關(guān)于警察權(quán)益保護(hù)的法律探析

李　陽(yáng)

(中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038)

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關(guān)于警察權(quán)益保護(hù)的法律探析

李陽(yáng)

(中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038)

[摘要]維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)益和保護(hù)公民的合法權(quán)益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，對(duì)人民警察執(zhí)法權(quán)益的維護(hù)關(guān)系著其對(duì)公民合法權(quán)益的維護(hù)。從法律機(jī)制層面維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益是促進(jìn)民警依法執(zhí)法、準(zhǔn)確執(zhí)法、善于執(zhí)法和敢于執(zhí)法不可或缺的力量，這就需要完善相關(guān)法律，構(gòu)建專門維權(quán)組織機(jī)構(gòu)，依靠專業(yè)維權(quán)人員為受害民警進(jìn)行維權(quán)，從根本上解決以往僅由公安自身維護(hù)民警權(quán)益的被動(dòng)局面。

[關(guān)鍵詞]警察權(quán)益；法理；襲警；警察防衛(wèi)；維權(quán)機(jī)構(gòu)

提到運(yùn)用法律保障權(quán)益，進(jìn)行法律援助，人們往往想到的是弱勢(shì)群體。那么作為執(zhí)法主體的警察是否也會(huì)深陷法律困境，需要法律層面的保障或?qū)I(yè)群體的援助呢？以2015年5月2日發(fā)生的黑龍江慶安縣火車站槍擊案為例，開(kāi)槍是否符合警用武器使用條例，怎樣從法律上來(lái)闡釋其開(kāi)槍的合理性成為該案的焦點(diǎn)?？梢?jiàn)人民警察在實(shí)際辦案過(guò)程中總會(huì)陷入各種各樣的法律問(wèn)題之中。執(zhí)法依據(jù)的不具體、訴訟程序的復(fù)雜與成本的高昂使得警察依靠自身維護(hù)個(gè)人權(quán)益面臨諸多困境。因此，我們需要從立法、執(zhí)法、維權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)、聘請(qǐng)專業(yè)維權(quán)人員等層面來(lái)完善當(dāng)前的警察權(quán)益保障機(jī)制。

一、警察權(quán)益保護(hù)的緣起與含義

(一)警察權(quán)益保護(hù)的緣起

警察合法權(quán)益被無(wú)端侵犯早已不是什么新話題，一些警察在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中被侮辱、毆打，甚至被傷害、殺害已成為在所難免的事情。甚至有人認(rèn)為，警察本來(lái)就應(yīng)該犧牲自己的合法權(quán)益來(lái)?yè)Q取對(duì)公眾合法權(quán)益的保護(hù)。

2010年至2014年，我國(guó)公安民警因公負(fù)傷20741人，平均每年4148人。除2012年傷亡人數(shù)有所下降外，總體呈上升趨勢(shì)。

隨著各地警察權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建、民警法治觀念的提升、警察權(quán)益保護(hù)的立法呼吁，社會(huì)各界都在努力探索與改變，希望能夠?qū)γ窬暮戏?quán)益依法予以保護(hù)，維護(hù)國(guó)家法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，為公安民警嚴(yán)格執(zhí)法撐起一片藍(lán)天。

(二)警察權(quán)益保護(hù)的含義

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)權(quán)益的解釋為：“應(yīng)該享受的不容侵犯的權(quán)利”。而對(duì)權(quán)利的通常理解是法律對(duì)法律關(guān)系主體能夠作出或者不作出一定行為，以及要求他人相應(yīng)作出或不作出一定行為的許可與保障。權(quán)利依靠法律的設(shè)定和保護(hù)，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，需要國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制手段予以恢復(fù)，或使權(quán)利侵害者得到相應(yīng)補(bǔ)償。

