跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑分析

李 勝(江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，南昌 330013)

國內(nèi)外眾多跨行政區(qū)流域污染治理實踐及理論研究表明：受流域水資源自然整體性和流動性的影響，跨行政區(qū)流域污染具有自然滲透性與可轉(zhuǎn)移的外部性特征，條塊分割式的政府主導(dǎo)型治理體系、市場自決型治理體系和社區(qū)自治型治理體系難以滿足流域水污染綜合防治的要求。如何建立適應(yīng)流域水污染特征的跨區(qū)域、跨部門協(xié)同治理機(jī)制，對流域可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理的提出及文獻(xiàn)簡述

跨界斷面水質(zhì)是衡量跨行政區(qū)流域污染發(fā)生與否的重要指標(biāo)?？缃鐢嗝?，是指各區(qū)(省、市、縣、鄉(xiāng))轄區(qū)內(nèi)主要河流入境的水質(zhì)監(jiān)測斷面和出境的水質(zhì)監(jiān)測斷面。出境的水質(zhì)監(jiān)測斷面為考核斷面，入境斷面為參考斷面，當(dāng)出境的水質(zhì)低于入境的水質(zhì)水平時，即可認(rèn)為該區(qū)增加了污染水平。Siebert(1998年)指出跨行政區(qū)流域水污染體現(xiàn)的地區(qū)外部性，其特征可以用一個擴(kuò)散函數(shù)T表示：地區(qū)j的環(huán)境質(zhì)量不僅由本地區(qū)決定，而且也通過擴(kuò)散函數(shù)T由地區(qū)i的污染物排放水平?jīng)Q定，即Uj=Gj[Ej,T(Ej)]，T可能是單向的。Weber(2006年)提出流域上游第i地區(qū)和它相鄰的下游第i+1地區(qū)的水質(zhì)差別[1]：

q(i)-q(i+1)=fi[c(i),e(i),v(i),q(i)]

式中：q(i)和q(i+1)分別代表第i地區(qū)和第i+1地區(qū)的水質(zhì)水平；c(i)、e(i)和v(i)分別代表第i地區(qū)的水資源消費量、污染物排放量和水資源配置量。同時，第i地區(qū)的水質(zhì)公式：

q(i)=∑fj[c(j),e(j),v(j),q(j)]+q0

上式表明第i地區(qū)的水質(zhì)是通過函數(shù)f由前i-1個地區(qū)累積形成的，上游地區(qū)不僅對下游地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，還對其下游地區(qū)以下的各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。在跨行政區(qū)流域污染上，如果污染物排放水平在上游i地區(qū)和下游i+1地區(qū)的交界處達(dá)到了邊界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，則不存在跨行政區(qū)污染問題；如果超過了邊界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，就產(chǎn)生了跨行政區(qū)污染問題。

作為對跨行政區(qū)流域水污染政府主導(dǎo)型、市場自決型與社區(qū)自治型治理治理體系失靈的回應(yīng)，協(xié)同治理受到了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。D W K Yeung以美國Colorado流域與Delaware流域為案例，分析了流域協(xié)同治理對解決州級機(jī)構(gòu)、跨州機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間缺少合作與矛盾尖銳等問題的有效性[2]。Skinner指出地方政府與上一級政府的財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使中國的地方政府更有利己沖動，而這種利己沖動使中國流域水污染之間的矛盾更難以協(xié)調(diào)[3]。Zachary Tyler也指出缺乏制度執(zhí)行力和合作，以及管理責(zé)任的無效率是導(dǎo)致中國水污染規(guī)制失敗的主要原因[4]。國內(nèi)學(xué)者陳瑞蓮認(rèn)為可以采取流域區(qū)際民主協(xié)商和橫向轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)市場模式處理流域區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償問題[5]。陳志松、仇蕾指出強(qiáng)有力的第三方區(qū)域水資源配置管理機(jī)構(gòu)有利于促成各取水主體之間的協(xié)同，實現(xiàn)多方合作共贏[6]。張陽則提出從跨行政區(qū)合作防治的組織體系、工作機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與公眾參機(jī)制四個方面構(gòu)建流域水污染合作治理模式[7]。

