域水權(quán)置換仍是“高度集中的行政性分配”的結(jié)果[3]。農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移要求解決水權(quán)的初始分配和有償轉(zhuǎn)讓問題[1,5]。農(nóng)業(yè)水權(quán)必將流向水資源使用價值高的城鎮(zhèn)、工業(yè)和環(huán)境等用水部門[1,3,6]。但是，在西部干旱區(qū)，尤其是在塔里木河流域(以下簡稱塔河流域)，落后的社會經(jīng)濟(jì)條件和缺少市場環(huán)境制約了農(nóng)用水權(quán)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)讓交易；同時，應(yīng)急生態(tài)輸水仍然是行政強(qiáng)制的水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為；這使長久生態(tài)用水難以保證。而且，農(nóng)用水權(quán)向生態(tài)水權(quán)轉(zhuǎn)讓等研究也亟待加強(qiáng)。尤其是，目前農(nóng)用水權(quán)只涉及農(nóng)業(yè)用水的使用權(quán)[1,7]，缺少所有權(quán)和交易權(quán)，難以實現(xiàn)農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓。盡管水利部在《有關(guān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓若干意見》中，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)讓管理等方面給出了指導(dǎo)性意見[7]；但是目前農(nóng)用水權(quán)在《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)和《取水許可實施辦法》中仍然不允許轉(zhuǎn)讓。為此，基于現(xiàn)有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓實踐存在的問題，需要進(jìn)一步開展可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的研究。再者，國內(nèi)外農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓成功案例都表明，建立農(nóng)業(yè)用水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制是保障糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全與促進(jìn)節(jié)水的有效手段[1,2,8,9]；而且，水利部出臺的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中也有明確的規(guī)定。在目前很多涉及農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究中[8]，農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償費用也都包括節(jié)水工程建設(shè)費用、運行維護(hù)費和更新改造費用以及農(nóng)業(yè)風(fēng)險補(bǔ)償費、種植收益損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。盡管有關(guān)研究主要是理論上的探討，但提出了農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易價格研究問題[10,11]。國內(nèi)灌區(qū)已有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格確定的實踐[3,5,12]；但與國外基于水市場的水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格不同，這些水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格都不是由市場定價，仍是以行政定價為主。尤其是，水權(quán)交易價格沒有包括資源水價、環(huán)境水價與相關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這方面的研究尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。盡管塔河流域已有相關(guān)農(nóng)業(yè)水價調(diào)整的研究[13-15]，但仍然需要開展農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配價格與市場交易價格研究，更有針對性的指導(dǎo)流域未來農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配。還有，從實施角度，農(nóng)業(yè)用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓交易應(yīng)當(dāng)不僅包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、審批程序、權(quán)益和責(zé)任轉(zhuǎn)移以及對水權(quán)轉(zhuǎn)讓與其他市場行為關(guān)系的規(guī)定，還應(yīng)包括不同類別水權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓條件和程序、內(nèi)容、方式、期限、水權(quán)計量方法、水權(quán)交易價格、水市場審批部門等方面的規(guī)定[5]。而且，根據(jù)水利部水權(quán)制度框架研究課題組的界定：水權(quán)制度是劃分、界定、配置、調(diào)節(jié)、保護(hù)和實施水權(quán)，明確國家和用水戶權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系，并從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。其中，水權(quán)制度由水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)和水資源使用的轉(zhuǎn)讓權(quán)制度等三部分內(nèi)容組成[13]；農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)建的一致意見是明晰農(nóng)用水權(quán)，確定分權(quán)決策的水權(quán)結(jié)構(gòu)； 建立水權(quán)交易市場與明確交易主體和實施合同交易；科學(xué)界定政府角色、制定交易制度、實施宏觀調(diào)控和監(jiān)督交易活動；建立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場與配合以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制[1,13,16]。但是，農(nóng)用水權(quán)管理制度創(chuàng)新是水市場發(fā)展迫切需要解決的難題[3]。特別是，農(nóng)用水權(quán)管理的強(qiáng)制性制度變遷的績效還需要關(guān)注長期生態(tài)效應(yīng)[17]。為此，塔河流域應(yīng)當(dāng)借鑒當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐經(jīng)驗，結(jié)合存在的問題，進(jìn)一步加強(qiáng)在行政管理體制下的塔河流域農(nóng)用水權(quán)的內(nèi)涵界定，特別是可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)的內(nèi)涵界定及其轉(zhuǎn)讓分配內(nèi)容和程序等方面的研究，更好的指導(dǎo)未來流域農(nóng)用水權(quán)分配制度的構(gòu)建；并在此基礎(chǔ)上，在條件成熟時逐步構(gòu)建農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的水市場。顯然，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷研究成為流域農(nóng)用水權(quán)管理創(chuàng)新、綠洲發(fā)展轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明建設(shè)與三農(nóng)問題解決的重要途徑之一。

