淺談PPP項目績效評價的現(xiàn)狀與發(fā)展

●陳劍博

淺談PPP項目績效評價的現(xiàn)狀與發(fā)展

●陳劍博

PPP項目績效評價的開展不僅有助于厘清政府與市場邊界，提高財政資金使用效率，而且有助于改善PPP項目管理，提高項目運營效率。本文首先對PPP項目績效評價的背景及意義進行了闡述，在此基礎(chǔ)上梳理了目前PPP項目績效評價的主要問題，進而提出PPP項目績效評價應(yīng)把握的重點，并探索解決辦法。

PPP項目 績效評價 項目管理

一、PPP項目績效評價背景

PPP項目績效評價是指對采用PPP模式 （Public-Private-Partnership，即政府和社會資本合作）的項目進行績效評價。從包含的內(nèi)容上看，PPP模式有廣義和狹義之分，其中廣義PPP模式泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，而狹義PPP模式可以理解為一系列項目融資模式的總稱，更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的資金價值。本文所提及的PPP模式均指廣義PPP模式。PPP項目績效評價是在項目確定采用PPP模式之后，從項目利益相關(guān)者的需求出發(fā)，考慮項目環(huán)境、運營能力、技術(shù)管理、可持續(xù)發(fā)展等因素，從項目運行的過程、結(jié)果、影響等方面進行全面、客觀地評價。

開展PPP項目績效評價是適應(yīng)我國PPP模式發(fā)展的必然選擇。自上世紀(jì)80年代我國開始實施第一個PPP項目——深圳沙角B電廠項目之后，PPP模式在我國得到越來越多關(guān)注。尤其是2012年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，轉(zhuǎn)變增長方式，緩解地方建設(shè)負擔(dān)，化解地方債務(wù)危機，推進供給側(cè)改革，PPP模式得以迅速發(fā)展，較短時期內(nèi)我國完成了一批項目的落地和實施，如北京四號線地鐵、國家體育館等。但在實際推廣中，大多數(shù)PPP項目均存在管理混亂、風(fēng)險分配不合理等問題，這極大地影響了PPP模式的推廣和應(yīng)用。為此，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部門發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)等相關(guān)重要文件，強調(diào)加強PPP項目的財政可承受能力分析和物有所值分析，并提出對PPP項目開展績效評價，用評價的結(jié)果指導(dǎo)項目的實施、改進。尤其是在最近公布的《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿）中規(guī)定“縣級以上人民政府財政部門根據(jù)績效評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對政府付費、可行性缺口補助進行調(diào)整”，這為開展PPP項目績效評價提供了思路和方向。

二、PPP項目績效評價意義

我國針對PPP項目的評價主要包括財政承受能力論證、物有所值分析和項目績效評價，其中項目績效評價是在開展財政承受能力論證和物有所值分析基礎(chǔ)上對PPP項目進行的全面績效評估論證，貫穿整個項目生命周期，對規(guī)范和改善政府參與PPP項目的行為，推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進PPP項目的順利開展有著重要意義。具體如下：

首先，有利于政府改善公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。PPP模式一方面強調(diào)政府和社會資本之間的合作，二者是地位平等的合作主體；另一方面PPP模式具有涉及主體多、項目周期長、資金需求大等特點，能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機結(jié)合在一起。因此開展PPP項目績效評價，有利于理順政府和社會資本之間的權(quán)利和義務(wù)，厘清政府和市場的邊界，推動政府轉(zhuǎn)變職能，進而建設(shè)服務(wù)型政府。

其次，有利于提高財政資金使用效率，降低政府風(fēng)險。在對財政可承受能力、項目可行性綜合評估的基礎(chǔ)上開展PPP項目績效評價，有利于改善政府支出績效，提高政府資金使用效率，降低政府參與PPP項目中因信息不對稱所造成的風(fēng)險損失，規(guī)范政府行為，建設(shè)法治政府。

