地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式的路徑依賴與鎖定效應(yīng)研究*

劉曉鳳

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地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式的路徑依賴與鎖定效應(yīng)研究*

劉曉鳳

伴隨高等教育的發(fā)展，地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式也不斷演化，出現(xiàn)多種模式，但在新舊模式更替變幻之際，不可避免的存在新舊模式的破立之爭，新模式對(duì)舊模式的路徑依賴與鎖定，為此需要就功能性、認(rèn)知性與政治性鎖定進(jìn)行解鎖，對(duì)地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式從分類分層、明確政府動(dòng)態(tài)財(cái)政責(zé)任、去行政化約束方面施行創(chuàng)新。

路徑依賴；鎖定效應(yīng)；衍生型；績效型；累進(jìn)型

地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式乃各級(jí)政府向高校提供財(cái)政資金的總量、支出方式及資金使用的過程和結(jié)果等方面的制度安排與體系，支出模式涵蓋供給機(jī)制、分配機(jī)制與問責(zé)機(jī)制，關(guān)系到政府財(cái)政可以供應(yīng)的資金規(guī)模、怎樣供應(yīng)、向誰供應(yīng)及財(cái)政資金怎樣在高校間分配、財(cái)政資金使用的過程和結(jié)果怎樣等問題，乃國家教育管理制度與教育財(cái)政制度狀況的集中體系，乃國家發(fā)展高等教育事業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)支撐，亦為國家管控高等教育，推動(dòng)高等教育均衡發(fā)展的重要方式。高等教育財(cái)政支出的范圍乃國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在高等教育方面的分配，但由于高等教育存在外部正效應(yīng)，市場可能不愿充分供應(yīng)，發(fā)生市場失敗問題，需要由政府介入來解決高等教育供應(yīng)不足的問題。財(cái)政支出正是政府發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的有效方式，政府可經(jīng)由增加財(cái)政支出來確保高等教育事業(yè)的順暢發(fā)展，也可經(jīng)由對(duì)各個(gè)類別、各個(gè)層次與各個(gè)專業(yè)的高等教育支出規(guī)模、支出方式的變動(dòng)與支出績效的評(píng)判來調(diào)控高等教育的發(fā)展方向與發(fā)展速率，推動(dòng)高等教育的均衡有序發(fā)展。高等教育財(cái)政支出模式隨著社會(huì)進(jìn)步，高等教育的發(fā)展不斷衍變。

一、地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式

地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式包括累進(jìn)型、公式型、績效型、衍生型、復(fù)合型等。

(一)累進(jìn)型

累進(jìn)型高等教育財(cái)政支出模式是基數(shù)加增長的模式，其支出增加的部分主要根據(jù)高校原有規(guī)模的擴(kuò)張來安排，譬如新增專業(yè)、新增項(xiàng)目或招生規(guī)模的增加等，主要采用公式測定、經(jīng)驗(yàn)判別或一定的增長比例來確定支出的增加數(shù)額。累進(jìn)型模式在20世紀(jì)七八十年代在許多國家被廣泛采用。累進(jìn)型的支出模式較好地順應(yīng)了世界高等教育大眾化發(fā)展的需要，在高等教育從精英教育走向大眾化教育的轉(zhuǎn)變過程中，較好地應(yīng)對(duì)了高等教育的大眾需求與高等教育的大發(fā)展間的矛盾。

1949年新中國剛成立之時(shí)，著重于社會(huì)主義改造，預(yù)算管理制度尚未成體系，高等教育財(cái)政支出亦無一定之規(guī)。1955至1986年間，我國高等教育財(cái)政支出主要采用累進(jìn)型的基數(shù)加增長模式，政府給予高等教育的財(cái)政資金以前一年度的財(cái)政資金數(shù)額為依據(jù)，再根據(jù)本年度高等教育發(fā)展需要、社會(huì)環(huán)境、國家財(cái)力適當(dāng)調(diào)增，以確定當(dāng)年的高等教育財(cái)政支出數(shù)額。此種支出模式基于定員定額，綜合考量高校的發(fā)展規(guī)模、人員編制、房屋設(shè)備需求及業(yè)務(wù)需要，支出規(guī)模依年適當(dāng)調(diào)增，確保了高等教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定，但由于此種支出模式不是基于高校發(fā)展的成本分析，而是以前一年度的支出為依據(jù)，前一年所費(fèi)越多，本年可分配到的經(jīng)費(fèi)也就越多，易造成資金靡費(fèi)，且此種支出模式不夠透明，財(cái)政支出的基數(shù)確定較為隨意，高校之間人均經(jīng)費(fèi)有較大差別，無助于高校公平競爭、控制成本與提升支出使用效率，不利于調(diào)動(dòng)高校的辦學(xué)主動(dòng)性與積極性，逐漸被公式型支出模式與績效型支出模式所代替。