1 塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度現(xiàn)狀與存在問題

1.1 農(nóng)用水權(quán)分配制度變化及其現(xiàn)狀

2000年以前塔河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水主要用于農(nóng)業(yè)水土開發(fā)；2000年后干流下游應(yīng)急生態(tài)輸水部分來源于源流節(jié)水，但屬于無償行政再分配，并沒有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配。而且，《水法》沒有交易水權(quán)的規(guī)定，《水行政許可條例》不允許農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓；尤其是，新修訂實施的《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條款與相關(guān)制度規(guī)定。至今，塔河流域一直沒有可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度。

1.2 當(dāng)前農(nóng)用水權(quán)分配制度存在的問題及其影響因素

(1)有關(guān)農(nóng)用水權(quán)主體所有權(quán)和交易權(quán)等法律法規(guī)建設(shè)薄弱?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定國家擁有水資源的所有權(quán)，但所有權(quán)被進(jìn)一步委托給各級地方政府、水行政管理機(jī)構(gòu)和流域管理機(jī)構(gòu)。這在某種程度上也導(dǎo)致農(nóng)村水資源管理的無序與區(qū)域壟斷，產(chǎn)生區(qū)域間的用水矛盾和糾紛。再者，《取水許可制度實施辦法》第26條和第30條規(guī)定：取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，否則吊銷取水許可證、沒收非法所得。而且，用水戶有償購買用水行政許可后，也只有用水權(quán)，沒有所有權(quán)；尤其是，《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》、《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導(dǎo)意見》、《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》(試行)中的農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓建議，又與已有法律和法規(guī)中不允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓條款存在沖突。還有，新修訂實施的《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條款。塔河流域節(jié)約農(nóng)用水權(quán)難以通過合法和合規(guī)的方式轉(zhuǎn)讓分配。

(2)農(nóng)用水權(quán)難以確權(quán)到戶和沒有可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配分案。盡管塔河流域通過綜合治理投入建立斗渠以上水量計量、監(jiān)控和調(diào)度體系，但是流域農(nóng)用水權(quán)分配只到縣團(tuán)一級，斗渠以下防滲節(jié)水、計量等工程不能保證農(nóng)用水權(quán)計量到戶與配水到田間。而且，流域黑地和開荒無法控制，出現(xiàn)阿克蘇流域水量分配限額和定額指標(biāo)完成了，但農(nóng)用水權(quán)初始分配卻沒有完成的問題，無法達(dá)到可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配確權(quán)到戶的要求。尤其是，沒有可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配方案，制約塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配及其制度變遷。

(3)農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配價格與其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制缺失。塔河流域當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價很低，難以作為農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配價格確定的依據(jù)；而且根據(jù)已有調(diào)查，各種攤牌增加的農(nóng)民用水成本，已高于實際水價，且“平攤水費”的計收辦法，對農(nóng)戶節(jié)水無激勵，不能起到促進(jìn)農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配的作用。再者，盡管《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》(試行)、《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導(dǎo)意見》和《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》第15條都明確表明，水權(quán)轉(zhuǎn)換總費用包括生態(tài)補(bǔ)償、風(fēng)險補(bǔ)償和種植收益補(bǔ)償?shù)人畽?quán)轉(zhuǎn)換成本和合理收益，但尚處于理論探索階段。還有，《新疆塔里木河流域水資源管理條例》也沒有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的條款。而且應(yīng)急生態(tài)輸水的實踐表明，塔河流域農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配價格與生態(tài)環(huán)境和第三方利益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制缺失成為制約農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配的重要因素。

(4)水資源管理重行政與輕市場。從20世紀(jì)90年代開始，1997年經(jīng)自治區(qū)九屆人大審議通過《新疆塔里木河流域水資源管理條例》；1998年正式成立塔委會和塔管局；1999年自治區(qū)批準(zhǔn)《新疆塔里木河流域各用水單位年度用水總量定額(試行)》；2001年國務(wù)院批準(zhǔn)《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報告》；2003年自治區(qū)批準(zhǔn)《塔里木河流域四源一干地表水量分配方案》；2005年修訂實施(《新疆塔里木河流域水資源管理條例》；2010年開始塔河流域二次規(guī)劃；2011年把各流域管理機(jī)構(gòu)歸入塔管局；尤其是塔河流域一直推行水資源定額、限額等行政管理措施；另一方面，塔河流域社會經(jīng)濟(jì)極為落后，大量的人力、物力、財力投入使市場建設(shè)和交易成本非常高；而且，管理者和用水戶對水市場認(rèn)識不足，都制約可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷。