通過文獻(xiàn)分析和對跨行政區(qū)流域污染治理實踐的觀察可知，跨行政區(qū)流域污染的性質(zhì)和特征決定了其治理不是某一治理主體能夠單獨完成的任務(wù)，它需要來自政府、企業(yè)與社會的合力，協(xié)同治理是未來流域水污染治理的發(fā)展趨勢。如何完善協(xié)同治理的條件、克服協(xié)同治理的現(xiàn)實障礙，發(fā)揮政府、企業(yè)與社會的協(xié)同效應(yīng)是未來中國流域可持續(xù)發(fā)展的必由之路，更是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要保障。

2 跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理的影響因素

跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理是指社會多元治理主體為提供更為整體化的服務(wù)，以制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献鞔蚱茥l塊壁壘及增進(jìn)公共價值，使不同主體之間能更好地分享信息和協(xié)同作戰(zhàn)，以實現(xiàn)跨行政區(qū)流域污染治理系統(tǒng)之間相互合作和善治為目標(biāo)的合作化行為。在行政權(quán)力主導(dǎo)的體制下，它尤其是指各級政府和部門為實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展，打破條塊分割與職責(zé)交叉不清，使跨行政區(qū)流域污染從整體上走向善治。從協(xié)同學(xué)的角度，協(xié)同治理意味著能夠通過一定規(guī)則的指導(dǎo)，使系統(tǒng)內(nèi)部的各子系統(tǒng)相互作用，從而推動整個系統(tǒng)的演化，自發(fā)的實現(xiàn)在時間、空間和功能上的穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)[8]。但是作為一種實踐的協(xié)同治理，它的產(chǎn)生需要一定的條件促進(jìn)多元治理主體從碎片化狀態(tài)向協(xié)同狀態(tài)轉(zhuǎn)變，如何克服這種轉(zhuǎn)變中的影響是跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理能否實現(xiàn)的重要保障。

2.1 政府目標(biāo)與利益的沖突

在污染防治中有三類基本的利益相關(guān)者：環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有者(由各級政府代理)、企業(yè)(污染制造者)和公民(污染制造者和受害者)，這些利益相關(guān)者形成了復(fù)雜的利益關(guān)系。在對待環(huán)境問題上，地方政府和中央政府的目標(biāo)與利益存在明顯差異。相對而言，地方政府對環(huán)境保護(hù)的態(tài)度更為復(fù)雜，分權(quán)化改革使地方政府獲得了前所未有的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)謀取地方利益的權(quán)力和能力，也使地方政府擁有了自己獨立的經(jīng)濟(jì)利益，并且這種利益與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)度大大提高。地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮不僅為地方政府?dāng)U大財政權(quán)力，提高經(jīng)濟(jì)收益以及政治升遷等提供了機(jī)會，也為其實現(xiàn)勞動就業(yè)、社會福利和改善公共環(huán)境等社會目標(biāo)創(chuàng)造了有利條件。但是，由于提供污染治理這樣的公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的外部性，使得具有獨立利益偏好的地方政府在提供公共物品時產(chǎn)生“搭便車”的行為，容易在執(zhí)行上級政策時產(chǎn)生偏離，流域上下游區(qū)域甚至以鄰為壑，將本區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，而損害了政府之間協(xié)同治理的利益基礎(chǔ)。

2.2 企業(yè)社會責(zé)任的缺失

企業(yè)社會責(zé)任(Corporate social responsibility，簡稱CSR)是指企業(yè)不僅要創(chuàng)造利潤承擔(dān)對股東的法律責(zé)任，還要承擔(dān)對員工、消費者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任。企業(yè)的社會責(zé)任要求企業(yè)必須超越把利潤作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)要在生產(chǎn)過程中對人的價值的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)對消費者、對環(huán)境、對社會的貢獻(xiàn)。自亞當(dāng)·斯密提出“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以來，企業(yè)便成了“經(jīng)濟(jì)人”的典型代表，它們最大限度的追求自身的利益，以利潤最大化為核心。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家宮本憲一對資本逐利導(dǎo)致的公害分析認(rèn)為，“公害可以說是依附于資本主義生產(chǎn)關(guān)系而發(fā)生的社會災(zāi)害。其原因是資本主義企業(yè)及私營企業(yè)在濫用國土及資源和生活資本的不足及城市規(guī)劃的失敗，是一種妨礙農(nóng)民及城市居民的生產(chǎn)和生活的災(zāi)害”[9]。資本的逐利性使一些企業(yè)對公眾的環(huán)境權(quán)益棄之不顧，通過不斷增大不變資本(機(jī)器、設(shè)備與原材料等)和節(jié)約與直接生產(chǎn)過程無關(guān)的固定設(shè)施(如防止公害、保健等)，并以此增加利潤就成為一些企業(yè)的慣用伎倆。對于國有企業(yè)而言，由于在現(xiàn)有體制下，國企領(lǐng)導(dǎo)與政府行政領(lǐng)導(dǎo)一樣大多是任期制的，企業(yè)利潤增長和資產(chǎn)擴(kuò)張是衡量企業(yè)業(yè)績、決定老總升遷的主要依據(jù)，這加劇了企業(yè)的短期行為，淡化了企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任“虛化”。