人們對(duì)警察的理解主要包含以下幾點(diǎn)：(1)警察是“受雇于維護(hù)國(guó)家秩序，調(diào)查違法活動(dòng)的工作人員”。(2)警察是“依照法律規(guī)定設(shè)置的專職人員，用以維護(hù)社會(huì)治安，調(diào)查違法犯罪行為”。(3)警察“是國(guó)家依法設(shè)立的維護(hù)社會(huì)安全和社會(huì)秩序的行政武裝組織”。學(xué)界習(xí)慣于將警察視為國(guó)家的暴力機(jī)器，將警察置于公民的對(duì)立面，認(rèn)為警察是公民權(quán)益的天然保護(hù)者。但警察也是公民的一部分，其合法權(quán)益也需要保護(hù)，而且必須受到法律的保護(hù)。

根據(jù)以上理解，我們可以將警察的權(quán)益理解為：警察在法定范圍內(nèi)可以自己或要求公民實(shí)施一定行為或不實(shí)施一定行為以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，并有權(quán)運(yùn)用法律手段進(jìn)行自我保護(hù)或請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)給予保護(hù)。

二、警察權(quán)益保護(hù)的法理基礎(chǔ)

(一)權(quán)利與權(quán)力的平衡性

十一屆三中全會(huì)后，權(quán)利本位理論開(kāi)始盛行。權(quán)利本位理倫認(rèn)為，無(wú)論是憲法、民法還是其他法律，都應(yīng)以權(quán)利規(guī)定為中心。[1]權(quán)利意識(shí)的萌發(fā)，有其積極意義，但其不妥之處在于“如果對(duì)權(quán)利本位范式進(jìn)行偏激、極端、過(guò)于簡(jiǎn)單的理解，只關(guān)注權(quán)利而忽視義務(wù)，那么相關(guān)法律制度從創(chuàng)設(shè)到運(yùn)行就會(huì)面臨全面失效的風(fēng)險(xiǎn)”[2]。加上社會(huì)環(huán)境變化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得社會(huì)之中充滿著“權(quán)利功利主義”。學(xué)界對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利之間的看法是基于國(guó)家與市民社會(huì)的基礎(chǔ)之上的，往往認(rèn)為“權(quán)力就是魔鬼”，它會(huì)無(wú)限地膨脹并被濫用，對(duì)私權(quán)利構(gòu)成威脅。這使得他們過(guò)度關(guān)注權(quán)力的危險(xiǎn)性并致力于對(duì)權(quán)力的對(duì)抗，弱化和否定權(quán)力應(yīng)有的價(jià)值，只看到法治社會(huì)要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的限制，卻很少思考合理的控權(quán)限度。[3]現(xiàn)有的立法較多地立足于公民權(quán)利的保護(hù)，而缺乏對(duì)政府合法權(quán)力的維護(hù)，導(dǎo)致行政權(quán)力與公民權(quán)力發(fā)生明顯的失衡。在這樣的理論背景下，行政權(quán)力被弱化，未被合理配置，從而使得行使行政權(quán)力的執(zhí)法者自身的權(quán)益被忽視。理論制度的建設(shè)缺乏是警察執(zhí)法權(quán)益制度的根本問(wèn)題。

行政法中的平衡性即行政權(quán)利與公民的權(quán)利能夠保持一定的平衡性，通過(guò)制約與協(xié)調(diào)來(lái)發(fā)揮行政主體與行政相對(duì)方的積極性，從而維護(hù)法律與社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的均衡，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。[4]法制現(xiàn)代化的研究啟示我們，中國(guó)的改革和法治實(shí)踐既要注重對(duì)國(guó)外先進(jìn)理論的移植，也應(yīng)關(guān)注本國(guó)的本土文化，要拋棄二元對(duì)立與非此即彼的思維，平衡權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。因此，我們需要在警察權(quán)益被保護(hù)的情況下，再去探討違法者權(quán)利的保障問(wèn)題，才能使警察的執(zhí)法權(quán)益得到有效保護(hù)。