(二)公式型

公式型高等教育財(cái)政支出模式于1980年代被工業(yè)化國家逐漸采用，政府依照總的生均成本安排財(cái)政支出，對(duì)生均成本的各構(gòu)成要素根據(jù)其重要性賦予相應(yīng)權(quán)重。在公式型支出模式中，各要素的權(quán)重決定了高校經(jīng)費(fèi)爭取、專業(yè)調(diào)整、招生規(guī)模、學(xué)籍管理等活動(dòng)的輕重緩急。許多國家在確定公式型支出模式中各要素的權(quán)重時(shí)，多考量學(xué)習(xí)時(shí)間、專業(yè)類型與學(xué)習(xí)級(jí)別和層次等因素，再依照生均成本確定具體的支出數(shù)額。公式型高等教育支出模式不斷改進(jìn)，其優(yōu)點(diǎn)也日益被各國所接受與認(rèn)可。

1986年我國《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》明確高校年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算，由主管部門根據(jù)各類、各層次學(xué)生的需要與高校所在地區(qū)的不同境況，在國家財(cái)力許可范圍內(nèi)，依照綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的方法予以核定。綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助就屬于公式型的高等教育財(cái)政支出模式。綜合定額涵蓋教職工工薪、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金(人民助學(xué)金)、業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備采購費(fèi)、維修費(fèi)，其它費(fèi)用、差額補(bǔ)助費(fèi)等。依照各高校的規(guī)模、層次、專業(yè)與發(fā)展確定生均教育經(jīng)費(fèi)定額，再依照學(xué)生人數(shù)計(jì)算出各高校的綜合定額。專項(xiàng)補(bǔ)助作為對(duì)綜合定額的補(bǔ)充，涵蓋專業(yè)設(shè)備補(bǔ)助費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、長期外籍專家經(jīng)費(fèi)、世界銀行貸款設(shè)備維修維護(hù)費(fèi)、特別項(xiàng)目補(bǔ)助費(fèi)等，是政府按照國家政策引導(dǎo)意圖，綜合考量高校的特殊發(fā)展需要，單獨(dú)給予高校的資金補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助多數(shù)經(jīng)由競爭方式獲得，項(xiàng)目發(fā)布單位下達(dá)項(xiàng)目專項(xiàng)，符合條件的各高校就項(xiàng)目提出申請(qǐng)，經(jīng)由項(xiàng)目發(fā)布單位的審核批準(zhǔn)，高校獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目的進(jìn)行與結(jié)果受到項(xiàng)目發(fā)布單位的監(jiān)督評(píng)判。專項(xiàng)資金具有項(xiàng)目眾多、金額龐大、使用范圍寬廣的特征，各級(jí)部門經(jīng)常采用專項(xiàng)資金方式安排高等教育資金，在高等教育支出中占比大。此種支出模式在財(cái)政資金經(jīng)費(fèi)分配中較為公平，較符合高校實(shí)際，高校還可自主安排使用上級(jí)給予的經(jīng)費(fèi)，結(jié)余留用，避免了高校資金使用中的浪費(fèi)，極大的促進(jìn)了各高校發(fā)展的主動(dòng)性和積極性，特別是在高等教育大眾化發(fā)展過程中，也刺激高校招生規(guī)模的擴(kuò)大。專項(xiàng)資金的支出方式、使用管理影響相當(dāng)規(guī)模的高等教育財(cái)政資金的使用效率，在專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目下出現(xiàn)了“211工程”、“985工程”、高?？萍紕?chuàng)新計(jì)劃等旨在提升高等教育質(zhì)量，爭創(chuàng)國際一流高校與一流學(xué)科的項(xiàng)目。且各高校人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)的確定中，依然基于以前年度的歷史數(shù)據(jù)，專項(xiàng)補(bǔ)助的分配主觀性也較強(qiáng)。在綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助實(shí)施進(jìn)程中，有些地方囿于財(cái)力，把綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助轉(zhuǎn)換為限額補(bǔ)助加專項(xiàng)補(bǔ)助，造成財(cái)政支出不能滿足高校快速發(fā)展之時(shí)的正常經(jīng)費(fèi)需求。