2 未來塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷誘因與變遷方式選擇研究

2.1 可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的誘導(dǎo)因素

(1)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展導(dǎo)致水資源稀缺加劇，是誘發(fā)塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的主要原因。隨著人口增長和農(nóng)業(yè)水土開發(fā)，三源流引水量都超過聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的水資源緊缺指標(biāo)的臨界值，上游耗水較20世紀(jì)50年代增加20%以上；而且枯水期3-5月徑流量被全部引入灌區(qū)；和田河和葉爾羌河已無水補(bǔ)給塔河干流，干流下游卡拉徑流量由12.6 億m3下降到2.3 億m3。尤其是，未來流域人口增長、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因造成的水資源的極端稀缺，將使水資源價值達(dá)到1～2 元/m3，導(dǎo)致農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入增長超過種植收益，成為可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的根本原因。再者,“三源一干”農(nóng)業(yè)灌溉單方水的GDP產(chǎn)出為0.9元；其中，經(jīng)濟(jì)作物棉花單方水產(chǎn)出約為糧食作物的5倍；工業(yè)單方水產(chǎn)出又為棉花的49倍以上。而且，種植0.067 hm2糧食所消耗水量，干流中下游要比源流多用水3～5倍，用水效益僅相當(dāng)于源流區(qū)的20%～30%。尤其是隨著對口援建政策的實施，塔河流域工業(yè)化需要產(chǎn)業(yè)間的水資源流轉(zhuǎn)。為此，通過可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配，增加轉(zhuǎn)讓雙方的經(jīng)濟(jì)收益，成為可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的經(jīng)濟(jì)誘因。

(2)農(nóng)業(yè)用水為主和利用效率很低是塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的直接誘因。農(nóng)業(yè)用水占98%的塔河流域，水資源利用系數(shù)只有0.4左右，農(nóng)業(yè)用水浪費嚴(yán)重。據(jù)估計，塔河流域渠系利用系數(shù)提高0.1，可節(jié)水33.5億m3；干流中游河道治理和渠系防滲可節(jié)水7.9 億m3；田間灌溉節(jié)水約為29.4億m3，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和管理節(jié)水潛力也很大，都成為可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的直接誘因。

(3)國家和地方政府的相關(guān)政策將是促使可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的政策誘因。2005年出臺的《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》、2006年修訂實施的《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導(dǎo)意見》、《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》(試行)等對塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)制度變遷必將起到誘導(dǎo)和促進(jìn)作用。再者，對口援疆與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策的實施和“兩型社會”建設(shè)，都會使塔河流域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級需要的產(chǎn)業(yè)間水資源流轉(zhuǎn)需求，成為可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的政策誘因。

2.2 可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的方式選擇

塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷只能選擇強(qiáng)制性制度變遷，主要原因是：首先，目前國內(nèi)已有農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓分配制度變遷都是采用強(qiáng)制性制度變遷，成為塔河流域的參照。其次，塔河流域是典型貧困人口聚居區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)；而且，農(nóng)用水權(quán)分配實行行政管理，尚不具備選擇誘致性變遷的社會經(jīng)濟(jì)和市場環(huán)境。再者，水資源管理的法律法規(guī)也缺少農(nóng)用水權(quán)主體及其所有權(quán)和交易權(quán)的規(guī)定。

3 未來塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷內(nèi)容研究

3.1 可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的指導(dǎo)思想與原則

通過把水權(quán)理論應(yīng)用到可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配，形成行政和市場結(jié)合的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配機(jī)制，推動塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷，實現(xiàn)流域農(nóng)用水的高效配置，為綠洲經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供水資源支撐,是未來塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的指導(dǎo)思想。為保證可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的實施，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷需要遵循以下原則，具體是：非農(nóng)用途分配原則-即流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配主要向生活、生態(tài)和二、三產(chǎn)業(yè)用水分配，避免又用于農(nóng)業(yè)水土開發(fā)；效率原則-即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配需優(yōu)化水權(quán)結(jié)構(gòu)及其用水經(jīng)濟(jì)效率結(jié)構(gòu)，提高用水效率和效益；公平原則-即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)優(yōu)先向生活用水分配，然后再向二、三產(chǎn)業(yè)和生態(tài)用水分配；安全原則-即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配不會因糧食作物用水減少，影響區(qū)域糧食安全；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則-即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配能夠彌補(bǔ)節(jié)水工程建設(shè)成本、種植收益與種植風(fēng)險損失等。