2.3 非政府組織和公眾的社會監(jiān)督能力不足

非政府組織是公民社會的重要組成部分，社會環(huán)保組織的監(jiān)督壓力對促進(jìn)企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)，減少排污能夠發(fā)揮重要作用。調(diào)動社會團(tuán)體的力量協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)排污也將緩解政府與排污企業(yè)之間的信息不對稱，有助于提高環(huán)境質(zhì)量[10]。遺憾的是，在轉(zhuǎn)型期中國的非政府組織能力還過于弱小。這一方面表現(xiàn)為非政府組織，尤其是環(huán)境非政府組織的數(shù)量發(fā)展還不充分，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境社會監(jiān)管與治理的需要；另一方面表現(xiàn)為多數(shù)非政府組織為獲取更多的資源而依附于行政機(jī)關(guān)或企業(yè)財團(tuán)，偏離了公益身份，損傷了非政府組織的自身能力和社會公信力。對于公眾而言，分散的公眾在強(qiáng)勢的排污集團(tuán)面前顯得弱小而無助，缺乏與政府和排污集團(tuán)博弈的能力，面對侵犯自身環(huán)境權(quán)益的行為時會產(chǎn)生不滿，卻很難采取行動制止這種行為。因為他們知道抗議會得罪一些強(qiáng)勢的群體而使自己的利益受到更大的損害及不必要的麻煩，因此在非合作的狀態(tài)下最理性的選擇就是期待他人為集體利益上訪、抗議或保持沉默。

2.4 中央政府信息獲取能力下降，使信息不對稱加劇

信息不對稱的嚴(yán)重后果就是道德風(fēng)險和逆向選擇，能否獲取充分的信息對于一個組織能否高效的處理問題至關(guān)重要。由于中國政治體制具有權(quán)力分散、層級密集的集權(quán)特征，這種體制面臨的一個嚴(yán)重問題是決策者獲取真實信息存在巨大的困難。因為大多數(shù)信息都是通過下級政府機(jī)構(gòu)逐級上報，而各級官員都具有自身偏好而扭曲信息的動機(jī)。因此，如何有效的獲取真實信息，包括環(huán)境信息是中央政府的重要工作。在現(xiàn)有的體制中，中央政府主要通過群眾路線、民主集中制、會議、民眾上訪舉報、媒體報道和智囊團(tuán)等途徑獲取信息。然而，在實際運作過程中，群眾路線、民主集中制和會議制度也受到客觀或主觀因素的影響。一方面，受官本位的影響，也為避免遭打擊報復(fù)，不僅是群眾而且包括一些官員也越來越不愿意在上級調(diào)研或各種會議上說真話，甚至有一些省級領(lǐng)導(dǎo)也發(fā)出“說真話難”的感慨；另一方面，部分官員為避免暴露群眾對其工作的不滿而謊報民情。此類事情的發(fā)生使得中央政府獲取真實信息的能力大大減弱，也使中央政府或者地方高層難以對一些環(huán)境政策的執(zhí)行進(jìn)行有效的監(jiān)督，也難以收到有效而真實的信息反饋，不利于中央和地方高層對區(qū)域環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)籌與管理。