(三)績效型

績效型高等教育財(cái)政支出模式乃依照一些績效指標(biāo)分配高等教育財(cái)政資源的方式，這些績效指標(biāo)乃支出公式中的主要因素。此模式把財(cái)政資金的分配直接同提升高校辦學(xué)效率與辦學(xué)質(zhì)量的目標(biāo)相掛鉤?？冃透叩冉逃?cái)政支出模式的關(guān)鍵與難題在于怎樣實(shí)施績效評(píng)價(jià)。績效型高等教育財(cái)政支出模式可分為兩類，一類乃以培養(yǎng)的有效學(xué)生數(shù)為評(píng)價(jià)指標(biāo)，有效學(xué)生數(shù)非傳統(tǒng)意義中的實(shí)際注冊(cè)學(xué)生數(shù)，而是獲得大學(xué)文憑或?qū)W歷證書的學(xué)生數(shù)、或考試過關(guān)的學(xué)生數(shù)；另一類乃由專門的高等教育評(píng)價(jià)組織設(shè)置可測定高校辦學(xué)效率與辦學(xué)質(zhì)量的績效指標(biāo)，據(jù)以對(duì)高校施行評(píng)價(jià)。只有少數(shù)國家、地區(qū)諸如丹麥、美國的Colorado州在高等教育財(cái)政支出公式中全面施行績效支出，多數(shù)國家、地區(qū)在公式型高等教育財(cái)政支出中，主要按生均成本確定支出數(shù)額(約90%的比重)，其他資金按照績效因素進(jìn)行配置。

自2002年起，我國財(cái)政部對(duì)中央部門的預(yù)算核定方式改成基本支出加項(xiàng)目支出預(yù)算，屬于績效型高等教育財(cái)政支出模式?；局С鲱A(yù)算乃為確保行政事業(yè)單位正常運(yùn)作、履行日常職責(zé)而制定的年度基本支出計(jì)劃；項(xiàng)目支出預(yù)算乃行政事業(yè)單位為達(dá)成特定的行政事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外制定的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。對(duì)高等教育的財(cái)政支出也依此方式施行改革。對(duì)高校而言，基本支出的資金乃為確保高校正常運(yùn)作、履行日常高等教育任務(wù)的年度基本支出，涵蓋人員經(jīng)費(fèi)與日常公用經(jīng)費(fèi)?；局С霾捎枚~管理，人員經(jīng)費(fèi)支出基于教職工人數(shù)、離退休人數(shù)而定，包含離退休、醫(yī)保支出，日常公用經(jīng)費(fèi)基于學(xué)生人數(shù)而定，屬于生均綜合定額撥款支出。

基本支出加項(xiàng)目支出的績效型高等教育財(cái)政支出模式的采用旨在提升有限高等教育資源的使用效率，防范資金使用中的貪污腐敗，乃國家財(cái)政管理制度革新在高等教育財(cái)政支出上的體現(xiàn)，順應(yīng)了宏觀體制環(huán)境的發(fā)展需要，緩解了綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的公式型高等教育財(cái)政支出模式所引發(fā)的高校盲目上規(guī)模、提層次的問題，但此種模式尚處于初級(jí)發(fā)展階段，不夠健全，究其本質(zhì)不過是綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的預(yù)算形式化。

(四)衍生型

衍生型高等教育財(cái)政支出模式乃合同撥款，通常使用投標(biāo)—招標(biāo)的方式，多用于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的撥付。在1970年代，很多國家發(fā)生經(jīng)濟(jì)滑落、高等教育經(jīng)費(fèi)短缺的狀況，各高校絞盡腦汁開辟財(cái)源，政府部門便經(jīng)由投標(biāo)—招標(biāo)的衍生型合同撥款手段向高校供給科研經(jīng)費(fèi)。丹麥、英國、荷蘭、法國等國家皆使用了此模式，此模式本身就涵蓋著由高校內(nèi)部或由政府組織的評(píng)價(jià)，采用此模式有利于激發(fā)高校自主辦學(xué)的主動(dòng)性與積極性，推動(dòng)高校提升教育質(zhì)量。但此模式也有一些不足，譬如，不利于高?；A(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究、專業(yè)學(xué)科發(fā)展與學(xué)術(shù)創(chuàng)新、科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)的及時(shí)傳遞、學(xué)術(shù)自由等領(lǐng)域。