最后，有助于合理分散項目風(fēng)險，保障項目順利實施。PPP項目具有運營周期長、涉及利益主體多、不確定性大等特點，由此導(dǎo)致PPP項目風(fēng)險遠高于一般項目。通過開展PPP項目績效評價，充分識別項目全生命周期過程中的操作風(fēng)險、政策風(fēng)險、現(xiàn)金流風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等，控制項目風(fēng)險發(fā)生的可能性，從而提高社會資本參與的積極性并減少后期的項目糾紛，進而實現(xiàn)PPP項目的高效推進。

三、PPP項目績效評價現(xiàn)狀及問題分析

目前，我國開展PPP項目績效評價尚處于起步階段，理論界和地方政府均作了一定的積極探索。理論界主要從方法論上對PPP項目績效評價進行了研究：部分學(xué)者研究了平衡計分卡法、回歸分析法、層次分析法等不同評價方法對不同PPP項目績效評價的適用性問題；部分學(xué)者以利益相關(guān)理論、新制度經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識，重點研究了指標(biāo)設(shè)計問題，探索不同類型項目應(yīng)采取的指標(biāo)。實際操作中，地方機構(gòu)更多地強調(diào)根據(jù)績效評價結(jié)果進行付費，而沒有對項目的可行性以及財政承受能力進行論證。各地PPP項目績效評價在開展過程中表現(xiàn)出一定的問題，具體如下：

第一，缺乏相關(guān)法律基礎(chǔ)。在現(xiàn)有制度體系下，針對PPP項目進行績效評價主要依據(jù)財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門出臺文件中的部分條款，缺乏專門的法律文件對PPP項目的評價如何實施、實施主體和監(jiān)督主體、如何保證評價結(jié)果應(yīng)用到實際等問題進行說明，從而導(dǎo)致PPP項目績效評價結(jié)果的適用性大打折扣。

第二，對項目風(fēng)險重視不夠?，F(xiàn)有的PPP項目績效評價更多的是根據(jù)一般項目績效原理對PPP項目開展評價，忽略了PPP項目的特有屬性。PPP項目由于涉及資金多、建設(shè)周期長等原因，風(fēng)險遠高于一般項目，充分的風(fēng)險識別和合理的風(fēng)險分配是PPP項目能夠得到順利實施的關(guān)鍵。

第三，定性分析較多，定量分析較少。PPP項目涉及的主體多、周期長，專門針對PPP項目的績效評價方法尚在探索，各地目前在開展PPP績效評價過程中，更多地從定性而非定量的角度進行評價。這一做法雖然在操作上具有簡單、便捷等特點，但是也帶來了主觀性較大，結(jié)果說服力不夠等缺點，影響了績效評價報告的客觀、公正性。

四、PPP項目績效評價發(fā)展建議

PPP項目績效評價在我國尚屬新生事物，在很多方面有著較大的改善余地。筆者通過社會各界開展PPP項目績效評價的實踐總結(jié)，對PPP項目績效評價的發(fā)展方向給出如下建議：

首先，出臺專門的政府和社會資本合作法。在法律中，明確PPP項目的監(jiān)管主體和監(jiān)管方式、開展PPP項目績效評價的原則和方法、對第三方績效評價機構(gòu)的績效評價等問題，從而使得開展PPP項目績效評價有法可依，有利于提高PPP項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用性，促進PPP項目績效評價工作的開展。

其次，提高風(fēng)險識別能力。合理的風(fēng)險識別和分配是PPP項目能夠順利實施的關(guān)鍵。PPP項目參與各方應(yīng)采取各種措施全面控制PPP項目風(fēng)險，評價主體應(yīng)加強對項目風(fēng)險的考察，重點關(guān)注相關(guān)主體是否充分識別可能出現(xiàn)的風(fēng)險、是否采取措施應(yīng)對未預(yù)期到的風(fēng)險、是否在項目相關(guān)主體間合理分配風(fēng)險。

最后，加強定量分析，提高評價結(jié)果的客觀性。第三方評價機構(gòu)要充分利用自身開展PPP項目績效評價的經(jīng)驗，開發(fā)相應(yīng)的評價模型，對諸如政策符合度、項目建設(shè)合規(guī)性之類的定性指標(biāo)進行定量分析，并不斷根據(jù)實際應(yīng)用結(jié)果對分析方法進行修正，從而減少主觀因素對評價結(jié)果的干擾。

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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