其實，每一種理論的旅行都經(jīng)受著異質(zhì)文化的過濾，都會受到接受文化語境及接受主體等方面的制約，遭受到創(chuàng)造性的誤讀，甚至“強(qiáng)制闡釋”[注]張江：《強(qiáng)制闡釋論》，《文學(xué)評論》2014年第6期，第5—18頁。也在所難免。但是具體落實到美國華人學(xué)者的現(xiàn)代漢詩批評實踐中，盡管不見得每一處的分析論述都限制在新批評劃定的畛域之中，倒是作為方法的文本細(xì)讀等卻實實在在地貫穿在他們批評實踐的字里行間，在在彰顯出現(xiàn)代漢詩批評獨特的海外視野。美國華人學(xué)者的這種詩學(xué)取徑主要呈現(xiàn)為以下三個方面。

3.2 可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷的制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容

(1)農(nóng)用水權(quán)內(nèi)涵的重新界定?；谝延醒芯縖15]，塔河流域農(nóng)用水權(quán)是水權(quán)主體對農(nóng)業(yè)用水的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)；與當(dāng)前農(nóng)用水權(quán)內(nèi)涵不同，經(jīng)過水權(quán)初始分配和有償行政許可，農(nóng)業(yè)用水戶應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)用水實際主體，而且獲得農(nóng)用水的所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)及收益補(bǔ)償權(quán)；同時必須承擔(dān)水資源費、環(huán)境水費和工程水費繳納、環(huán)境保護(hù)、供水單位的供水成本和收益補(bǔ)償、取水許可申請等責(zé)任和義務(wù)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。

(2)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)內(nèi)涵界定。塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)是指通過工程節(jié)水、非工程節(jié)水等方式，節(jié)約且待轉(zhuǎn)換用途的農(nóng)用水權(quán)[15]；即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)仍是農(nóng)用水權(quán)；農(nóng)業(yè)用水戶具有農(nóng)用水權(quán)的所有權(quán)、交易權(quán)等權(quán)利，并承擔(dān)農(nóng)用水權(quán)的責(zé)任和義務(wù)；尤其是，獲得可轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的節(jié)水、種植風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境損失等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。再者，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)客體是待轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)換用途的農(nóng)業(yè)節(jié)水，明確農(nóng)業(yè)節(jié)水與可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)的區(qū)別，突出水權(quán)客體角度的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)計量和分配。而且，農(nóng)轉(zhuǎn)非是可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的必然選擇。

(3)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的前期基礎(chǔ)條件建設(shè)。塔河流域首先需要完成流域水資源整體規(guī)劃和流域水量分配方案，并進(jìn)一步完成農(nóng)用水權(quán)初始分配；其次，通過水利工程、計量設(shè)施建設(shè)，具備可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)形成和轉(zhuǎn)讓的節(jié)水工程、計量設(shè)施、輸水和儲存工程等基礎(chǔ)條件；再者，通過水資源市場配置機(jī)制和市場環(huán)境建設(shè)，具備基于準(zhǔn)市場機(jī)制的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配條件；尤其是，在此基礎(chǔ)上，開展市場交易基礎(chǔ)條件、規(guī)章制度及市場交易環(huán)境建設(shè)，進(jìn)行可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)市場分配。

(4)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)的分配機(jī)制的確定。 塔河流域需要立足現(xiàn)有水資源管理的組織機(jī)構(gòu)，借助行政力量，強(qiáng)制推動把水權(quán)、水價和水市場引入可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配，建立基于行政和市場結(jié)合的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的準(zhǔn)市場機(jī)制；而且，在構(gòu)建水市場的條件和環(huán)境成熟時，建立可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)市場，進(jìn)行可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配。同時，塔河流域應(yīng)當(dāng)通過出臺可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的相關(guān)政策、提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、改善市場環(huán)境、加強(qiáng)用水戶協(xié)會組織建設(shè)、改變水資源管理、提高節(jié)水意識等措施，改善可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度變遷環(huán)境，降低制度變遷的成本，創(chuàng)造制度變遷條件。