省部重點(diǎn)共建，教育部和地方政府簽定合同一道建設(shè)“985 工程”、“211 工程”高校。調(diào)集中央與地方資源支持教育部屬院校的建設(shè)，推動(dòng)世界一流高校的建設(shè)，促進(jìn)部屬高校積極服務(wù)地方。省部共建地方高校，自2004年起，教育部同中西部的省(自治區(qū)、兵團(tuán))沒有教育部直屬高校的簽署合同共建一所地方高校。教育部已同中西部14個(gè)省(自治區(qū)、兵團(tuán))簽定合同共建新疆大學(xué)、廣西大學(xué)、鄭州大學(xué)、云南大學(xué)、石河子大學(xué)、內(nèi)蒙古大學(xué)、寧夏大學(xué)、山西大學(xué)、西藏大學(xué)、青海大學(xué)、河北大學(xué)、南昌大學(xué)、海南大學(xué)、貴州大學(xué)、西北大學(xué)、西北師范大學(xué)、河南大學(xué)、浙江工業(yè)大學(xué)等17所高校。教育部還同陜西省、湖南省、吉林省、江西省分別簽定合同，省部共同重點(diǎn)支持湘潭大學(xué)、延安大學(xué)、井岡山大學(xué)、延邊大學(xué)等4所省屬地方高校。除了省部簽合同共同發(fā)展高等教育事業(yè)之外，還有省市簽署合同共同建設(shè)高校。通過合同撥款建設(shè)各地高校，縮小了地區(qū)間高等教育發(fā)展差距，推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)與革命老區(qū)高等教育事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)高等教育資源空間上的均衡分布，優(yōu)化高等教育財(cái)政支出的空間結(jié)構(gòu)布局，引導(dǎo)區(qū)域高等教育水準(zhǔn)提升，推動(dòng)區(qū)域社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長建設(shè)，進(jìn)一步完善我國高等教育財(cái)政管理制度。

(五)復(fù)合型

復(fù)合型高等教育財(cái)政支出模式乃累進(jìn)型、公式型、績效型、衍生型中的兩種或兩種以上中共同使用。高等教育財(cái)政支出涵蓋高等教育事業(yè)費(fèi)、科研費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不同的經(jīng)費(fèi)可能會(huì)采取不同的方式進(jìn)行財(cái)政資金的投入，高等教育事業(yè)費(fèi)可能會(huì)采用累進(jìn)型模式配置資金，高?？蒲匈M(fèi)可能會(huì)用績效型模式配置資金，基本建設(shè)費(fèi)也許會(huì)采用衍生型模式配置資金，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)或許會(huì)采用公式型模式配置資金。

隨著國家對(duì)高等教育財(cái)政支出的增加，我國更加偏向于采用公式型和績效型的高等教育財(cái)政支出模式，公式型模式可以確保資金分配的合理性、公平性，符合高校實(shí)際，績效型模式推動(dòng)高校日益關(guān)注高等教育的產(chǎn)出效率，提高資金使用效益。

但是在不同種高等教育財(cái)政支出模式的應(yīng)用中，會(huì)發(fā)現(xiàn)高等教育資金在使用中還是存在不盡合理、有失效率與公平的方面?？冃汀⒐叫?、衍生型高等教育財(cái)政支出模式的“立”與累進(jìn)型高等教育財(cái)政支出模式的“破”乃辯證統(tǒng)一的過程，公式型、績效型、衍生型高等教育財(cái)政支出模式的構(gòu)建必定會(huì)面對(duì)過去累進(jìn)型高等教育財(cái)政支出模式的競爭，公式型、績效型、衍生型高等教育財(cái)政支出模式需面對(duì)累進(jìn)型高等教育財(cái)政支出模式借其占優(yōu)勢(shì)所形成的路徑依賴與鎖定效應(yīng)。