2.5 政府組織權(quán)力分散和協(xié)調(diào)能力不足

各級政府，尤其是中央政府的組織協(xié)調(diào)能力是跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理的必要條件，但體制內(nèi)的權(quán)力分散和職責(zé)混亂降低了中央的協(xié)調(diào)能力。雖然從總體上看，中國在權(quán)力體制仍具有中央集權(quán)國家的性質(zhì)，但從另一方面看，體制內(nèi)的權(quán)力分配卻是分散的[11]。以縣級環(huán)保局為例，它既隸屬于同級縣政府，又受更高一級的環(huán)保局管轄，而同級縣級黨委和組織部也對環(huán)保局的干部有重大的影響力。與此同時，縣政府又必須向同級縣委和更高層級的省市政府負(fù)責(zé)，形成了條塊交錯的矩陣關(guān)系。因此，任何一個環(huán)保局的官員都有幾個來自不同部門的上司，形成多頭領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這些權(quán)力橫線和縱線的交錯構(gòu)成了組織力學(xué)中的“矩陣”難題。權(quán)力上的多頭領(lǐng)導(dǎo)，使得對于任何一個具體的環(huán)保部門或其他部門而言，判斷哪一個領(lǐng)導(dǎo)對本部門更為重要就變得非常重要。于環(huán)保部門而言，同級地方政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而上級環(huán)保部門是業(yè)務(wù)關(guān)系，其財政和人事權(quán)力皆受控于地方政府。受本級地方政府而非上級環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)，也就使環(huán)保部門很難從更大的區(qū)域范圍內(nèi)考慮政策的制定或執(zhí)行對全局的影響。為了解地方政府對環(huán)保執(zhí)法的影響，郎友興、葛維萍以浙江省臺州市為例，對環(huán)保部門執(zhí)法人員進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示42.5%的被調(diào)查者認(rèn)為對環(huán)保局執(zhí)法嚴(yán)格程度影響最大的是地方政府，而只有25%的被調(diào)查者認(rèn)為本單位的正副局長對環(huán)保局嚴(yán)格執(zhí)法程度影響最大[12]，調(diào)查結(jié)果證實地方政府的態(tài)度和行為對環(huán)境執(zhí)法是否能按規(guī)章辦事起著關(guān)鍵性的作用。

組織權(quán)力的分散還體現(xiàn)在不同部門之間的職能分工和權(quán)力交叉上，水利部門、建設(shè)部門、交通部門和船政部門都在某一個特定的領(lǐng)域分割著流域管理的權(quán)力，存在彼此交叉的權(quán)力關(guān)系。因此，環(huán)保部門的工作能不能有效完成，不僅取決于本部門的努力程度，還取決于諸如水利局、財政局、發(fā)改委等諸多部門的協(xié)調(diào)配合，同級部門之間不能對對方發(fā)布有約束力的政令——哪怕這是基于本部門的職能所為，使政策執(zhí)行極大的受到體制影響而陷入困境，也對上級政府的協(xié)調(diào)能力形成極大的挑戰(zhàn)。

3 跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理的實現(xiàn)路徑

跨行政區(qū)流域污染協(xié)同治理機(jī)制不會自動建立起來，它需要解決企業(yè)社會責(zé)任缺失、社會環(huán)境監(jiān)督能力不足和地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長而將本區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域的約束性因素，需要能夠在實現(xiàn)集體理性的同時滿足多元治理主體個體理性的制度安排，實現(xiàn)激勵相容和參與約束，這樣才能有效調(diào)動各治理主體的積極性，實現(xiàn)相互協(xié)同。

3.1 完善流域生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)際利益協(xié)調(diào)，減少流域上下游區(qū)域之間的利益沖突

生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、促進(jìn)人與自然和諧為目的，運用財政、稅費、市場等多種手段，調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，以公平分配環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)，并實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部效益內(nèi)部化的一系列制度安排和政策措施。異地開發(fā)補(bǔ)償是近年來在中國流域治理實踐中發(fā)展起來的一種生態(tài)補(bǔ)償形式，其在內(nèi)涵上是指流域內(nèi)不同區(qū)域之間通過自主協(xié)商及橫向的資源轉(zhuǎn)移，通過改變自然地理意義上的生產(chǎn)區(qū)位，實現(xiàn)激勵相容基礎(chǔ)上的流域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，充分利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而減小單向負(fù)外部性，實現(xiàn)流域整體福利的改善。實施異地開發(fā)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵是必須通過事務(wù)關(guān)聯(lián)的協(xié)議使環(huán)境治理合作協(xié)議得到有效實施。如果某個地區(qū)未能按照協(xié)議提供其應(yīng)該提供的公共物品，那么它就將面臨其他地區(qū)在相關(guān)事務(wù)上的懲罰，確保違反協(xié)議的地區(qū)感到來自其他地區(qū)的威脅和懲罰是可信的。如果每個地區(qū)都有這種共同信念，那么區(qū)域環(huán)境治理中的合作均衡就能建立起來。在實踐中，浙江省金華市通過異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償有效解決了金華江的水污染控制問題。這也說明，各行政區(qū)可以通過平等、互惠的自主協(xié)商簽署環(huán)境治理協(xié)議，以事務(wù)關(guān)聯(lián)的方式增強(qiáng)流域上下游地區(qū)的激勵相容，從而促進(jìn)上下游地區(qū)的協(xié)同治理。