(5)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)的分配階段、范圍、去向、優(yōu)先權(quán)和期限的確定。塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配是在農(nóng)用水權(quán)初始分配后，對節(jié)約農(nóng)用水權(quán)的再分配，屬于農(nóng)用水權(quán)的再分配；可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配范圍主要在三個源流和干流，具體是阿克蘇河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配、和田河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配、葉爾羌河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配與干流上游、中游和下游可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配；分配去向包括：生活水權(quán)分配、二、三產(chǎn)業(yè)水權(quán)分配和生態(tài)水權(quán)分配；優(yōu)先權(quán)是：首先可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)向生活水權(quán)分配，然后向二、三產(chǎn)業(yè)水權(quán)分配，最后向生態(tài)水權(quán)分配；轉(zhuǎn)讓期限根據(jù)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配去向、節(jié)水工程建設(shè)期和投資回收期確定，如果轉(zhuǎn)讓方和受讓方是通過水利工程建設(shè)和節(jié)水技術(shù)工程建設(shè)形成可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配，那么轉(zhuǎn)讓期限可以為10～20 a；如果不存在建設(shè)期長、投資回收期長的水利工程建設(shè)和節(jié)水技術(shù)工程建設(shè)，一般可取5～10 a。

(6)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配方案確定。塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配方案就是在基于節(jié)水潛力的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)供給計量基礎(chǔ)上[15]，確定三源流和干流上中下游可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)向生活水權(quán)、生態(tài)水權(quán)和二、三產(chǎn)業(yè)水權(quán)的分配量。具體是，塔管局必須會同科研院校，確定可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配方案，并經(jīng)審核、論證、修訂、聽證與公示等過程，再報塔委會和自治區(qū)政府審批，并修訂塔河流域水權(quán)初始分配方案和重新頒發(fā)水行政許可。

(7)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)價格和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制確定。塔河流域不僅要明確可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配價格包括水資源價格、工程水價、生態(tài)水權(quán)價格、節(jié)水工程經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、種植收益和風(fēng)險補(bǔ)償?shù)龋倚枰_定源流和干流上中下游不同的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的差別價格[15,18]。具體是，首先由塔管局會同相關(guān)科研院校，確定可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配價格，然后通過價格主管部門組織水行政主管部門、交易主體雙方、農(nóng)民用水戶協(xié)會代表及其他相關(guān)利益人等參與的聽證會進(jìn)行聽證和討論，在經(jīng)修訂、公示后，再報請塔委會和自治區(qū)人民政府審批。在此基礎(chǔ)上，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配制度需要規(guī)定對農(nóng)戶種植收益補(bǔ)償、種植風(fēng)險補(bǔ)償、節(jié)水工程經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、擠占生態(tài)水權(quán)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、節(jié)水和調(diào)水經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、第三方效應(yīng)補(bǔ)償?shù)?；并由塔管局會同科研院校確定可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提交用水戶協(xié)會、相關(guān)部門進(jìn)行討論，并通過聽證、修訂和公示后，報請塔委會和自治區(qū)政府批準(zhǔn)；同時，由人大政協(xié)等政府部門和非政府組織組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對各類經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行審核、監(jiān)督。

(8)明確可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的參與者及其組織體系構(gòu)成。塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的參與者包括分配主體與組織管理者。其中，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配主體包括水權(quán)出讓主體和受讓主體。水權(quán)出讓主體包括塔管局及各源流管理局、各地州(師) 所屬各級政府及其灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)與農(nóng)民用水戶協(xié)會。由于農(nóng)業(yè)用水戶比較分散，所以農(nóng)民用水戶協(xié)會更適宜作出讓主體。但是當(dāng)前農(nóng)民用水戶協(xié)會只負(fù)責(zé)斗渠以下，對干支渠則難以起到主導(dǎo)作用；當(dāng)存在跨流域和跨行政區(qū)域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓時，塔管局和各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)可作為出讓主體?？赊D(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配受讓主體則主要是工業(yè)企業(yè)與塔管局、各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)等。塔管局和各源流管理局、各地州(師)所屬各級政府及其灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)主要把可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)向生態(tài)用水權(quán)或生活水權(quán)分配。工業(yè)企業(yè)等則是把可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)向工業(yè)水權(quán)等分配。其中，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的組織管理者包括自治區(qū)政府和塔委會、自治區(qū)水利廳、塔管局等其他源流管理局、流域各地州(師)及其所屬各級政府和灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)，形成四個層面的組織管理體系；具體是，自治區(qū)政府、水利廳和塔委會負(fù)責(zé)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的取水許可的審批；塔管局等其他源流管理局負(fù)責(zé)審核和取水許可頒發(fā)；塔管局及各源流管理局與各地州(師)所屬各級政府和灌區(qū)水管機(jī)構(gòu)以組織和實施者身份，分別參與流域和行政區(qū)域生態(tài)水權(quán)分配。而且，塔河流域需要建立基于流域管理局的三源流和干流可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心，以及基于各級水管機(jī)構(gòu)的各地州師及其所屬各級行政區(qū)域的可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心。