二、路徑依賴和鎖定效應(yīng)理論

美國古生物學(xué)家Eldredge與Gould(1972)發(fā)現(xiàn)物種進(jìn)化通常跳躍式進(jìn)行而非漸變式進(jìn)行,偶然的隨機(jī)突變因素會(huì)擾動(dòng)物種進(jìn)化路徑,拋出路徑依賴說法。[1]David(1985)在社會(huì)科學(xué)研究中引入路徑依賴概念。[2]Arthur(1989)分析技術(shù)演化有自我強(qiáng)化與路徑依賴屬性。[3]North(1990)在制定變遷研究中引入路徑依賴概念，分析歷史上政治經(jīng)濟(jì)演進(jìn)模式的決定因素為偶然因素、制度收益遞增、網(wǎng)絡(luò)外部性等，造成經(jīng)濟(jì)體系閉鎖績效長期低迷。[4]路徑依賴不僅為一種鎖定(lock-in)狀態(tài)，現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)構(gòu)與形成路徑在一定程度上鎖定于過去的結(jié)構(gòu)與路徑上，此鎖定也許效率高，也許效率低，抑或無效率；亦為一種過程，乃一種非普遍性隨機(jī)動(dòng)態(tài)過程，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變動(dòng)不可逆轉(zhuǎn)，發(fā)展方向無法回歸原有結(jié)構(gòu)與形態(tài)，也非線性，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度演變路徑不會(huì)收斂于某單一情狀，存在多種演變可能。初始的的偶然因素對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度演變路徑有較大影響，路徑依賴乃眾多單個(gè)事件序列構(gòu)成的自增強(qiáng)過程,初期的些微差異易引起隨后時(shí)期發(fā)展路徑與績效差別巨大。路徑依賴認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度演變中存在時(shí)間因素與歷史的滯后。在到達(dá)某一臨界點(diǎn)時(shí)，制度進(jìn)入鎖定境況，難以擺脫現(xiàn)有發(fā)展路徑，不能步入更有效的可替代軌道，出現(xiàn)報(bào)酬遞增、正反饋、自增強(qiáng)局面，歷史的滯后也許是歷史事件結(jié)果引發(fā)的,也許是歷史自身內(nèi)在規(guī)則與秩序引起的。

三、地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出模式的路徑依賴和鎖定

高等教育發(fā)展和高等教育財(cái)政支出關(guān)系密切，高等教育財(cái)政支出總額欠缺與支出的不科學(xué)不合理乃束縛高等教育發(fā)展的主要緣由，亦為高等教育發(fā)展中的最大阻礙。伴隨我國高等教育從精英教育轉(zhuǎn)向大眾教育，高等教育財(cái)政支出規(guī)模不斷上升，支出模式不斷修正，但依然存在不盡如人意的方面，擾動(dòng)著高校的辦學(xué)自主權(quán)、辦學(xué)積極性。若不解決這些問題，就會(huì)沿著原有錯(cuò)誤路徑不斷前進(jìn)，甚至鎖定于某種低效率下而停滯不前，在鎖定狀態(tài)下要有所變革是非常困難的。

高等教育財(cái)政支出模式演變中的路徑依賴和鎖定呈現(xiàn)為功能性鎖定、認(rèn)知性鎖定、政治性鎖定(Grabher，1993)[5]。

(一)功能性鎖定效應(yīng)：鎖定于高校間的趨同化發(fā)展

長期、穩(wěn)定的高等教育財(cái)政支出模式，逐漸在高校內(nèi)部形成相對(duì)閉鎖、穩(wěn)定的資源圈，減弱了高校到財(cái)政之外獲取新資源的動(dòng)機(jī)，高校鎖定于既有資源的最大化獲得上，降低了高等教育特色發(fā)展的可能性。[6]