3.2 科學(xué)設(shè)置政府績效評估指標(biāo)，弱化地方政府以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)增長動機(jī)

政府績效評估是一個和整個政府職能、目標(biāo)與戰(zhàn)略相聯(lián)系的科學(xué)管理系統(tǒng)，而不是孤立的管理手段，要解決的問題是：與政府職能聯(lián)系，確定政府要達(dá)到的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，以及達(dá)到目標(biāo)的方法，一個有效的績效評估制度應(yīng)該實現(xiàn)官員與地方及居民福利之間的激勵相容。政府績效評估設(shè)計的科學(xué)與否，不僅關(guān)系到水污染治理成效的好壞，而且直接關(guān)系到整個干部人事制度的推進(jìn)與落實，關(guān)系整個政府組織長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，建立一個科學(xué)、有效、符合中國國情的政府績效評估系統(tǒng)對于樹立政府官員和公務(wù)員正確的價值觀和政績觀至關(guān)重要。

現(xiàn)實中，缺乏明確、系統(tǒng)且具體可行的考核指標(biāo)和權(quán)重衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致考核指標(biāo)不能反映工作性質(zhì)與內(nèi)容是績效評估存在的關(guān)鍵問題?？冃гu估的核心是建立標(biāo)準(zhǔn)化的評估指標(biāo)，績效評估指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)根據(jù)崗位，盡量選擇有效、簡單和與工作關(guān)聯(lián)度大、可操作的流程與工具。工作性質(zhì)和工作崗位的不同必然要求不同的工作能力與肩負(fù)不同的責(zé)任，其工作的內(nèi)容也必然不同，因而評價的指標(biāo)也不能千篇一律，評估的指標(biāo)應(yīng)做到反映工作的內(nèi)容和性質(zhì)。比如，對環(huán)保部門、水利部門、或其他綜合管理部門，由于其職責(zé)相對不一致，其考核的指標(biāo)自然應(yīng)有相應(yīng)變化。由于在現(xiàn)實中受以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的績效考核的束縛，導(dǎo)致地方政府對本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長尤為關(guān)注，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價換取短期的經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致大量的環(huán)境問題。因此，政府績效評估要考慮不同區(qū)域和部門的要求，結(jié)合中國人口、資源與環(huán)境之間的壓力及《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的實施，應(yīng)對不同主體功能區(qū)和不同部門構(gòu)建新的與主體功能區(qū)和科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的績效評價指標(biāo)體系，切實優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率和增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，從戰(zhàn)略發(fā)展的角度建立適應(yīng)社會發(fā)展和公眾需求的績效評估體系。

3.3 提高污染法律責(zé)任追究力度，強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任

企業(yè)作為社會公民對資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任，企業(yè)履行社會責(zé)任有助于保護(hù)資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)履行社會責(zé)任一方面可以通過技術(shù)革新減少生產(chǎn)活動對環(huán)境可能造成的污染，或與政府和社區(qū)共同建設(shè)環(huán)保設(shè)施，保護(hù)社區(qū)及其他公民的利益；另一方面要提高對企業(yè)污染環(huán)境行為的法律責(zé)任追究力度，“我們是法律的奴隸，所以我們能自由”，古羅馬作家塔利尤斯·西塞羅如是說。制度的關(guān)鍵是增進(jìn)秩序，它抑制著人們可能采取的機(jī)會主義行為，但是制度的執(zhí)行并不總是天然的，它總是依靠某種獎勵或懲罰而得以實施，“沒有懲罰的制度是無用的，只有運用懲罰才能使個人的行為變得較可預(yù)見?！盵13]就目前來看，中國對的污染水環(huán)境的違法者的制裁偏輕，尤其是在民事和刑事方面制裁面窄、處罰輕，難以對污染者以威懾力。《中華人民共和國水污染防治法》對環(huán)保部門處罰排污企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)作了非常詳細(xì)的規(guī)定：除重大事故外，各種情形的處罰金額都不超過10萬元；對于違法行為造成重大污染事故的，最高處罰為100萬元，而追究刑事責(zé)任的，一般只適用于特定的、重大的環(huán)境污染事故，在實際執(zhí)行過程中很少使用。因此，難以對環(huán)境違法行為造成足夠的威懾力[14]。對于民事責(zé)任的追究，主要是基于受害者的訴訟，而面對比受害者強(qiáng)大的多的排污者集團(tuán)，受害者很難通過訴訟來維護(hù)個人的環(huán)境權(quán)益。因此，在中國流域水污染治理中，由于制度安排上的缺陷，使水污染治理法律形同虛設(shè)，“守法成本高，違法成本低”成為環(huán)境執(zhí)法的重大阻礙。