(9)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配程序及其監(jiān)督管理規(guī)定。首先可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的雙方需要先向灌區(qū)所屬行政區(qū)域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心提出申請。若出讓方屬于源流和干流管理局，則直接向源流或干流可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心提出申請。可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配申請的內(nèi)容包括水權(quán)分配數(shù)量、期限、價格、轉(zhuǎn)讓理由、轉(zhuǎn)讓用途等內(nèi)容，并附水權(quán)出讓方的取水許可證復(fù)印件、轉(zhuǎn)讓雙方簽訂的意向性水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、建設(shè)項目水資源論證報告、水權(quán)轉(zhuǎn)讓可行性研究報告、擁有初始水權(quán)的各地州(師)所屬各級政府出具的水權(quán)轉(zhuǎn)讓承諾意見以及其他相關(guān)文件或資料。其次，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配須經(jīng)過審批程序。即由上一級行政區(qū)域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心，對轉(zhuǎn)讓雙方協(xié)議和申請進(jìn)行審核后，報請灌區(qū)所在地州(師)可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心進(jìn)行審核批準(zhǔn)，然后再報請源流或干流可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配交易中心審核；在申請批準(zhǔn)之前還需報請自治區(qū)水利廳進(jìn)一步審核，然后才由塔管局報塔委會進(jìn)行最后審批。審核內(nèi)容包括轉(zhuǎn)讓雙方是否自愿達(dá)成協(xié)議、提交材料的完整性和合規(guī)性、轉(zhuǎn)讓的合理性、合法性以及各級機(jī)構(gòu)分層審批的規(guī)范性等。此外，塔管局和自治區(qū)水利廳還需要成立專門檢查組進(jìn)行實地調(diào)查。再者，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配要經(jīng)過公示程序。具體是，塔管局和源流管理局把水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的基本情況、水權(quán)分配水量、水質(zhì)、用途、期限、價格和第三方效應(yīng)等相關(guān)信息，向相關(guān)利益者和社會公眾進(jìn)行公告，加強(qiáng)對水權(quán)分配主體行為的監(jiān)督管理，維護(hù)水權(quán)分配的合法性、合理性和效率。還有，可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配需要經(jīng)過水權(quán)變更登記程序。即轉(zhuǎn)讓雙方主動持取水許可證到發(fā)證的水行政主管部門進(jìn)行水權(quán)變更登記；內(nèi)容涉及可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的主體、客體、費用、期限、用途等情況。最后是可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的監(jiān)管程序。即可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配必須接受自治區(qū)水利廳、各級水行政主管機(jī)構(gòu)，尤其是塔管局的監(jiān)管。監(jiān)管的主要內(nèi)容涉及可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的主體資格；分配是否合法和合規(guī)；分配水權(quán)數(shù)量和水質(zhì)與用途的合理和合格性；分配是否存在壟斷和違規(guī)；分配價格確定程序和水平監(jiān)管等。

3.3 其他相關(guān)制度建設(shè)

塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配需要在立法環(huán)節(jié)確定相關(guān)條款。具體是，在《中華人民共和國水法》中明確規(guī)定農(nóng)用水權(quán)主體的所有權(quán)與交易權(quán)，在《物權(quán)法》中明確規(guī)定取得行政許可的水權(quán)主體具有農(nóng)用水權(quán)的私有財產(chǎn)權(quán)，在《取水許可和水資源費征收管理條例》中進(jìn)一步明確取得行政許可單位的農(nóng)用水權(quán)分配的許可權(quán)限；尤其是，進(jìn)一步結(jié)合水利部《水權(quán)轉(zhuǎn)讓若干意見》，在《新疆塔里木河流域水資源管理條例》中增加可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定等。再者，塔河流域可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配涉及面非常廣且區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，需要建立可轉(zhuǎn)讓農(nóng)用水權(quán)分配的節(jié)水補(bǔ)償、第三方效應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度等。

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