在我國公式型高等教育支出模式中，綜合定額的參數(shù)計(jì)算公式為，折合在校生數(shù)=普通本、?？?高職)生數(shù)+碩士生數(shù)×1.5+博士生數(shù)×2+留學(xué)生數(shù)×3+預(yù)科生數(shù)+進(jìn)修生數(shù)+成人脫產(chǎn)班學(xué)生數(shù)+夜大(業(yè)余)學(xué)生數(shù)×0.3+函授生數(shù)×0.1，可以看到?jīng)Q定參數(shù)的變量，普通本、?？?高職)生數(shù)、預(yù)科生數(shù)、進(jìn)修生數(shù)、成人脫產(chǎn)班學(xué)生數(shù)皆依照實(shí)際人數(shù)測算，而碩士生數(shù)按實(shí)際人數(shù)的1.5倍計(jì)算，博士生數(shù)按實(shí)際人數(shù)的2倍算，留學(xué)生數(shù)按實(shí)際人數(shù)的3倍算。根據(jù)《財(cái)政部、教育部關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》(財(cái)教[2008]232)要求細(xì)化績效型高等教育財(cái)政支出模式中的綜合定額生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，以人員經(jīng)費(fèi)基本持平、公用經(jīng)費(fèi)體現(xiàn)差別為準(zhǔn)則，合理確定公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的占比，核定公用經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)3000元/生，人員經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)4000元/生，對(duì)不同本科學(xué)科設(shè)定公用經(jīng)費(fèi)的學(xué)科折算系數(shù)，確定各學(xué)科公用經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)，依照中央高校發(fā)展需要，考量財(cái)力、物價(jià)變動(dòng)、高校學(xué)生人數(shù)等情況，公用經(jīng)費(fèi)與人員經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，但公用經(jīng)費(fèi)的學(xué)科折算系數(shù)中，碩士生數(shù)按實(shí)際人數(shù)的1.5倍計(jì)算，博士生數(shù)按實(shí)際人數(shù)的2倍算。中央高校如此，地方高校亦如此。拿天津來看，自2014年起，天津市市屬普通本科高校生均撥款公用經(jīng)費(fèi)折算系數(shù)，哲學(xué)1.00、經(jīng)濟(jì)學(xué)1.02、法學(xué)1.02、教育學(xué)1.02、文學(xué)1.00、歷史學(xué)1.00、理學(xué)1.15、工學(xué)1.45、農(nóng)學(xué)1.30、醫(yī)學(xué)1.60、管理學(xué)1.02、藝術(shù)學(xué)1.50，博士生按同學(xué)科本科生的2倍核算公用經(jīng)費(fèi)，碩士生按同學(xué)科本科生的1.5倍核算公用經(jīng)費(fèi)。盡管公式型高等教育財(cái)政支出模式不斷調(diào)整完善為績效型高等教育財(cái)政支出模式，但是高校經(jīng)由增加碩士生、博士生的招生規(guī)模，還是可獲取更多的財(cái)政投入。這造成高校不顧自身實(shí)際，一味提高辦學(xué)層次、走綜合型大學(xué)發(fā)展道路，趨同化發(fā)展，欠缺辦學(xué)特色。

(二)認(rèn)知性鎖定:鎖定于財(cái)政有效供給不足

政府部門與高?；?dòng)頻仍，發(fā)展成一種趨同化的群體性思維，造成對(duì)高等教育財(cái)政支出模式的錯(cuò)誤判斷，引發(fā)高等教育財(cái)政有效供給匱乏。[7]

在衍生型高等教育財(cái)政支出模式中，省部簽署合同共同建設(shè)高校，合同中只明確中央的靜態(tài)財(cái)政責(zé)任，未明確中央的動(dòng)態(tài)財(cái)政責(zé)任，省部共建高校的基本建設(shè)投資依照共建前的基數(shù)核準(zhǔn)，教育事業(yè)費(fèi)亦依照共建時(shí)劃轉(zhuǎn)的在校生人數(shù)核準(zhǔn)，未考量高校每年擴(kuò)大招生規(guī)模的因素，中央與省級(jí)政府沒有對(duì)共建高校擴(kuò)招帶來的資金需求達(dá)成新的責(zé)任分擔(dān)合同條款，省級(jí)政府采用依照在校學(xué)生人數(shù)生均經(jīng)費(fèi)固定比例動(dòng)態(tài)撥款，中央政府依然依照共建前教職員編制人數(shù)固定撥款。且由于變更隸屬關(guān)系，高校原本可從所屬部委或行業(yè)獲得的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)諸如設(shè)備投資撥款、教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助及各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)皆不再享有，導(dǎo)致省部地方共建高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足。省市簽署合同共同建設(shè)高校，也存在類似問題，部分地方政府由于財(cái)力薄弱，難以落實(shí)財(cái)政對(duì)高等教育的支出安排。依照當(dāng)前統(tǒng)計(jì)口徑，市級(jí)生均經(jīng)費(fèi)撥款涵蓋中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政安排的提高生均撥款水平獎(jiǎng)補(bǔ)資金，真正為市級(jí)財(cái)政安排的生均經(jīng)費(fèi)主要是正常撥款中的在編人員工資、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。在高等教育大眾化發(fā)展過程中，省市共建高校也有提升高等教育毛入學(xué)率的要求，高校招生規(guī)模年年擴(kuò)張，在校生人數(shù)日益提高，師資隊(duì)伍也不斷擴(kuò)大，高校人員經(jīng)費(fèi)支出不斷增長，地方政府先要解決人員經(jīng)費(fèi)支出，能切實(shí)安排的日常公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助少得可憐，基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)與化債經(jīng)費(fèi)更是少之又少。