根據(jù)國外經(jīng)驗，提高法律執(zhí)行力是對污染行為進(jìn)行規(guī)制的首要前提。在美國，違反《聯(lián)邦水污染控制法》的超標(biāo)排放行為，違法者要受到行政處罰、民事司法處罰和刑事處罰。行政處罰包括行政罰款和行政守法令，由聯(lián)邦環(huán)保局決定并執(zhí)行。行政處罰分為兩類：第一類按次數(shù)計，一般對每次違法行為的罰款不超過1萬美元，最高罰款上限為2.5萬美元；第二類按日計，一般每日罰款不超過1萬美元，最高處罰上限為12.5萬美元。民事司法執(zhí)法則通常首先由聯(lián)邦環(huán)保局提出，由司法部向地區(qū)法院提起訴訟，申請適當(dāng)?shù)姆删葷?jì)，包括臨時強(qiáng)制令、永久強(qiáng)制令和賠償金，最后由法院判決。此外，刑事制裁是更嚴(yán)厲的處罰。刑事制裁對象不僅包括違法排污者，還包括故意偽造、謊報法律規(guī)定上報或保存的文件資料，或故意偽造、破壞、篡改監(jiān)測設(shè)施和方法的人。刑事處罰由法院裁定，主要措施有罰金和監(jiān)禁。在刑事處罰中，過失犯罪將受到每天0.25～2.5 萬美元的罰款或1年以下監(jiān)禁或兩者并罰。故意犯罪將受到每天0.5～5.0萬美元的罰款，或處以3年以下監(jiān)禁或兩者并罰。累犯者所受罰金與刑期均增加1倍。對故意加害致使他人死亡或受到永久性身體傷害的處以2.5萬美元以下的罰金或15年以下監(jiān)禁，或兩者并罰。如加害方為組織機(jī)構(gòu)將處以100萬美元以下的罰金，對累犯者處罰加倍。對材料、數(shù)據(jù)造假者將處上限1萬美元以下的罰金或2年以下監(jiān)禁或兩者并罰，累犯者雙倍處罰。對嚴(yán)重的違法行為可以處以25萬美元以下的罰金，或l5年以下的監(jiān)禁，或二者并罰[15]。日本對危害環(huán)境的行為也追究刑事責(zé)任，公害罪與刑事責(zé)任在生產(chǎn)、經(jīng)營活動中，所有導(dǎo)致有損于人體健康的行為都要受到懲罰。所以，公害罪不僅僅是指故意犯罪，對過失犯罪也要受到懲罰[16]。關(guān)于過失公害罪的規(guī)定有：“因業(yè)務(wù)上的疏忽，在工廠或企業(yè)的經(jīng)營活動中排放對人體有害物質(zhì)的，對公眾的生命或健康產(chǎn)生危險的人，處以2年以下監(jiān)禁，或200萬日元以下的罰款；犯有上述罪行而導(dǎo)致傷亡的，處以5年以下監(jiān)禁，或300萬日元以下的罰款?！?/p>