(二)權(quán)利與義務(wù)的一致性

原始社會(huì)中人們互相之間平等活動(dòng)，沒(méi)有權(quán)利與義務(wù)的區(qū)分。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的提升，私有制與階級(jí)出現(xiàn)萌發(fā)了權(quán)利與義務(wù)的對(duì)立，使得統(tǒng)治階級(jí)開(kāi)始享有更多的特權(quán)，而被統(tǒng)治階級(jí)被賦予了許多沉重的義務(wù)。正如恩格斯所言：“他們把一切權(quán)利賦予一個(gè)階級(jí)，另一方面卻把一切義務(wù)推給另一階級(jí)”[5]。針對(duì)這一問(wèn)題，馬克思強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)將權(quán)利與義務(wù)融為一體，提出了“沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，也沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利”的論斷。警察承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、打擊犯罪的職責(zé)，其職業(yè)危險(xiǎn)性大，經(jīng)常處在矛盾最前沿，承擔(dān)著更多的法律義務(wù)。從權(quán)利與義務(wù)一致性的理論來(lái)看，法律需要特殊的補(bǔ)償制度來(lái)彌補(bǔ)警察的犧牲。在工作強(qiáng)度大、個(gè)人權(quán)益不受重視的情況下，公安民警的流失數(shù)量巨大，已經(jīng)影響到了公安隊(duì)伍的穩(wěn)定。因此，為警察合法權(quán)益提供法律制度保障意義重大。

三、警察權(quán)益保護(hù)的法律路徑

警察承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)治安、保護(hù)公共利益和公民合法權(quán)益的職責(zé)。但是現(xiàn)實(shí)中侵害警察權(quán)益的事件頻頻發(fā)生，不僅增加了警察的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，也損害了國(guó)家的權(quán)威與法律的尊嚴(yán)，構(gòu)建警察維權(quán)的法律機(jī)制勢(shì)在必行。

(一)單設(shè)襲警罪，形成威懾力

很多發(fā)達(dá)國(guó)家直接在《刑法》中規(guī)定了“襲警罪”或在其他的法規(guī)中對(duì)各種阻礙警察辦案、襲擊警察的行為予以治安處罰，旨在形成威懾作用。如美國(guó)便有相關(guān)規(guī)定：“在警察執(zhí)行公務(wù)時(shí)，任何與其身體上的接觸都被視為違法，警察有權(quán)在保護(hù)自己的前提下，對(duì)對(duì)方采取行動(dòng)?！庇?guó)的法律也規(guī)定毆打、妨害公務(wù)、非法持有警察衣物、冒充警察和挑唆等行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。個(gè)別國(guó)家甚至規(guī)定，如果對(duì)正在執(zhí)行公務(wù)的警員進(jìn)行辱罵，也要承擔(dān)刑事責(zé)任。[6]

我國(guó)刑法修正案(九)在第277條中關(guān)于妨害公務(wù)罪的規(guī)定中，增加了第5款：“暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依照第1款的規(guī)定從重處罰”。這意味著妨害警察執(zhí)法的行為被定性為妨害公務(wù)罪并從重處罰，這就從刑事立法上解決了量刑合理性的問(wèn)題。但筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分襲警罪與妨害公務(wù)罪，單設(shè)襲警罪。理由如下：(1)其侵犯的客體不是簡(jiǎn)單客體，既包括警察個(gè)人的權(quán)利，也包括依法執(zhí)行職務(wù)的行為。妨害公務(wù)罪僅僅是對(duì)依法執(zhí)行職務(wù)行為的保護(hù)，不包括對(duì)警察個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。(2)抗稅行為原來(lái)被包括在妨害公務(wù)罪中，為了對(duì)抗稅行為的特別處罰，將其分離成單獨(dú)罪名。(3)警察權(quán)具有強(qiáng)制性，其運(yùn)用往往是在比較危險(xiǎn)的情況下，此時(shí)襲警行為的社會(huì)危害性更大。(4)警察作為國(guó)家的暴力機(jī)器，其權(quán)威就是國(guó)家的權(quán)威，而國(guó)家的權(quán)威是考量法治是否發(fā)達(dá)的標(biāo)準(zhǔn)。(5)有助于提高公民對(duì)民警依法執(zhí)行職務(wù)行為的配合，減少暴力抗法。[7]