(三)政治性鎖定：鎖定于長官意志

以支持高等教育發(fā)展為目標(biāo)的政府干預(yù)，形成高等教育內(nèi)部的政府和高校間的政治行政體系，擾動(dòng)著高等教育的發(fā)展方向,使高等教育的發(fā)展可能會(huì)游離于順應(yīng)市場機(jī)制自我更新和事業(yè)轉(zhuǎn)型的軌道之外。[8]

《財(cái)政部教育部關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》(財(cái)教[2010]567)要求各地地方高校生均撥款水平不少于12000元，中央財(cái)政實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)。對(duì)生均撥款水平已達(dá)12000元的省份，在生均撥款水平無下滑境況下，中央財(cái)政每年定額給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)生均撥款水平未達(dá)12000元的省份，中央財(cái)政對(duì)各省份生均撥款水平增加所需經(jīng)費(fèi)依照一定比例給予獎(jiǎng)補(bǔ)，獎(jiǎng)補(bǔ)按照中西部地區(qū)35%、東部地區(qū)25%的比例及在校生規(guī)模、省本級(jí)財(cái)力增長狀況進(jìn)行測算。根據(jù)財(cái)政部教育部要求，各省采取相應(yīng)舉措確保提供本省普通本科高校生均撥款水平，譬如河南省財(cái)政廳、河南省教育廳下達(dá)《關(guān)于進(jìn)一步提高河南省普通本科高校生均撥款水平的實(shí)施意見》的通知(豫財(cái)教[2011]339號(hào))，也追隨中央行動(dòng)，建立推動(dòng)省轄市增加高校生均撥款以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制、約束機(jī)制。對(duì)不符合生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的省轄市，減少或取消高等教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，收縮本科生、研究生招生計(jì)劃，暫時(shí)不允許申報(bào)審批碩士、博士點(diǎn)，暫時(shí)停止新建高校、高校升格、高校更名審批等。在政府壟斷高等教育資源配置情形下，高校發(fā)展處于政治定位準(zhǔn)確與否之中。高校希望得到地方政府的認(rèn)可，從地方政府獲得資源，也希望得到中央政府的認(rèn)可，從中央政府獲得資源，在本科教育資源、碩士博士學(xué)位增設(shè)等的資源配置中分得一杯羹。高校在發(fā)展中何去何從，是聽地方政府的，還是聽中央政府的，婆婆多了做起事來牽絆也多。部屬高校、省屬高校、市屬高校，在發(fā)展中受到各級(jí)政府的牽制，妨礙著高等教育資源的有效配置與流動(dòng)，中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府，各有各的打算，重復(fù)投資、低水平建設(shè)，難以合理整合高校專業(yè)結(jié)構(gòu)，難以發(fā)揮高等教育聚合效應(yīng)，高校不易辦出特色，更不易爭取世界一流。

四、地理區(qū)域高等教育財(cái)政支出的模式解鎖和創(chuàng)新

高等教育財(cái)政支出模式的路徑依賴及所形成的功能性鎖定、認(rèn)知性鎖定與政治性鎖定，是高等教育良性發(fā)展的枷鎖，要擺脫枷鎖，就要進(jìn)行功能性解鎖、認(rèn)知性解鎖與政治性解鎖，對(duì)高等教育財(cái)政支出模式進(jìn)行創(chuàng)新。[9]

(一)功能性解鎖——高等教育財(cái)政支出模式分類分層

基本支出加項(xiàng)目支出的績效型高等教育財(cái)政支出模式中，基本支出要看研究生數(shù)的多少而定，項(xiàng)目支出要看競爭實(shí)力，這些要素部屬高校強(qiáng)于省屬高校與市屬高校，獲得的資源也是部屬高校高于省屬高校與市屬高校。對(duì)各類高校分配資金時(shí)，要以扶優(yōu)、扶特、扶需為準(zhǔn)則，以發(fā)展目標(biāo)不同，建設(shè)任務(wù)不同，政策支持不同，考核要求不同對(duì)高校施行分類管理，引導(dǎo)高校根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求合理定位，強(qiáng)化高等教育內(nèi)涵，謀求錯(cuò)位發(fā)展與特色發(fā)展，使高校在不同學(xué)科領(lǐng)域、不同層次形成自身特色，全面提升高等教育品質(zhì)。[10]