3.4 健全環(huán)境公益訴訟制度，增強(qiáng)非政府組織和社會公眾的環(huán)境監(jiān)管能力

環(huán)境公益訴訟制度是公民社會參與流域治理的重要途徑，推動公益訴訟正成為當(dāng)代環(huán)境法發(fā)展的一個重要趨勢。公益訴訟起源于古羅馬，是指環(huán)境作為一種公共利益在受到或可能受到損害的情形下，允許公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和特定國家機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益的代表人，對侵權(quán)民事主體或行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，由法院依法追究侵權(quán)主體法律責(zé)任的訴訟活動。美國是現(xiàn)代公益訴訟制度比較完善的國家之一，在美國法律體系中，環(huán)境公益訴訟被稱為公民訴訟?！肚鍧嵖諝夥ā?1970年)規(guī)定，“任何人都可以自己的名義對包括美國政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類社會組織及個人按照規(guī)定提起公民訴訟?！贝撕?，美國政府陸續(xù)制定了《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境保護(hù)法律，其中都有公民訴訟的條款，這些實體法與《聯(lián)邦地區(qū)民事訴訟規(guī)則》共同構(gòu)成了美國的環(huán)境公益訴訟制度[17]。環(huán)境公益訴訟制度在美國環(huán)保史上起到了非常重要的作用，一些美國環(huán)保運動領(lǐng)導(dǎo)人在回顧美國環(huán)保歷程的時候，認(rèn)為一個最重要的進(jìn)展就是為公民提起環(huán)境公益訴訟開啟了司法大門，環(huán)保局有權(quán)對任何違反環(huán)境法律規(guī)定義務(wù)者提起民事訴訟和刑事強(qiáng)制執(zhí)行。澳大利亞、印度、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、菲律賓等許多國家，法院也已受理直接基于憲法規(guī)定的環(huán)境權(quán)所提起的環(huán)境訴訟案件。中國環(huán)境權(quán)救濟(jì)機(jī)制和公益訴訟立法的長期缺失，導(dǎo)致司法實踐中大量環(huán)境公益訴訟案件無法得到有效的處理，完善環(huán)境公益訴訟制度是中國環(huán)境法治建設(shè)的重要內(nèi)容。

3.5 重組流域治理組織結(jié)構(gòu)，提高政府組織協(xié)調(diào)能力

根據(jù)結(jié)構(gòu)-功能主義的觀點，某種特定的功能與特定的結(jié)構(gòu)是相聯(lián)系在一起的。因此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中寫道：“圍繞使命而非部門分管領(lǐng)域?qū)嵤┲亟M”。遺憾的是，組織結(jié)構(gòu)重組的壓力和障礙也很大，這或許正如著名公共政策分析學(xué)者尤金·巴達(dá)赫所言：“如果說某一項觀點在公共行政學(xué)界獲得最堅定的支持和最廣泛的共識，那就是結(jié)構(gòu)重組在實踐、精力和個人焦慮等方面付出高昂的代價，但往往產(chǎn)生不了有價值的結(jié)果。舊的組織單位和組織認(rèn)同很少被真正廢除，組織結(jié)構(gòu)圖上的方塊只是被重新命名或移動位置。結(jié)果是雖然新的組織安排力圖避免，但舊的忠誠與舊的擔(dān)憂依然存在，并引導(dǎo)著人們的行為。因此，重大的行政改革必須認(rèn)真撕開改變部門間的工作關(guān)系，同時又不對各自的組織認(rèn)同產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，合作只有在有助于提高組織績效或降低成本時才有價值。”[18]

盡管如此，根據(jù)中國的實際情況，筆者依然認(rèn)為，如果要實現(xiàn)跨行政區(qū)流域污染的協(xié)同治理，那么組織結(jié)構(gòu)的重組依然是不可少的。一是環(huán)境保護(hù)部門的權(quán)力過于分散，沒有獨立的財權(quán)和人事權(quán)，在環(huán)境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約，其執(zhí)法的有效性和公正性受到極大的限制，不利于其進(jìn)行統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法；二是七大流域管理委員會作為水利部的派出機(jī)構(gòu)沒有實質(zhì)性的權(quán)力對流域的統(tǒng)一開發(fā)與管理進(jìn)行規(guī)劃，且其現(xiàn)有的職能局限于水利開發(fā)、工程建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)，沒有對水量和水質(zhì)的管理權(quán)力。因此，有必要進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，以流域為基礎(chǔ)，加強(qiáng)跨省、跨市的環(huán)境治理協(xié)商，成立由中央、流域管理委員會和沿岸地方政府組成的流域治理委員會，就流域內(nèi)的水資源分配、污染治理、生態(tài)補(bǔ)償和重要工程建設(shè)定期進(jìn)行協(xié)商與談判，在平等的基礎(chǔ)上，通過重復(fù)動態(tài)博弈，增加相互間的激勵和約束機(jī)制，逐步弱化地方本位主義和部門保護(hù)主義，實現(xiàn)個體理性和集體理性的統(tǒng)一。

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