(二)保護(hù)警察正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)

警察正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)是指人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中，為保護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公民權(quán)利，對(duì)正在發(fā)生的侵害非采取武力無(wú)法制止的情況下所采取的一種國(guó)家強(qiáng)制力。在理解警察正當(dāng)防衛(wèi)時(shí)，有三種學(xué)說(shuō)：正當(dāng)防衛(wèi)說(shuō)、特殊主體說(shuō)、職務(wù)行為說(shuō)。正當(dāng)防衛(wèi)說(shuō)認(rèn)為警察防衛(wèi)權(quán)包含在普通公民防衛(wèi)權(quán)之內(nèi)；特殊主體說(shuō)認(rèn)為警察的防衛(wèi)權(quán)與普通公民的防衛(wèi)權(quán)有所區(qū)別，雖不在刑法中確立，但與普通公民的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)屬于并列關(guān)系；職務(wù)行為說(shuō)認(rèn)為警察的防衛(wèi)權(quán)是一種職權(quán)，使得警察針對(duì)不法侵害所進(jìn)行的防衛(wèi)行為在性質(zhì)上不屬于正當(dāng)防衛(wèi)，其與普通公民的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)不同，但都屬于排除社會(huì)危害性的行為。[8]筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分普通公民防衛(wèi)權(quán)與警察防衛(wèi)權(quán)：(1)警察防衛(wèi)權(quán)的依據(jù)應(yīng)當(dāng)更廣泛。除了刑法的規(guī)定，還有《人民警察法》《人民警察使用武器和警械的規(guī)定》《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》。(2)警察防衛(wèi)權(quán)不僅是權(quán)利，也是義務(wù)、職責(zé)?！蛾P(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》第4條規(guī)定：“人民警察在必須實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)行為的時(shí)候，放棄職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失的，依法追究刑事責(zé)任；后果輕微的，由主管部門酌情給予行政處分。”因此，警察在面對(duì)不法侵害時(shí)，需要采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方式，保障人民群眾的權(quán)益。(3)采取的手段措施有差別。警察在特殊情況下是可以采取開(kāi)槍等方式進(jìn)行防衛(wèi)的。

當(dāng)前關(guān)于警察防衛(wèi)權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要是行政法規(guī)或司法解釋，效力低，而且年代久遠(yuǎn)，如上述提到的《具體規(guī)定》是在1983年頒布的。[9]而且規(guī)定中關(guān)于警察行使防衛(wèi)權(quán)的情形過(guò)于原則化，使得正常的執(zhí)法行為不僅難以受到法律保護(hù)，還會(huì)使自己承擔(dān)責(zé)任，加大了執(zhí)法困惑，降低了警察的執(zhí)法積極性。如吉林惠德發(fā)生的女司機(jī)打交警耳光一案，民警對(duì)自己的防衛(wèi)權(quán)便缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。

筆者建議將警察的職務(wù)防衛(wèi)行為作為一種排除社會(huì)危害性的行為在《刑法》中予以規(guī)定。如規(guī)定“人民警察在制止違法犯罪職務(wù)過(guò)程中，遇到暴力抗法依法適用警械及武器進(jìn)行防衛(wèi)，造成暴力抗法者傷亡的，不屬于防衛(wèi)過(guò)當(dāng)?！边€可以在《具體規(guī)定》中將警察防衛(wèi)的方式、程序、法律責(zé)任等規(guī)定得更加具體明確。