(二)認(rèn)知性解鎖——高等教育財(cái)政支出模式明確政府動(dòng)態(tài)財(cái)政責(zé)任

衍生型高等教育財(cái)政支出模式中，要明確政府的動(dòng)態(tài)財(cái)政責(zé)任，以合同簽訂之前的學(xué)生人數(shù)為基礎(chǔ)確定支出規(guī)模，但要根據(jù)學(xué)生規(guī)模實(shí)際變動(dòng)狀況、通貨膨脹率、政府?dāng)U招需要、學(xué)費(fèi)調(diào)整情形等因素進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而確保高校可獲得的發(fā)展資金。盡管《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》(國發(fā)[2011]22號(hào))中央要求教育費(fèi)附加一律依照消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅實(shí)納稅款3%收取，地方教育附加一律依照消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅實(shí)納稅款2%收取，土地出讓收益減去土地開發(fā)、征地與拆遷補(bǔ)償?shù)群蟮挠囝~的10%提取教育資金，各地在收入征管中需嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，不允許任意減免，以增加地方政府對(duì)高等教育的投入，但還是要實(shí)事求是地認(rèn)識(shí)地方政府的財(cái)力狀況，確實(shí)不足的需要中央財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付形式或?qū)ｍ?xiàng)資金形式予以補(bǔ)足，實(shí)現(xiàn)部屬高校、省屬高校與市屬高校的均衡發(fā)展，同時(shí)要從政策上支持民間資本的進(jìn)入，允許高校采用市場融資方式引進(jìn)技術(shù)設(shè)備。[11]

(三)政治性解鎖——高等教育財(cái)政支出模式去行政化約束

政府表面上尊重高校辦學(xué)自主權(quán)，但未給予高校相應(yīng)的資源控制權(quán)，資源控制權(quán)依然由行政長官所掌控，并依照長官意志進(jìn)行分配，高校的法定辦學(xué)自主權(quán)成了一紙空文。政府部門不斷增強(qiáng)自身在高校撥款及經(jīng)費(fèi)使用中的主導(dǎo)作用，政府對(duì)高校的行政干預(yù)不斷強(qiáng)化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，本科生、研究生招生計(jì)劃，碩士、博士點(diǎn)申報(bào)，新建高校，高校升格，高校更名，樣樣少不了政府的介入，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷弱化，在高等教育財(cái)政支出模式中處于被動(dòng)，沒有話語權(quán)，財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)革新、政府采購革新、國庫集中收付革新又進(jìn)一步約束了高校經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的自主權(quán)。高校對(duì)政府財(cái)政支出的依賴性極強(qiáng)，在行政長官擁有掌控大量辦學(xué)資源狀況下，高校在政府財(cái)政之外找尋資源供給的替代者的空間狹小，成本高昂，得不償失。要想控制與影響政府的權(quán)力與決策，高校更是上天無路，入地?zé)o門。在高等教育財(cái)政支出模式中，政府需要切實(shí)尊重高校辦學(xué)自主權(quán)，只進(jìn)行宏觀調(diào)控，根據(jù)對(duì)高校的教育質(zhì)量評(píng)估結(jié)果，對(duì)高校進(jìn)行資金分配，高校獲取資金后再在內(nèi)部同各學(xué)院協(xié)商分配資金，確保高校在依賴政府財(cái)政資金的同時(shí)享有較大的辦學(xué)自主權(quán)。[12]

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[12]佟婧，洪成文.“211、985廢存”爭議突顯行政性資源依賴之困[J].光明日?qǐng)?bào),2015-01-13(13).

(責(zé)任編輯劉第紅)

2015-12-31

劉曉鳳，武漢大學(xué)博士后，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授。(武漢/430072)

*本文系國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“高等教育財(cái)政支出與收入分層——基于新經(jīng)濟(jì)地理視角的中國經(jīng)驗(yàn)證據(jù)”(71403084)、中國博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目“高等教育投入與經(jīng)濟(jì)增長的空間結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)及優(yōu)化路徑研究”(2015M580659)、湖北省社科基金課題“‘少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃’政策執(zhí)行中的偏差及校正機(jī)制研究”的階段性研究成果。