(三)細(xì)化《人民警察使用警械和武器條例》

《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》對(duì)警察在何種情形使用武器及何種情形禁止使用武器都作了規(guī)定。但條例中的規(guī)定十分模糊，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中，很難正確區(qū)分，容易錯(cuò)失時(shí)機(jī)。如《條例》中對(duì)于使用武器的情形多歸于可以使用而非應(yīng)當(dāng)；對(duì)于開(kāi)槍前必須警告也未作具體的解釋，開(kāi)槍警告的方式、內(nèi)容都很模糊，而且警告是否會(huì)激怒或者延誤時(shí)機(jī)也值得考究；在限度方面也缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，很難把握尺寸。為了避免處分和刑事責(zé)任，警察在實(shí)際執(zhí)法中顧慮太多，執(zhí)法保守，增加了不必要的傷亡。

我們可以借鑒西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)有效地完善操作規(guī)范。如美國(guó)州立法中禁止鳴槍警告，避免造成誤傷或者激怒犯罪嫌疑人。除了細(xì)化條例細(xì)則外，還需要對(duì)警察合法使用武器造成的失誤采取寬容態(tài)度，賦予一定的自由裁量權(quán)。只要是依法執(zhí)行公務(wù)依法使用武器且未超出必要限度，就不應(yīng)追求責(zé)任。只有完善警用武器使用條例，才能使民警放棄顧慮，避免不必要的傷亡。

(四)成立專門的警察法律維權(quán)機(jī)構(gòu)

警察代表國(guó)家執(zhí)法，具有國(guó)家暴力屬性，在執(zhí)法過(guò)程中不容易被群眾理解和接受，工作中容易受到惡意投訴、暴力襲警事件。為了應(yīng)對(duì)這一情形，公安部曾要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)在2006年6月底前建立保護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)，建立、落實(shí)保護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。[10]

很多發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)有專門的警察維權(quán)組織，如美國(guó)的洛杉磯警察聯(lián)合會(huì)和警察委員通過(guò)與其他機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，使得對(duì)警察的投訴機(jī)制得以更改，從而提升了每位警員的積極性。英國(guó)成立警察聯(lián)合會(huì)，旨在提高警員福利、改善警員辦公環(huán)境、提升警務(wù)活動(dòng)效率，更加全面地保障警員利益。

為了響應(yīng)公安部的號(hào)召，北京市公安局于2005年成立了維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)，要求在第一時(shí)間對(duì)遭受侵害的民警予以慰問(wèn)，并提供法律援助。維權(quán)機(jī)構(gòu)可安排專業(yè)律師為民警提供咨詢及代理訴訟，也可在傷亡事件中與醫(yī)院溝通建立綠色通道，這對(duì)于增強(qiáng)民警工作熱情、提升隊(duì)伍凝聚力與穩(wěn)定性意義重大，為保護(hù)民警權(quán)益提供了組織保障。

總之，為民警執(zhí)法權(quán)益提供法律保障的工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，我們必須以負(fù)責(zé)、創(chuàng)新、務(wù)實(shí)的態(tài)度來(lái)研究制定措施，破解難題，并有效借助維權(quán)機(jī)構(gòu)及維權(quán)律師的優(yōu)勢(shì)來(lái)保障警察權(quán)益，從而激發(fā)廣大民警的工作熱情與戰(zhàn)斗士氣，更好地為人民服務(wù)。

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Legal Analysis about Protection of the Rights and Interests of the Police

LI Yang

(Graduate School of People’s Public Security University of China, Beijing 100038, China)

Abstract:It is adialectic relationship between guaranteeing interests of the police in law enforcement and protecting citizen’s legal rights. Without the guarantee of the police’s interests, citizen’s rights cannot be better protected. So it will make the police execute law legally, concisely and courageously if their rights and interests can be protected from the law level, such as improving laws, setting up organizations with professional activists providing legal protection to some police who are violated in counseling, representing and litigating. This will fundamentally solve the passive situation in which the police themselves have to protect their interests and rights.

Key words:police’s rights; theory of law; attacks on police; the police defense; the organization of the rights and interests protection

[作者簡(jiǎn)介]李陽(yáng)(1990- )，男，碩士研究生，從事法理學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]D924

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-7602(2016)01-0051-04

[收稿日期]2015-09-23